老年社会福利制度：补缺模式与机制模式的比较

夏艳玲

[内容摘要]随着老龄化速度加快、高龄化程度加深，老年社会福利问题愈加凸显。美国、瑞典等国家普遍较早地进入人口老龄化社会，在积极应对老龄化、提供完善的老年社会福利服务方面做出了许多有益的探索。在老年社会福利的发展和改革中，有很多一致性内容和特点，足以体现国际老年社会福利服务体系的发展趋势。本文运用比较分析的方法，重点对两个国家的人口老龄化情况、老年社会福利制度立法情况、养老服务模式和老年福利服务递送机制进行比较分析，总结其重要特征以对中国老年社会福利服务建设提供借鉴。提出我国需要培育发展型的老年社会福利政策理念，加快建设以居家养老为重点的养老服务体系，完善制度建设，形成全社会共同参与的老年社会福利服务递送机制。

[关键词]老年社会福利；补缺模式；机制模式；美国；瑞典

[中图分类号]F810 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306（2015）01-0119-10

中国近年来老龄化现象异常严重。我国第六次人口普查的数据显示，截止到2010年11月1日，我国大陆人口60岁及以上人口为1.78亿人，占我国总人口的13.26%，65岁及以上人口为1.19亿人，占总人口的8.87%，与2000年“五普”时相比，老年人口增加了4753万人，比重上升近3个百分点。2012年中国劳动力资源总量首次出现了绝对下降的情况，日益加剧的老龄化对中国未来的社会养老保险和老年社会福利服务提出了严峻的挑战。尽管我国目前社会养老保险已经实现制度全覆盖，然而老年社会福利服务严重滞后，与经济社会发展不相适应。在经济转型时期，城乡二元经济结构的现实背景下，城乡社保差异较大，一些农民工、灵活就业人员、中小民营企业职工常常没有参与到制度中来，或者保障水平较低，极易形成老年贫困人群。在老年社会福利服务资源配置上，城乡配置严重非均等化，东中西部的地区差异也比较明显，不同所有制养老机构的资源配置失衡，管理体制不顺，民间社会参与力度低，我国老年社会福利制度亟须改革发展。

在老龄化社会背景下，加快老年社会福利制度建设已经形成共识，但是大多研究局限于某一种老年社会福利制度的介绍分析和研究，很少有对两种不同的老年福利制度类型下典型国家的对比分析，因此，本文期待通过不同类型老年福利制度的比较分析，探讨老年社会福利制度的发展规律。美国作为补缺型社会福利模式的代表者之一，瑞典作为机制型的社会福利模式之一，虽然两国老年社会福利制度模式不同、政治社会文化背景不同，但是两国都普遍较早地进入人口老龄化社会。在老年社会福利的发展和改革中，有很多一致性内容和特点，足以体现国际老年社会福利制度的发展趋势。因此，本文拟以这两个国家的老年社会福利制度作为典型进行分析，可以让我们在如何从社会福利上体现以老年人为本，如何发挥政府、市场、社会功能等方面获得灵感，建设和改革具有中国特色的老年社会福利服务体系。

一、补缺模式与机制模式概述

规范性分析的社会福利模式分类常用的有两种。第一种是“补缺型”“机制型”。20世纪60年代，根据国家在社会福利供给中承担的职能，著名的社会学家威林斯基和莱博克斯提出了“补缺型”和“机制型”两种常用的社会福利类型。它确认了政府在个人遇到社会风险时候所起的作用。第二种是艾斯平-安德森根据劳动力“去商品化”程度等指标将西方福利国家分为三种类型：即自由主义型福利（盎格鲁-撒克逊型），如美国。保守主义型福利（欧洲大陆型），如德国；社会民主主义型福利（斯堪的纳维亚型），如瑞典。在老年社会福利制度上，以美国和瑞典等国家最为典型，美国将自由主义文化下的补缺型老年福利的特点诠释较好，瑞典在社会民主主义的意识形态引导下形成了机制型老年福利。如表1所示。

