土地红利分配、村委会职能与城镇化

张广辉　魏建

[内容摘要]城市郊区土地被征收后会产生两个方面的影响：其一，土地红利的产生，并进一步在地方政府、用地企业和村委会（农民）之间分配；其二，失地农民的市民化，即（被动）城镇化过程。而城镇化过程能否顺利进行取决于土地红利分配的格局。当前的土地红利分配格局不利于城镇化水平的提高。虽然《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要合理提高个人的土地红利份额，但为了有效地提高城镇化水平，村委会需要承担失地农民的谈判代表、土地红利分配方式的决定主体、土地股份公司的实际管理者三个职能。

[关键词]土地红利分配；村委会职能；城镇化发展

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306（2015）01-0090-10

一、引言

城镇化包括人口城镇化、土地（空间）城镇化和产业城镇化三个层面。其中人口城镇化和土地城镇化之间存在不协调性，人口城镇化水平落后于土地城镇化水平。人口城镇化水平有两种统计方法：其一，官方统计的人口城镇化率。该指标主要包括城市户口的居民，在城市工作六个月以上的没有城市户口的农村务工人员以及土地被征收但户籍仍在农村的农民。其二，按照户籍统计的人口城镇化率。该方法统计的人口城镇化率仅包括具有城市户籍的人口。统计指标的不同也造成了人口城镇化率水平的差异，以2010年为例，官方城镇化率高出按照户籍统计的城镇化率21.57%。而这21.57%的户籍在农村而生活在城市的“市民”并不能享受城市的各种福利待遇，呈现出“半城镇化”特征。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中强调要“推进以人为核心的城镇化”道路，“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。“以人为核心的城镇化”就是将生活在农村的人口逐渐转移到城市并落户，可以通过两条途径来实现：（1）主动城镇化，即将具有稳定收入来源、有能力在城市生活的“农民”合理引导进入城市，这是一个农民主动进入城市的过程。2014年7月24日国务院发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中取消了农业户口与非农业户口的区分，统一登记为居民户口。还进一步从调整户口迁移政策、人口管理创新、保障农业转移人口以及其他常驻人口合法权益和加强组织领导等方面做出了规定，这有助于主动城镇化的顺利进行。（2）被动城镇化，即随着工业化水平的不断提高，对土地的需求越来越大，进而导致距离城市较近郊区的农民集体所有土地被地方政府征收，农民失去土地并被动地进入到城市体系之中。被征收土地的大多数城市郊区都存在着许多城中村，城中村能够为农民提供高额房屋出租的租金收入。这部分农民并不愿意进入城市，这也进一步体现了失地农民进入城市体系的被动性。

“主动城镇化”可以通过建立起合理的制度来使得有能力承担城市生活成本的农民顺利进入城市体系。与“主动城镇化”不同，“被动城镇化”则显得略为复杂，并具有以下几个特点：（1）失地农民在很大程度上是非主观意愿而是“被动”进入到城市权利体系，这个权利体系涉及政治权利、经济权利和社会权利，任何一项权利的实现都面临着多重困难。（2）主动城镇化过程中，那些想进入城市体系的农民自身能够承担在城市生活的成本。而被动城镇化过程中，失地农民进入城市的重要资本之一是土地被征收后所能获得土地红利份额（土地补偿款），份额的高低以及分配形式影响到他们能否顺利融入到城市体系。（3）在被动城镇化过程中，失地农民所获土地红利份额的大小以及分配形式要受到村委会的影响。这种影响体现在土地红利的产生以及分配过程中。城市郊区的农民集体所有土地通过征收和出让过程产生土地红利，并进一步在地方政府、用地企业和村委会（农民）之间展开分配。土地红利的分配分为两个层次：第一层次是在地方政府、用地企业和村委会（农民）之间分配，村委会代表农民与地方政府和用地企业谈判，进而决定了村委会能够获得多大的土地红利绝对份额。三个主体所获得土地红利份额的变化代表着不同的土地红利分配格局，即不同的土地红利分配格局，村委会所能获得的土地红利份额是不同的。第二层次是在村集体内部的分配，即村委会决定着农民所获土地红利相对份额的大小以及分配形式。如是将全部土地补偿款直接按照一定标准分配给农民，还是采取部分分配给农民、部分用来建立股份制企业进而获得长期分红。

