当前土地利用规划工作情况及对策研究

仲伟方

摘 要：当前土地利用规划工作所处的形势不尽人意。由于我国全面实施土地利用规划工作的时间短并且实践经验不够，土地利用规划工作还存在诸多的问题，这也就意味着我国还将面临着各方面的严峻挑战。文章立足于当前土地利用规划工作情况，分析了其中存在的主要问题，并针对这些不足之处，提出了具有针对性的解决措施，力求通过研究者努力，找到促进土地利用规划工作效果不断提升的可靠途径，以此为相关人士提供部分可借鉴的理论依据。

关键词：现状 规划 对策 创新

中图分类号：F30 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）02（a）-0111-03

自从2004年8月重新修正的《土地管理法》颁布实施以来，我国土地利用与规划工作已经有了非常大的进步，社会地位和法律地位等方面都有了很大的提高。然而，面对当前的土地利用与规划工作，绝对不能抱着盲目乐观的心态。虽然国土资源部在2009年2月又发布了新的“土地利用总体规划编制审查办法”，地方国土部门也相应的及时调整了当地的总体利用与规划，并使之更加的丰富，但随着我国社会经济的快速发展，在许多方面，宏观的经济政策和规划调整，似乎仍存在与当地经济发展状况及其他客观条件不兼容的地方。因此，土地利用总体规划必须伴随经济社会发展而及时调整充实其目标和功能，不断的完善规划体系，以使其更好地发挥其应有的作用。

1 当前土地利用规划工作所面临的形势

1.1 土地供求矛盾较为突出

一直以来，中共中央都比较关注土地问题。近几年来，我国的社会经济得到了快速发展，然而在经济发展的同时我国的资源供需矛盾越来越突出，因此我国开始注重保护资源。当前，我国陆续出台了保护资源的法律法规，要求人们要按照法律法规来节约用地，这样做不仅可以保护土地资源，还可以推动我国经济的发展。自从1978年以来，我国在经济发展过程中遇到了几个现实问题，其一，经济的快速发展导致土地资源越来越紧张，但是由于受到市场需求、资源这两个方面的影响，这种模式具有明显的弊端；其二，我国经济增长速度非常迅速，但是在经济快速发展的同时带来了一些社会管理问题，还加大了我国社会的矛盾。而土地资源的紧张，会诱发以上这些问题。其三，在管理土地资源的时候，由于受到多种多样等因素的影响，因而增加了土地管理者的管理难度。近几年来，随着社会主义市场经济的快速发展，土地的功能逐渐被显现出来，因此不管是社会公众，还是地方政府都存在着较强的利益追求。但是由于当前我国缺乏完整的市场制度，所以圈地、占地现象很严重。

当前，土地资源与经济发展的矛盾逐渐凸显出来，在这种背景下，要寻找有效的方法，缓解土地资源与经济发展之间的矛盾。因此，土地以及监管部门要研究以下几个问题：第一，针对土地问题，怎样化解这些矛盾，努力实现公平。第二，要想维护管理秩序，就要创新管理环境，但应该考虑如何创新管理环境。第三，思考问题：怎样满足各方的利益需求，才能促使我国的监督制衡机制得以完善起来。

土地问题关系直接影响着我国社会经济是否能够得到长远发展。当前，我国经济开始从粗放型经济向着集约型的经济发展，所以要按照相关的法律法规来合理利用土地，走科学化的发展道路。国土资源管理部门要合理利用规划土地，地方各级政府也要合理利用规划土地，优化配置土地资源。

同时，为了能够对中央与地方土地管理之间的关系进行调整，这就要构建有效的土地监察机制。通过土地监察机制既可以营造土地利用环境以及土地管理环境，又可以强化监察手段，最终建立起科学的、合理的地方土地管理长效机制。

现阶段，要审核土地审批流程的合法性，如果在审核中发现了问题，那么就要及时采取措施加以解决。因为违法行为的存在，会增加查处整改的成本，并且也很难有效地执行相关的政策。

在土地监察过程中，一是要按照相关的法律法规来引导相关行为；二是要全面认识发展方式，根据实际情况来转变发展方式；三是要总结地方土地利用管理过程中遇到的障碍，还要总结土地利用管理过程中的实践经验，并且要依据当地的实际情况采取有效的措施，推动地方经济的健康发展。以上这三种方式所花费的成本相对较少，但却取得了较为理想的土地督察效果。

