不断增强国有经济的活力、控制力、影响力

张林山+刘现伟

所有制改革是我国整个经济体制改革的核心内容。我国对社会主义初级阶段应当构建什么样的基本经济制度，特别是对于如何正确处理公有制与其他所有制经济的关系这一重大问题，曾经历了一个长期的探索过程。目前，我国已经构建了关于公有制经济为主体、多种所有制经济并存和共同发展的基本经济制度的理论框架。经过多年改革调整，我国国有资本布局和结构不断优化，国有经济分布范围明显缩小、比重大幅下降的同时，国有经济总量却大幅增加，经济效益、运行质量和竞争力明显提升，国有经济的活力、控制力、影响力进一步增强。一大批富有活力的国有和国有控股企业脱颖而出，国有经济牢牢掌握着国民经济的命脉。

一、国有经济主导作用突出体现在国有资本的控制力、带动力和影响力上

发挥国有经济在国民经济中的主导作用，主要途径和方式是要增强国有经济的活力、控制力、影响力。1997年召开的党的十五大就明确提出，“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。”党的十五大还强调，“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，提高国有资产的整体质量。”党的十五届四中全会进一步提出，“在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上，体现在对整个社会经济发展的支撑、引导和带动上。”党的十六大强调“国有经济控制国民经济命脉。”党的十六届三中全会第一次提出“增强国有经济的控制力。”党的十七大从完善我国基本经济制度的要求出发，第一次提出“增强国有经济活力、控制力、影响力。”党的十八大和党的十八届三中全会进一步强调要增强国有经济活力、控制力、影响力。贯彻落实中央的这些精神，进一步调整和完善所有制结构，要求在增强国有经济活力、控制力、影响力的有效途径和具体方式上必须不断进行新探索，不断取得新进展。

二、改革开放以来我国国有经济活力、控制力、影响力明显增强

（一）国有经济规模显著增长

改革开放以来，我国始终坚持公有制为主体的基本经济制度，毫不动摇地发展壮大国有经济，国有经济的规模持续增长。多年来，全国企业国有资产总额、国有企业销售收入、国有企业资产总额等国有经济规模指标均实现持续快速增长，分别从2003年的7万亿元、10万亿元、20万亿元，增长到2013年的29.6万亿元、47.1万亿元、104.1万亿元，分别增长3.2、3.7和4.2倍。

国有企业资产总额和销售收入增长速度明显快于企业国有资产总额的增长速度，国有资产在推动国有企业发展方面的引领和带动作用日益突出。2013年，全国国有企业上缴税金3.8万亿元，比2003年增长3.9倍，占全国税收收入的34.6%。其中国务院国资委监管的中央企业，资产总额34.9万亿元，净资产12.8万亿，国有权益9.3万亿，销售收入24.2万亿元，实现利润1.3万亿元，上缴税金1.9万亿元，分别比2003年增长3.4倍、2.7倍、2.3倍、4.7倍、3.5倍和4.4倍。国有企业改革释放出前所未有的巨大改革红利，国有经济的快速发展和显著变化，得到国内外的广泛关注和普遍认可。

随着国有企业改革的逐步深入，国有企业在我国大企业竞争中占有举足轻重的地位，国有经济在国民经济中的竞争优势地位不断巩固，影响力不断扩大。2013年中国企业500强当中，国有企业继续占据绝对主导地位，国有和国有控股企业的户数共有310家，占总数的62%，实现营业收入占500强企业营业收入总额的82%，资产总额占500强企业资产总额的91%，实现利润占86%，上交税收占92%。

（二）国有经济的国际竞争力持续提高

自上世纪90年代以来，我国国有企业的竞争力逐年提高，尤其是国际竞争力得到显著提高，中国国有企业日益成为国际竞争的重要参与主体。目前，我国的大型国有企业主要分布在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，大多是基础行业、支柱产业和高新技术产业中的排头兵企业，是我国企业参与国际竞争重要基础和主要力量。

国有企业特别是中央企业在电信、机械、海运、建筑、工程承包等领域已成为国际跨国公司的主要竞争对手，在高铁、航天、载人深潜等关键技术领域实现重大突破，竞争力大幅提高。世界企业500强中，1995年我国内地只有3家国有企业入围，最好名次是第207位；而2012年入围的中国内地国有控股企业已达64家，最好名次是第5位；到2014年入围世界500强的中国企业达到创纪录的100家，其中内地企业达到91家，而国有及国有控股企业达到84家，占内地入围企业总数的92%，最好名次更是排到第3位，首次进入前三甲，入围前十名的中央企业达到3家，国有企业的国际竞争力大大提升。