“补缺型”是指国家的社会福利机构只有在其他“正常”的供给渠道如家庭和市场不能维持时，才应为遇到困难的人提供帮助。补缺模式是在英国《济贫法》的基础上发展起来，针对工业化进程中的一些由于年老、残疾和丧失父母而被迫生活在贫困中的“无助者”才有资格接受国家的救助。救助是建立在需求而非缴费的基础上。劳动力的去商品化程度较低，接受救助也容易受到社会歧视。在这种模式中，国家在社会福利供给中的责任是市场的补充，负最低限度的责任是一种选择性社会福利制度，以美国、加拿大等国为代表。

“机制型”把社会福利当作工业社会正常的和第一线的功能，把社会福利支付制度化了。因为随着工业化进程的推进，人们对于贫困原因的认识进一步深化，开始意识到贫困并非个人原因所致，土地的流失，家庭、教会、行会等保障日益弱化，工业风险凸显，贫困等社会问题严峻。因此，社会福利应该作为社会经济安全运行必不可少的社会机制。一方面，机器大工业的快速积累为这种模式奠定了物质基础；另一方面，也迎合了工人权利意识觉醒的需要和官僚制国家行政职能扩张的需要。这种模式起源于德国的《社会保险法》，并在瑞典等各国发展到极致。在社会福利的提供中，国家的责任是首要的，市场是补充的。不仅保障公民最低限度的生活水平，努力促进所有人的福利水平，而且通过提供一系列的社会服务最大限度地促进社会平等和政治参与。

二、美国、瑞典人口的老龄化与老年人生活情况

美国是世界上经济最发达的国家，2010年，人均GDP为42486美元，人口总量3.122亿人，是世界第三人口大国。美国自1944年成为老年型国家后，2010年65岁以上老年人人口比重为13.1%，抚养比是49%，平均寿命男76.4岁、女81.2岁，退休年龄为66岁，62岁之后可以提前退休。总体而言，美国老龄化时间比较早，老龄化相对比较严重。但是，美国社会福利事业发展较早，政府提供各种保险，养老产业也比较发达，受自由主义文化影响，老年人自身生活自由独立，美国老年人已经基本解决了经济保障问题，社会各界更为关心的问题是如何实现更好的养老，如何更好实现老年事业健康发展。

瑞典是个深度老龄化的国家，2010年65岁以上老年人比重达到18.2%。据统计，瑞典65岁以上的老人有7.8%仍在工作，是世界上首个80岁以上的高龄老人超过人口总数5%的国家。2010年男性平均寿命79.7岁，女性平均寿命83.7岁。退休年龄是65岁，61岁可以提前退休，人口抚养比是53.3%。但是，作为“斯堪的纳维亚模式”的代表，瑞典以高福利著称于世，国家和集体发给的养老金和各式的经济福利是老年人的主要经济来源，普遍周全的养老服务满足了老年人的生活照料需求。并且瑞典人普遍重视独立，积极的劳动力市场政策也鼓励老年人选择“第二次创业”，发挥余热，因此老年人就业率也较高。

总之，美国、瑞典老年人经济生活比较独立，老年人经济收入比较高，不仅能够维持自身的生活供给，并且生活水平较高，不会对社会与家庭造成较大的压力。因此，美国、瑞典两国养老观念比较开放，依靠家庭养老较少，独立享受老年人的生活。在老年收入保障上，与美国相比，瑞典的老年人则依靠政府较多，这与其长久以来实行国家福利的机制模式是密不可分的。相比之下，中国的人口老龄化基数大，老龄化速度快，未富先老，使得我国老年社会福利制度迫切需要完善。

三、美国、瑞典老年社会福利制度的比较分析

在日趋老龄化的社会环境下，健全的老年社会福利制度体系可以提升老年社会福利水平和改善老年人生活的品质。考察美国、瑞典老年社会福利制度体系的运行发展状况，可以根据现阶段老年人社会福利的内容，从下述三个维度来对这两种典型的福利模式进行比较，包括政策体系、福利服务体系、福利服务递送。