通过上述分析就构建起了土地红利分配格局、村委会职能与（被动）城镇化三者之间的关系，如图1所示。

二、当前土地红利分配格局：城镇化与村干部行为的视角

（一）当前土地红利分配格局与城镇化

1.当前“重工业化、轻城镇化”的土地红利分配格局。土地红利的产生需要经过农民集体所有土地的征收和（被征收后转变为）国有土地的出让两个过程，并进一步在地方政府、用地企业和村委会（农民）三个主体之间分配。不同主体之间的土地红利分配份额不同，地方政府和用地企业所获土地红利份额较高，而农民所获土地红利份额较低，呈现出“重工业化、轻城镇化”的土地红利分配特征。其中，“重工业化”主要通过地方政府和用地企业来实现：（1）地方政府从土地出让中获得了大量的土地红利收入，进一步通过投资促进地方经济增长。其中地方政府从房地产企业中获得的土地红利份额主要为土地出让金再扣除补偿给失地农民补偿金额等后的收益，从工业企业获得的收益主要为长期的税收收入；（2）房地产企业通过招拍挂的方式获得土地使用权所支付的价格可能要低于以市场交易方式获得土地使用权时的价格，使得房地产企业获得一部分土地红利份额；对于工业用地企业而言，2007年之前地方政府间的竞争使得他们只需支付较低甚至零地价的方式获得土地使用权，获得一部分土地红利份额。虽然2007年之后国家出台相关规定要求工业用地必须通过招拍挂方式出让，但是地方政府可能会通过“三年免税”等形式来吸引企业。这样让房地产企业和工业用地企业获得了额外的红利收入，进而促进地方经济的发展。

“轻城镇化”主要表现为“推力受阻”和“拉力不足”。其中“推力受阻”指推动失地农民进入城市体系的能力不足，农民失去土地就失去了生活的基本保障。较低的土地红利份额（土地补偿款）以及分配方式的不合理并不能有效推动失地农民市民化的顺利进行，进而影响到被动城镇化水平的提高。

2.“重工业化、轻城镇化”土地红利分配格局与城镇化。当前“重工业化、轻城镇化”的土地红利分配格局对城镇化的影响主要有两条途径：（1）一般来说，当前的土地红利分配格局中，失地农民所获得的土地补偿款较低，并不能为失地农民顺利进入城市体系提供足够的货币资本。他们进入城市后的就业也存在诸多困难，浙江省人民政府研究室课题组（2003）对浙江省的5个市的实地调研中指出，在所调查的地区无专业技能人占绝大多数（77.9%），除安置和从事农业外，找不到工作的比例仍然高达28.65%，职业分化现象非常普遍。在失地农民就业较为困难的和较低土地补偿金额的前提下，使得他们进入城市体系的“资本”缺失，进而影响到（被动）城镇化水平的提高。（2）“重工业化”的土地红利分配格局促进了工业化水平的提高以及经济的增长，但是通过第二、三产业吸引失地农民进入城市体系的能力有限，这也阻碍了（被动）城镇化的顺利进行。如果不改变当前的土地红利分配格局，土地红利规模的变化会导致失地农民所获土地红利的份额发生变化，进一步阻碍被动城镇化水平的提高。土地红利规模的大小取决于国有土地出让面积（T）和土地出让价格（P）乘积。土地作为一种特殊的生产要素，这就决定了土地面积是固定的。这也必然会导致国有土地出让数量的下降，进而土地红利规模会呈现出“低（T低、P低）-高（T高、P高）-低（T低，P高）”的变化趋势。当前正处于较高土地红利规模的阶段，这种较高的土地红利规模是由于较大的土地出让面积与较高的土地出让价格实现的。随着T变小，虽然P较高，但是土地红利规模也会呈现出下降趋势。如果在土地红利规模较高阶段，失地农民的被动城镇化进程受阻。那么当进入到较低土地红利规模阶段，失地农民的被动城镇化会更加艰难。并产生两个方面的影响：其一，地方政府和用地企业所获土地红利总量也相对降低，通过二者而促进工业发展的途径并不能长期维持下去，可能会进一步减少工作岗位的提供，吸收失地农民的能力降低；其二，失地农民所获土地红利份额（土地补偿）更低，进入城市体系的“货币资本”更少。所以，整体而言，当前的土地红利分配格局并不能有效地促进城镇化的顺利进行，也就进一步需要朝着“工业化、城镇化并重”的方向转变。