（三）国有经济牢牢控制国民经济命脉

截至2012年，在石油天然气开采业、电力热力生产供应业和水的生产供应业中，国有及国有控股企业主营业务收入占所在行业的比重分别高达89.4%、93.5%和69.2%；在石油加工和煤炭采选业中，国有及国有控股企业主营业务收入占本行业的比重分别为69.7%和59.2%；在交通运输设备、冶金、有色金属行业中，国有及国有控股工业所占比重在33.7%—44%之间。目前，在涉及国家安全和国民经济命脉的行业和重要矿产资源领域、提供重要公共产品和服务的行业，国有经济占据主导地位。

国有经济在“走出去”开展国际化经营中发挥着领军作用。国有企业特别是中央企业采取多种方式“走出去”，对外投资合作取得长足进展。中央企业对外直接投资和境外工程承包连续多年快速增长。中央企业在海外承建了一批标志性工程，获得了一批重要能源资源，建设了一批技术研发中心，输出了一批成套技术装备，带动了一大批中小企业集群式“走出去”，为扩大国际市场份额、提升产业国际竞争力作出了积极贡献。中央企业已成为在国际竞争中与跨国公司同台竞技的重要力量，被一些发达国家视为最具威胁力的竞争对手。

（四）国有经济辐射带动能力不断增强

国有经济在结构调整和转型升级中发挥着引领作用，在建设创新型国家中发挥着排头兵作用。在推进传统产业改造升级中，国有企业带头淘汰落后产能，大力提高产业集中度，加强技术改造，提升产业层级，打造知名品牌。在培育发展战略性新兴产业中，国有企业加快发展高端装备制造、新一代信息技术、新能源、新材料等产业，建立产业联盟，加大攻关力度，率先实现规模化生产。国有企业注重发展生产性服务业，努力创新商业模式，实现从制造环节为主向研发设计和销售服务两端延伸的转变，引领结构优化与产业升级。

国有经济在资本市场上的带动作用尤为突出。通过引进战略投资者、推行规范改制和境内外资本市场上市，大多数国有企业实现了产权多元化，成为国有控股（参股）公司，国有企业对社会资本的吸引、带动和支配能力不断提升。目前，全国国有企业公司制股份制改制面超过90%，中央企业及其下属企业改制面由2002年的30.4%提高到2012年72.1%。石油石化、通信、运输、冶金等大型企业都已实现主业资产境内外上市。一大批大型国有企业先后在境内外资本市场上市，截至2012年年底，中央企业在国内A股市场控股上市公司953家，占我国A股上市公司总数的38.5%，总市值的51.4%，并有43家企业集团实现了整体上市，在香港、纽约、新加坡等境外资本市场上市的中央企业控股的上市公司达78户，有力地推进了中央企业股权多元化，大大吸引和带动了各类社会资本投资。

国有经济在混合所有制经济发展中发挥着辐射带动作用，有利于增强国有经济的活力，也有利于放大国有资本的功能。例如，中国建材集团身处充分竞争领域，按照“央企市营”模式，与上千家民企“混合”。虽然国有资本在净资产和总资产中的占比从2002年的74%、36%，下降到2014年的40%、8%，但国有资本不仅绝对值增长了7倍多，而且活力、控制力、影响力都发生了翻天覆地的变化，用210亿元国有权益控制了650亿元的净资产，用650亿元的净资产又控制了一个超过3000亿元总资产的企业。这就极大地扩大了国有资本的支配范围，加强了国有经济的主导地位。

（五）公有资产在社会总资产中的优势地位依然巩固

公有制经济的主体地位是由社会主义的性质以及它在国民经济中的作用决定的。中共十五大报告明确指出，“公有制的主体地位主要体现在公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用”，“公有资产占优势，要有量的优势”，这是公有制经济主体地位的主要体现之一。

公有资产不只是公有制企业中的资产，除此以外，还包括国家所有和集体所有的各种资产，如国有和集体所有的事业单位的资产、政府部门的资产，以及土地、各种自然资源等等。如果加上这些公有资产，毫无疑问，公有资产在社会总资产中占有明显的优势。这是正确理解公有资产在社会总资产中具有量的优势以及公有制经济的主体地位必须要把握好的问题。