（一）老年社会福利政策体系比较

美国老年社会福利相关的政策始于1935年美国国会颁布的《社会保障法》实行养老保险，1965年颁布了《老年法》，1966年颁布了《医疗照顾保险法案》，还有《老年人志愿工作方案》、《老年人社区服务就业法》、《老年人的住房补助》等法律法规对美国的老年福利制度进行了详细规定。目前，老年退休、遗属和老年健康保险等项目，成为社保体系中开支最大的项目。

瑞典是福利国家的典范，于1913年颁布了《国民普遍年金保险法》，开始了老年社会福利的制度化建设，老年社会保障制度已有百年的历史。1983年实行的《健康与医疗服务法案》，1997年通过的《瑞典社会服务法修正案》，初步形成了较为完善的老年福利体系。2002年，瑞典颁布了新的《社会福利法》，明确了瑞典老年福利政策的目标就是确保老年人能够不被社会所排斥，能平等且广泛地参与社会生活，分享社会经济成果，独立生活，并享有较高的福利水平和高质量的福利服务。

从时间上看，美国正式开始对老年福利作出法律规范是在20世纪30年代，当时正是第一次世界经济危机，美国国内经济大萧条，所以政府不得不开始有计划的干预市场，但由于国内保守派的抵制和自由主义思想的影响，政府干预市场的范围和层次始终有限；而瑞典对于老年社会保障的立法已有一百多年的历史，其老年社会福利的文化和实践和美国迥然不同。

从范围和内容上看，美国老年福利政策体系更多的侧重于层次较低的社会救助层面，对老年贫困群体、少数民族老年群体等特殊群体照顾较多，鼓励普通人自我养老，通过老年产业来养老，政府的“补缺型”特征明显；而瑞典政府对于老年福利制度的干预在广度和深度上远远强于美国，百年的沉淀使得瑞典的老年福利政策体系更加全面和完善。它的法律更加强调政府在老人生活方方面面的责任，涵盖老年保障、健康保障、老年参与、精神保障等内容。

（二）老年社会福利服务体系比较

美国老年社会福利服务体系较为全面，内容丰富。从养老服务的场所看，首先，居家养老是最普遍的养老方式，老年人除了在家中可以得到照料外，美国的私人养老企业和机构采取各种上门服务措施，如小时工、送饭和专业护理服务。其次，是以护理院和部分辅助生活设施为主的机构养老。护理院根据护理的专业程度不同，分为一般照顾型护理院和护理照顾型护理院。据统计，在这些护理院的所有服务中，长期照料服务是主要业务。2005年，美国大约有900万65岁以上老年人需要长期照料服务。根据美国卫生部的调查，大约有40%的65岁以上老年人会人驻长期照料服务机构，其中10%的老年人在服务机构居住时间在5年以上，直至死亡。根据美国卫生部全国卫生统计资料，2002年美国有160万人居住在18000个护理院，人均年支出约57000美元，所有护理院总支出为930亿美元。其中，60%由联邦和州政府支出，27%由个人支付，12%由第三方私立机构（商业保险公司）支出，1%由慈善等机构支出。部分辅助生活设施是在老年人集中居住环境中，由共同的服务人员提供生活照料服务和护理服务。1997年，全美共有28000家生活辅助设施，服务100多万老年人。最后，老年人社区服务是由以日间照料服务为主的临时照料服务和公共老年人公寓组成。公共老年人公寓根据照料的种类和强度不同，又可分为独住型、协助型、特护型。公寓的使用对象依次是生活能自理的老人、生活部分能自理的老人、生活完全不能自理的老人。特护型公寓不仅需要提供日常生活服务，而且还要求有持续全面的健康服务。部分老年公寓经费来自于政府补贴或者慈善机构捐款，其收费比较低但门槛高。