（二）当前土地红利分配格局中的村干部行为

前文中指出，当前的土地红利分配格局分为两个层次，失地农民所获土地红利的绝对份额取决于村委会（村干部）在第一层次分配中与地方政府和用地企业的博弈，而失地农民所获土地红利的相对份额则要取决于村委会或者村干部采取何种标准以及何种分配形式。那么在当前的土地红利分配格局中，村委会到底扮演了什么样的角色呢？

1.从理论上而言，村委会属于村民自治组织，与上级政府特别是乡镇政府之间并不是行政隶属关系。但现实中，村委会往往成为上级政府的任务的执行者，成为上级政府的附属。村委会在土地红利分配充当上级执行者和农民权益代表的双重角色，可以通过共同代理模型来解释，其中上级政府和农民都是委托人，村委会是代理人。由于上级政府和农民两个委托人权力地位的不对等，在土地征收以及土地红利分配过程中两个委托人目标不一致的前提下，代理人村委会会倾向于完成强势委托人的任务，进而降低共同代理的效率。换句话说，地方政府在两个委托人中处于强势地位，可能会侵害另一方处于劣势地位委托人农民的利益。2014年3月21日，山东省平度市凤台街道杜家疃村因征地而发生的纵火案件再次引发了大众的关注。据悉这场纵火案是受到杜家疃村村委会主任杜某以及土地承建商崔某的指使，才造成了守地村民1死3伤的严重后果。而村委会主任杜某也受到了来自上级政府关于征地方面的压力。

2.村委会干部特别是村支书的选举在一定程度上受到上级政府乡镇的影响。由于村支书的任期问题在一定程度上导致了村支书要和乡镇政府的目标一致。在大多数农村地区，村支书往往能够控制整个村委会的话语权，这使得他们倾向于上级政府的任务而忽略农民自身的利益。

3.村委会干部为了自身小团体的利益以及由于村民自治资源匮乏导致负债进而可能会产生侵权行为。2004年春节期间，邳州市铁富镇宋庄村的村委会因对外欠债，村委会开会决定将近12亩耕地变为建房用地进而拍卖20年的使用权，拍卖所得收入用于还债。2004年9月，市国土资源局收到举报并立案侦查后，判处村委会以及村委会主任犯非法转让土地使用权罪并判处5万元罚金，村委会主任被判处拘役6个月，缓刑6个月。土地征收补偿款的分配也导致了村干部被罢免事件的发生。村干部在土地征收过程中可能会通过为亲朋好友安置工作以及获得灰色收入等方式获得一些好处。

三、土地红利分配促进（被动）城镇化水平提高的关键：村委会

前文的分析中提到了村委会的重要性，这种重要性体现在两个方面：其一，在土地红利分配的第一层次中，村委会作为失地农民的代表，与地方政府、用地企业就土地红利分配的份额进行谈判，进而决定村委会能够获得多大的土地红利绝对份额。这体现了村委会的第一个职能：失地农民的代表。其二，在土地红利分配的第二层次分配中，即在村集体内部的分配，村委会需要扮演两种角色：（1）《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定：除地上附着物以及青苗费直接给予农民外，土地补偿费和安置补助费要给予集体经济组织，但在实践中这两部分补偿都直接给予村委会。村委会决定采取何种方式在村集体内部分配补偿费，这就决定了村委会的第二个职能：土地红利分配方式的决定主体。（2）当村委会决定使用土地补偿费建立土地股份公司时，村委会还将扮演公司的实际管理者的角色。这就决定了村委会的第三个职能：土地股份公司的实际管理者。

（一）村委会的职能之一：失地农民的谈判代表

土地从农民手中最终转移到用地企业至少需要经过土地的征收和出让两个阶段。土地征收阶段，即集体所有土地转变为城市国有土地，并涉及村委会和地方政府就土地相关补偿的博弈。《土地管理法》（2004）第十七条规定，以耕地为例，补偿费用主要包括三个方面：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费、安置补助费都是按照耕地被征收前三年平均产值的倍数进行补偿。由于农村土地的细碎化，被征收的土地属于多个农民，在这种情况下一般是村委会代表农民与地方政府进行土地红利份额（土地补偿）的谈判。《决定》中拙，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，“保障农民公平分享土地增值收益”。这意味着要改变以往较低的土地补偿价格，这就进一步需要村委会代表农民与地方政府、用地企业来展开谈判。