即使不考虑上述公有资产，也不能改变公有资产在社会总资产中量的优势，不能改变公有制经济的主体地位。根据中国社科院裴长洪研究员的测算，截至2012年，中国三次产业经营性总资产约为487.53万亿元，其中公有制经济的资产规模是258.39万亿元，占53%。这表明，公有制资产仍占主体，中国社会主义基本经济制度充满活力，从而为我国社会主义初级阶段的所有制改革和坚持“两个毫不动摇”的政策提供了理论依据。

三、推进国资国企改革要进一步增强国有经济活力和竞争力

（一）加大国有资本布局结构战略性调整，加快重组整合步伐

确定国有资本调整方向。进一步优化国有资本在城市基础设施、能源保障、民计民生等领域的资源配置，重点提供公共服务，保障城市经济安全，保护生态环境。加快国有企业“走出去”，推进国有资本向国内资源丰富的地区布局，向比较优势明显的地区布局，解决能源和资源短缺问题，提升市场竞争力。围绕实施国际化经营、开拓国际市场，推动跨国并购，加强与境外企业的合资合作。

明确企业战略定位。按照不同国有企业功能实施分类监管。竞争类企业，以市场为导向，以实现经济效益最大化、在全市经济发展中发挥骨干作用、成为行业排头兵为目标，兼顾社会效益。重点关注经营绩效指标和主业持续发展能力。公共服务类企业，主要提供公共产品和服务，以确保城市正常运行和稳定、保障民计民生、实现社会效益最大化为目标，兼顾经济效益。重点关注安全、产品品质、成本控制和服务质量。功能类企业，以完成政府重大专项任务、服务战略性任务和实体经济为目标，追求经济和社会的综合效果。重点关注融资能力和风险控制。企业分类可动态调整。

加快重组整合步伐。按照产业相近、行业相关、主业相同的原则，通过合并、划转、并购等多种方式，加快推进重组整合，促进国有资本向优势产品、优势管理团队和优势企业集中，加快处理低效无效资产和微利亏损企业。围绕完善和提升产业链，发展先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业。围绕提升城市能级和服务民生能力，推动能源、交通、水务等领域资源的整合，培育功能完善、保障有力、可持续发展的大集团。

（二）完善国有资本运营主体，提高国有资本证券化率

做实做强功能类企业。积极推动各级投融资平台调整整合，逐步形成科学合理、特色突出、错位竞争、各有侧重的平台体系。做强产业投融资服务平台，为重大产业项目提供贷、投、融、担等全方位金融服务，加快产融结合，助推产业升级。做优基础设施投资平台，细化城市基础设施投资功能，精干主业，优化资本结构，降低融资成本，增强资本实力，创新融资方式，防范系统风险，提升可持续发展能力，增强市场化运作水平，在城市基础设施领域发挥关键作用。

组建国有资本运营主体。通过资产、业务划拨或者收购兼并，组建并规范运行国有资本运营有限公司，使其充分发挥国有资本和国有股权管理、流转的平台功能。国有资本运营有限公司通过接收、整合各类闲置的经营性资产以及部分优质股权资产，进而不断加大盘活资产力度、形成新的融资能力；同时，不断提升经营水平，引导和参与国有企业改革调整、承担政府重大专项任务，并对重要行业和关键领域进行辅助性投资。

加快推进国有资本证券化。鼓励国有企业上市发展，形成融资、发展、价值提升、回报社会的上市公司良性发展机制。积极培育上市后备源，制定企业上市规划。暂不具备上市条件的企业加快引进战略投资者，实现股份制改造。引导有条件的企业加快上市进程。加大对已上市公司支持力度，鼓励其充分利用资本市场做强做大主营业务，通过兼并重组，逐步将符合条件的经营性国有资产整合注入上市公司，全面提高国有资产证券化率。

（三）深化股权多元化改革，积极发展混合所有制经济

加快企业股权多元化改革。除少数承担政策性职能和特殊目的公司外，国有企业应积极吸引各类社会资本，进行产权多元化改革，积极发展混合所有制。根据国有企业的功能定位、产业定位，合理确定国有独资、国有控股和国有参股等企业组织形式。鼓励符合条件的国有企业积极引进战略投资者，吸引央企、地方国企、非公有制企业及私募股权投资基金参与国有企业股份制改革。积极探索混合所有制经济实行企业技术和管理骨干持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

优化国有股权结构。国有企业进一步明确资本布局规划，确定核心骨干企业和管控方式。根据不同国有企业的功能定位，逐步扩大产权开放力度，保持合适的国有股权比例，下放产权管理权限。对提供重要公共产品、重要民生等领域的核心骨干企业，国有资本保持控股。对优势支柱产业和金融业中的核心骨干企业，国有资本可以相对控股。除此之外的其他企业国有股权全部放开，按照市场规则有序进退、合理流动。