“机制型”模式下的瑞典，在老年社会福利制度中，强调国家的福利国家角色，在照顾老人方面起主导作用，家庭赡养老人的角色是边际的，基于公民资格和居住资格的普遍式养老福利与服务增加了社会团结的程度。目前瑞典存在居家养老、养老院养老和老人公寓养老三种养老方式。统计数据显示，截止到2008年年底，斯德哥尔摩市65岁以上的老年人共有11.2万，占全市总人口的14.2%，其中继续居住在自己家里颐养天年的大约为10.27万人；住在疗养院或养老院的有6400人；此外还有2900人居住在随时能得到服务的老人公寓。政府推崇的是“最大限度地让老人住在自己家里养老”的原则，大力推行居家养老的模式，也称“就地养老”。生活在家的老年人可以获得各种各样的支持，使生活更加方便。例如，在瑞典几乎所有的自治市都提供烹调好的膳食，且可以送餐上门。不仅提供日常的生活服务，还可以针对一些生活不能自理的老年人提供24小时的家庭护理服务、医疗服务、交通服务等。养老服务机构也可以提供此类服务。20世纪上半叶，瑞典老年人照料体系主要由机构养老主导。在20世纪90年代之后，养老机构数量大幅度下降，经济困难也导致政府对老年人护理服务削减。1993年，80岁以上的老人约有23%需要家庭护理服务，而在2008年，这个数字已经下降到21%。对于更昂贵的住院服务，覆盖率从24%下降至15%。政府重新认识到家庭在老年人照料上的责任，开始认可和倡导居家养老。2009年，瑞典议会通过了新法案声明：“自治市有义务给需要照顾慢性病人、老人和残障人士的家庭提供支持。”于是，中央政府和地方政府开始共同考虑给非正式养老提供更加可及的、弹性的和适应性的社会支持。

通过对美国、瑞典的养老服务体系的比较，不难看出，“居家养老”是两个国家共同的特点，出于道义和人性的考虑，“在社区养老和由社区养老”是老年人热衷的养老方式。不但可以在熟悉的家里、院舍里养老，还能通过老年社会福利机构上门提供各种各样的日常照料服务，甚至是医疗护理服务。而且美国、瑞典两国针对患有重病、老年痴呆症的特殊老人，都有相关的养老院、老年公寓为此类老人提供长期专业的照顾及护理，减少子女的精神负担。不同的地方在于：补缺模式下的美国，养老服务产业比较发达，私人企业和养老机构比较发达，在老年住宅的提供和老年日常的生活照料上发挥了重要作用；机制模式下的瑞典，政府主导老年福利的推行和实施，只是到了20世纪90年代以后，才开始鼓励家庭等非正式机构承担养老责任，倡导居家养老，目前已建立了完善的社会化养老服务体系。

（三）老年社会福利递送机制比较

以自由主义文化为思想核心、联邦体制为国体的美利坚合众国、在老年福利服务和机构设置上也体现了其特点：放权于各州，管大管少，放小放多。以美国的长期照料服务为例，美国卫生部负责联邦长期照料服务，各州卫生部负责长期照料机构的资格审查，美国老龄署和相关的NGO组织等为老人提供家政服务的信息咨询及投诉服务，到处可见的社区养老企业和机构直接提供相关服务。政府对所有服务机构实行标准化的报告制度、准入制度、资格审查制度，以及对服务质量检查信息机构进行监管。美国市场经济高度发达，老年福利服务私营化特点明显。在政府的引导和监督下，积极引入市场因素，鼓励私人企业和机构参与到企业年金制度和养老服务的提供上。政府通常作为购买者和评估者，市场落实和提供养老服务。非政府组织、非营利的老龄服务机构是老年福利体系的重要组成部分，且受到政府财政预算和社会捐赠的资金支持。与此同时，美国还对老年福利服务进行监督评估，做到全面把控和公开透明。