事实上，村委会早在土地流转中就扮演着类似的角色。孔祥智、刘同山和郑力文（2013）在对山东寿光、河北正定、栾城以及安徽望江、宿松等地调研的基础上认为，村委会在土地流转方和流出方之间充当中间人的角色，并对土地流转起到了积极的促进作用。但如果村委会过度介入到土地流转中也会导致农民利益受到侵害。进一步地，随着村委会在土地流转中作用的增强也意味着寻租空间的变大。

（二）村委会的职能之二：土地红利分配方式的决定主体

对于耕地而言，土地补偿费和安置补助费是给予集体经济组织的，集体经济组织负责对土地补偿费和安置补助费如何分配，但是这个职能通常都是由村委会来完成的。村委会在对土地补偿款以及安置补助费进行分配时主要采取两种模式：第一种是按照少数服从多数原则的民主方式来决定分配方案；第二种是村委会直接决定何种分配方案。但是第一种方式可能面临着“多数人暴政”以及潜在的决策不公平等问题，当然后者也会使得村委会滥用权力并产生贪污腐败等问题。但在实践中，村委会在村集体内部的土地红利分配形式呈现出多样化。闫文、许月明（2010）在对河北省的调研中发现村集体内部的补偿方式主要有以下几种方式：一次性货币补偿方式、分期实物或者货币补偿、一次性补偿与分期补偿相结合的方式、养老保障安置以及集中开发安置等。

一次性货币补偿方式较为简单，直接将土地补偿款按照一定的标准发放给失地农民，但不同的补偿金额（失地农民所获土地红利份额）会产生不同的影响。一般而言，失地农民所获土地红利份额取决于三个方面的因素：土地出让后的用途（公共利益与非公共利益）、距离城市的远近以及地区的发达程度。其中非公共利益的补偿要远远高于公共利益。陈莹、谭术魁、张安录（2009）对湖北省4市的调研数据中显示，非公共利益的补偿要比公共利益补偿高2～8倍。对于相同用途的土地出让，距离城市越近、经济越发达的地区，农民所获土地红利份额越高。失地农民市民化主要发生在距离城市较近的郊区，城市郊区的失地农民所获土地红利份额非常高，特别是在北京、上海、广州、深圳等经济发达地区。以2010年北京大兴区黄村镇土地征收为例，失地农民都能获得200万元左右的补偿款，最高的能够达到800万元，这可能造成了很大一部分失地农民不愿意寻找新的工作，失地农民并不愿：意通过自我就业的方式来实现经济权利。但是这种较高的补偿方式存在诸多的问题，诸如过高的补偿款可能会产生肆意挥霍（参与赌博等）导致返贫。对于未成年人来说，还会导致比富、厌学等问题。所以，这种较高的完全货币化的补偿方式可能并不能保证失地农民市民化后的经济权利的顺利实现。一旦失地农民返贫之后，又很难找到合适的工作，可能就会导致一系列社会问题。

分期补偿能够解决一次性给予较高补偿带来的弊端，但是较长时间的支付期限面临着很多的不确定性。一次性补偿与分期补偿相结合的方式既解决了一次性补偿带来的负面影响，又让失地农民有了稳定的长期收入来源。而且这种分期很多情况下是以实物折价的形式，如在衡水在夏收季节可以领取到1500斤小麦、秋收季节800斤玉米，或者是按照当年的价格进行折算。养老保障安置是给予失地农民养老保险，个人（来源安置补助费）、集体（来源土地补偿费）和政府（来源土地出让纯收益）按照一定比例共同缴纳。集中开发安置主要通过创办土地股份制企业和开发房地产等为失地农民提供就业机会和长期的收入来源。

村委会在村集体内部的分配涉及成员权与收益权的冲突与协调，即到底以什么标准来判定是否具有分配土地补偿的资格，比如说外嫁女、外出大学生、入赘女婿等，这些都使得村委会在执行这个职能时和失地农民发生诸多冲突，进一步的案例的分析可以参见。