支持非国有资本参与国有企业投资项目。除国家要求必须保留国有独资的项目外，鼓励采用市场化方式引进非国有资本参与投资，实行“新项目、新体制、新机制”，放大国有资本功能。在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广政府与社会资本合作机制（PPP）等模式。

（四）推动国有企业完善现代企业制度，切实解决好历史遗留问题

健全企业法人治理结构。要加快推进规范的董事会、监事会建设，按照《公司法》等法律法规的要求，切实发挥董事会在重大决策、依法选聘、考核、奖惩国有企业经营管理者等方面的作用，发挥监事会对企业生产经营活动的全过程监督作用，建立完善有效的国有资产委托代理关系，推行外部董事、外派监事制度，逐步取消按照行政级别划分和管理国有企业的模式，逐步取消母公司高级管理人员在子公司兼职，真正形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

探索企业激励约束机制改革。进一步推进国有企业“劳动用工、干部人事和工资分配”三项制度改革。探索建立中长期激励机制，鼓励符合条件的国有企业研究建立股权、年金、特殊贡献奖励等多种方式的长效激励机制，促进经营管理行为长期化。统筹处理好企业领导人员激励与职工收入分配的关系。严格领导人员经济责任审计，规范职务消费，加强监事会监督，完善国有资本损失责任追究制度。

深化选人用人机制改革。逐步理顺国有企业领导人员监管体制，改革选聘方式，建立职业经理人制度，优化企业家成长机制和环境。要以市场化选聘作为选人用人主渠道；企业现任高级管理人员可自主选择按职业经理人制度模式管理，加快市场化进程。因非政策性或非不可抗力因素造成企业连续3年新增亏损的，调整企业主要负责人岗位；因经营失误造成连续3年新增亏损的，对企业主要负责人予以免职、解聘。完善国有企业管理人员奖惩制度。建立市场化的企业人才评价机构，建立健全独立第三方人才评价机制。

切实解决好历史遗留问题。本着尊重历史、解决负担、创新政策的原则，抓紧解决国有企业历史遗留问题。通过股权转让收益等方式多渠道筹措资金，建立改革成本分担机制。新改组混合所有制企业，必须妥善解决好历史包袱。积极推进厂办大集体改革工作，剥离国有企业办社会职能。

（五）完善以管资本为主的国资监管体制，探索国资监管新举措

以管资本为主加强国有资产监管。国资委要以出资关系为基础，依法履行出资人职责，围绕掌控资本投向、促进资本流转、提高资本回报和维护资本安全的目标，监管职能向资本管理、行业布局、结构调整、资源配置、运营知情、检查监督和人员奖惩转变。依据相关法律法规规章并结合实际，细化完善国资监督管理的各项制度，建成统筹协调、分类监管的国资监管体系。

完善国有资本授权经营体制。遵循责权利统一、管放统一、奖惩统一的原则，最大限度精简出资人审核事项，落实企业自主经营权。国有资本运营和国有资本投资公司在授权范围内，依法独立开展经营活动。管理运行规范、内控机制健全、生产经营稳健且3年内未发生重大经营风险的国有企业，逐步授予其董事会在投资决策、业绩考核、薪酬管理和高级管理人员选聘等重大事项方面的权限。国有股权低于50%的混合所有制企业，国有股东严格按照股权比例行使权利。对关系国计民生的准公共性企业，可探索建立国有股东“金股”机制，按照约定对特定事项行使否决权。

优化国有资产监管模式。按照“管准、管好、管活”的要求，实行出资人管理事项清单制度。加强公司章程管理，通过修订完善企业公司章程强化国资监管。实行国有产权首席代表报告制度，以事前报告、事后监督和年度评价为主加强对企业董事长履职行为的规范与制衡。探索建立重大问题监管约谈、综合会诊和年度综合会商机制，积极应对企业各种风险和突出问题，共同会商企业重大事项。完善纪检监察、审计、委派监事三位一体大监督体系，强化监事会当期监督和监督成果运用，严格执行企业领导人员经济责任审计制度，做到“逢离必审”，大力推进任中审计。

着力完善国有资本经营预算制度。建立覆盖全部经营性国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。加强国有资本收益收缴，逐步提高国有资本收益收取比例。充分发挥国有资本经营预算在推进改革发展、布局调整、科技创新和转型升级等领域的导向和引领作用，同时更多用于保障和改善民生。

（张林山、刘现伟，国家发展改革委体管所副研究员）