瑞典的老年福利服务组织覆盖面较广，结构也多样，形成多元管理系统。行政如社会福利委员会、半行政如退休准备联合委员会、民间组织如老年人协会等协同合作，确保了老年福利工作的全面、有序、高效。而福利服务方面，举例来说，瑞典的卫生部门就建立了健康护理委员会，专门组织人员从事老年人的照顾、护理工作。民间的服务队伍职业化趋势也越来越明显：培训后方可持证上岗。同时，将护理课程等福利服务项目融入教育中。福利经费来源也较为多元，政府补贴、市场盈利、社会捐赠是主要的方式。

在福利服务与机构的设置方面，美国、瑞典两个国家的共同点在于都形成了具有一定规模的老年人福利服务体系，并建立了与之相适应的机构，完善并保障了美国、瑞典两国的老年福利体系。但由于美国、瑞典两国的老年福利理念不同，在管理方式和机构设置方面会有各自的基点。

美国以政府主导老年福利体系，以非政府、非营利的民间组织为中坚力量，逐步实现了老年福利服务私营化，同时还做到了政府的全面把控和公开透明，初步形成了有效的监督体制；而瑞典形成了多元化管理系统，形成了政府、民间相互协作的运作机制，并且将护理课程等福利服务项目融入教育中，形成了专业的护理团队，在真正意义上实现了全民参与的老年福利。自由主义、个人主义思想束缚着美国自身对政府权力的应用范围和强度，“小政府”理念使得美国老年福利体系发展的广度和深度上不及瑞典的机制模式。而瑞典也不是无限制的提高其老人福利，瑞典在20世纪八九十年代遭遇财政困难之后，其福利水平已经开始削减，适度普惠的社会福利已经成为共识。

通过上述比较，可以大致看出机制模式下高福利的瑞典、补缺模式下的美国，在应对老龄化过程中，都形成了较为成熟的老年福利递送机制。第一，政府主导。美国、瑞典两国都充分肯定公民的养老福利服务权利，注意发挥政府在提供老年社会福利立法、政策规划、财政支持和监督的作用。第二，鼓励居家养老。强调在社区养老和由社区养老的居家养老服务体系，面向社区，使资源和服务更好地和老年人的养老需求相匹配，发挥社区、家庭等社会网络的养老保障作用。第三，多元化。由单纯的依靠大型老年社会福利机构发展到多元的市场服务方式，一方面通过市场化竞争，提供完善的老年养老服务，更通过市场的优胜劣汰，提高老年服务质量；另一方面，非政府组织等社会团体在养老服务中的参与程度较高，与这些国家传统的历史文化也有着很深的联系。

四、美国、瑞典两国老年社会福利制度对我国的启示

相比之下，中国的老年人口较多，但是老年福利制度不够完善，存在着很多漏洞，老年人还不能真正地体会到其应享有的权利。并且中国是一个传统文化历史悠久的国家，尊老爱老是我们中华民族传统的美德，不容质疑，厚待老人是国民的责任。所以，结合本国国情，借鉴发达国家经验，完善我国老年福利服务体系是我国现代化发展道路中的一项重要任务。

（一）培育发展型的老年社会福利理念

我国社会福利社会化过程中，由于缺乏明确的理论指导，出现了一些社会福利认知的误区，如将社会福利社会化等同于市场化、福利责任的转移、民政救济性社会福利等，违背了福利追求公正公平的价值理念。其实，在20世纪90年代，梅里志等学者把社会发展观点引入社会政策领域，形成了发展型社会政策，是对机制型和补缺型福利的替代。它不再局限于防止或矫正弱势群体的“问题”，而是试图寻求一种促进全体社会成员能力发展的社会资源再分配机制。不同于传统福利强调社会开支的消费性，而是强调社会开支的投资产出效应。认为经济和社会需要协调发展，没有经济发展就没有社会发展，而缺乏整个社会福利改进的经济发展也是无意义的；发展型福利的目标是经济和社会的共同发展。发展型福利不同于“补缺型”福利过度地强调个人的自助能力，也不同于“机制型”过分地依赖政府的作用。它要求以社区为本位，除了要求增强个人的自助能力外，还要求发挥社会力量，政府则主要起组织和协调作用，构建政府主导与第三部门参与的社会福利体系，实质上是一种福利多元主义的思想。