（三）村委会的职能之三：土地股份公司的实际管理者

《决定》中指出“合理提高个人收益”。这在很大程度上意味着要改变当前的土地红利分配格局，要逐步提高失地农民的收益。但是正如前文中指出的，当一次性给予失地农民较高的土地补偿收益可能存在诸多弊端，特别是在被动城镇化过程中要注重失地农民长期稳定的收入，长期内通过就业提高农民的收入要比给予失地农民一次性较高的土地补偿更好，这有利于失地农民顺利地进入到城市体系。但是这些失地农民缺乏专业的技能，很难在城市找到合适的工作，进而在很多地区都成立土地股份公司。因为很多城市郊区的土地不是一次性完全被征收，而是逐步完成土地的征收进而失地农民的市民化也是逐步完成的。土地没有被完全征收，那么村委会就可以建立土地股份公司，为失地农民提供稳定的工作，保证失地农民有稳定的收入来源，为他们进入城市体系打下基础。这类土地股份公司有以下几个方面的特点：（1）土地股份公司成立的资金主要来自土地补偿和安置补助费等；（2）土地股份公司和村委会形成“两块牌子、一套班子”的现状，即村主任通常是土地股份公司的董事长，即“政企不分开”；（3）失地农民可以在土地股份公司工作还能获得土地分红，这就保证和增加了他们的长期收入水平。

关于土地股份制实施的条件、主要形式、基本模式以及取得的成效等问题可以参见姜爱林、陈海秋（2007）的综述。但不可否认的是，村委会在土地股份公司中扮演着重要的角色。还需要注意的是，土地股份公司是失地农民市民化的过渡机构。当土地逐步被征收时，有了土地股份公司的过渡，一方面可以为失地农民积累足够的资本进入城市，另一方面也能够通过工作培养失地农民的非农技能。当然，土地股份制企业所表现出来的“政企不分开”也可能会带来侵害农民权益事件的发生。

（四）土地红利分配格局的转变与村委会行为约束

当前的土地红利分配格局呈现出“重工业化、轻城镇化”特征，可能会限制被动城镇化水平的提高。但是随着《决定》以及《土地管理法修正案（草案）》等都要求要提高失地农民的土地红利份额（土地补偿），对土地红利如何分配则需要村委会发挥其职能，即失地农民的谈判代表、土地红利分配方式的决定主体以及土地股份公司的实际管理者三个职能。但村委会受到各种因素的影响可能会侵害失地农民的权益，那么该如何约束村委会的行为呢？

村委会侵害失地农民权益的约束可以从几个方面来考虑：首先，村委会中的村干部本身也是属于失地农民的一部分，他们在充当失地农民代表角色时，肯定会尽最大努力与地方政府、用地企业来谈判，进而获得最大的土地红利份额；其次，当村委会执行土地红利分配决定主体以及土地股份公司实际管理者角色时，会面临着村委会侵害失地农民权益事件的发生。随着相关法律法规的逐步完善，当村委会侵害失地农民权益时，可以通过法律的手段来维护自身的权益。2007年呼和浩特市清水河县关镇小庙子村委会贪污土地补偿款，相关人员被判处有期徒刑2年；2010年陕西汉阴县凤凰镇大河村村干部套取、侵吞土地补偿款被判处有期徒刑3年。当村干部充当土地股份公司实际管理者时，政企不分开导致的一些负面影响，可以通过建立监督机制以及招聘职业经理人的方式来解决。

（五）小结：村委会的三个职能与城镇化根据前面的分析，可以将村委会的三个职能与城镇化通过图2来表示。

四、结论以及进一步的研究方向

当前“重工业化、轻城镇化”的土地红利分配格局不利于被动城镇化水平的提高，而且村委会可能还会侵害失地农民的权益，这又进一步阻碍了被动城镇化水平的提高。但是随着国家对失地农民土地红利份额的提高，土地红利分配格局也发生了变化，这也就进一步要求村委会充当三个方面的职能：

1.职能之一是失地农民的代表。村委会代表失地农民与地方政府、用地企业谈判，尽可能提高他们所获的土地红利份额。

2.土地红利分配方式的决定主体。当村委会通过谈判获得较高土地红利份额后，需要进一步在失地农民之间决定如何进行分配，不同的分配方式对城镇化的影响存在差异。

3.土地股份制企业的实际管理者。为了能够让土地红利更好地促进城镇化水平的提高，需要保障失地农民长期稳定的收入水平，而通过土地红利份额建立土地股份公司则是一条可行的选择路径，而村委会则是土地股份公司的实际管理者。村委会的这三个职能对于城镇化水平的提高具有重要的意义，但是村委会如何更好地承担这三个职能值得我们进一步的研究。

责任编辑：邓康林