对于我国社会福利制度发展阶段而言，一些学者认为是补缺型福利阶段，另外一些则认为城市是“机制模式”，农村是“补缺模式”。因此，可以说，向机制型或发展型转型仍是我国老年社会福利未来的发展方向。借鉴发展型社会政策的理念，老年型社会福利应该走出“民政福利”的误区，树立积极的发展理念。一方面发挥社会养老保险、老年津贴、最低生活保障的经济保障作用；另一方面让老年人群体参与到经济发展过程中，分享经济发展成果，创造良好的爱老敬老养老的社会氛围，提高老年人福利水平和生活质量。另外，老年社会福利制度应该将短期目标和长期目标相结合，基于老年人群体的需要，理性实施，克服非理性发展的冲动。避免一些地方为了追求政绩兴建大而全的老年社会福利机构，利用率不高，造成资源浪费。

（二）加快建设多层次的养老服务体系

从上述比较分析可以看出，美国和瑞典最终都建立了成熟完善的社会化养老福利制度和服务体系，社区服务和居家养老是两国都青睐的养老方式，瑞典机构养老数量在递减表明了养老有去机构化趋势，养老正在回归社区，找回家庭。我国养老服务保障仍然非常滞后。从2000年开始进行社区居家养老服务的试点工作，但是目前社区照料服务、居家养老服务还存在种种问题。因此，有必要借鉴国际经验，在我国要建立多层次的养老服务体系，要建设以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的多层次的社会养老服务体系。也就意味着：第一，扩展社区照料服务、居家养老服务的内容，涵盖生活照料、医疗保健、精神慰藉、紧急救援、老年参与等多个方面。第二，完善老年日间照料中心、老年活动中心等服务设施。第三，除了发挥公办养老机构的托底和示范作用外，还要全面发展老年产业，包括老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等。

（三）加快法制建设，建立全社会共同参与的老年社会福利服务递送机制

我国老年社会福利整体立法滞后，《老年人权益保障法》约束效力不够，《社会福利法》尚未颁布，老年社会福利事务管理、监督方面存在模糊性，需要修订完善老年社会福利制度建设，为养老服务社会机制建设创造条件。从上述福利机构的比较分析可以看出，一方面，政府的引导和监督在老年社会福利制度体系的作用异常重要，美国等国家政府在养老服务中制定了报告制度、准入制度、服务标准等制度，并进行服务质量的信息监管，有利于创立公平的竞争环境，鼓励私立养老企业和机构的发展；另一方面，在养老服务上需要社会支持，非政府组织也参与其中，寻求养老服务的社会化递送之路。目前，西方福利多元主义等理论的兴起，说明了“政府主导，多元合作”社会福利社会化已经不可逆转。因此，我国有必要积极培育非营利组织，引导多元化的社会力量的参与。政府部门在立法规划、政策引导、资金筹集和评估监督养老服务方面起主导作用，私人养老企业和机构以及非营利组织可以生产和提供养老服务，个人可以自由选择多样化的、专业化的养老服务，最终形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次的老年社会福利服务递送机制。

美国和瑞典社会福利特别是社会组织发展较早，经济实力雄厚，制度设施比较完善。相比之下，我国老年社会福利服务发展比较落后。但是，在共同的经济发展和老龄化进程中，都肯定了老年人的社会福利权，老年社会福利制度在政府积极理性的引导下发展迅速，且老年福利的服务的提供都不再是单一责任本位，而是走向了多元主体合作的社会化养老服务递送之路。总之，我们应该在结合我国国情和认清发展潮流的基础上，学习和借鉴美国、瑞典两国在养老资源的有效配置，管理监督和经办服务等方面的先进经验，为老年人提供优质的老年社会福利服务，使“老有所养”、“老有所乐”。

责任编辑：邵华明