从法律这方面来讲，所修订的《土地管理法》维护土地监察部门的职权。同时《土地管理法》给监察工作提供了法律依据，从而保护了我国的土地资源，还发挥了土地监察的作用。

自进入二十一世纪以来，我国土地资源管理成为最为薄弱的环节，并且众多因素也增加了我国土地资源的压力。第一，当前我国开始保护耕地，但是在保护耕地的时候，这就增加了土地资源的压力。现阶段，我国的人口较多，因此我国对食物的需求量非常大。在世界总人数中，我国人口数量所占的比例为20%，并且我国的人口数量还在逐年上升。我国目前的粮食生产尽管有阶段性与区域性的收益，但从长期来看，由于耕地供需之间存在着矛盾，而最主要的矛盾仍然是人口与粮食之间的矛盾。第二，社会经济的发展，导致土地资源变得越来越少。我国在发展社会经济的同时，占用了较多的土地资源，这就导致当前的土地资源无法满足人们对粮食的需求，如此一来这就增加了其与土地资源之间的矛盾。第三，我国开始保护环境，但是在保护环境时会导致我国耕地面积越来越少。当前我国在保护环境时，往往会推动退耕还林、防沙治沙等项目的实施，对湿地和其他主要国家生态环境的保护以及改善生态环境成了各级政府和全社会的共同目标。给保护耕地和其他土地生产将带来新压力。各行各业对土地的需求量在不断增多，面对这种情况我国要合理规划土地，还要合理利用土地。同时合理规划土地、合理利用土地，可以将缓解土地与经济发展的矛盾，并且也推动城市、农村的建设。自从进入二十一世纪之后，环境与经济、资源与经济的矛盾逐渐凸显出来，各行各业的用地需求量在不断增多，这就导致我国土地资源越来越紧张，特别是湿地、林地、耕地等土地资源变得越来越稀缺，这就阻碍了利用土地、规划土地工作的顺利开展，并且使任务更为繁重。

1.2 不确定性因素明显增加

在社会主义市场经济在发展过程中存在着较为明显的矛盾，该矛盾出现在固有思维和规划的方法和我国客观实际情况之间。不同投资主体出现以及所有产业结构与布局，加快了政府的变化使得土地预测长期建设发展变得更加困难。另外一些具有项目本身具有特殊性，所以往往会邻近原料地，但是由于该项目存在着污染性或者危险性，这就会危机到原料地，从而破坏了土地资源。还有一些项目，比如用地量小但其覆盖面广的油井以及输电塔基等用地，不可能也没必要提前很多年预测到位。随着经济全球化进一步的加强，也促使土地利用越来越不确定。尤其是当前农产品市场日益开放，因此我国要合理调整农业产业结构，扩大农用地的用途。现阶段我国社会经济的发展速度非常快，从客观上来讲，社会主义市场经济的相关机制都会增加项目建设发展的不确定性。

1.3 指导思想上存在偏差

我国正处于社会转型期，人均占有土地量是非常少的，因此我国仍然要合理规划土地，保护土地资源，尤其是耕地、林地等重要的土地资源。但是目前，城市在发展自身经济的过程中、农村在建设过程中存在着严重的违法用地现象。其一，没有全面了解城市化发展战略，造成滥用土地不切实际地扩大用地规模。还有部分地方打着“城市化”旗号，一味地占用土地资源。其二，没有考虑到当地政府的资金是否充足，也未考虑到当地的资源以及环境状况。其三，盲目建造“大学城”等，占用了大量土地。从这些问题中，可以发现：有些地方领导没有全面了解到经济发展规律，也未正确认识我国国情，只为盲目追求所谓政绩，而忽略了土地利用规划的重要性，长期以往所造成的影响不可低估。

2 土地利用规划工作中应实施的对策

我国经济建设正处于快速发展之中，为确保实施可持续发展战略，必须严格执行土地管理制度，努力提高土地的有效利用率，针对目前存在的问题与现象，在土地利用规划工作中及时制定相应对策。

2.1 合理调整规划目标，不断完善相关功能

在确定该地区的土地利用方案时，往往要考虑到耕地、环境与经济之间存在的关系。粮食安全始终是在建设国家安全体系中要需考虑的首要因素。我国粮食安全的关键在于要保持一定的耕地面积并提高耕地的持续生产能力。同时规划的主线和重点依然是保护耕地。而在调整耕地保护的内涵、措施、目标时，要从社会经济发展要求出发。

从宏观方面来讲，保护耕地具有丰富的内涵，比如：当前耕地的实际生产能力等。当地政府在制定保护耕地政策时要具有一定的目标，促使耕地的粮食产量得到增加。此外，当地政府要将自身的实际情况作为依据，采取有效的措施来保护耕地。

社会主义市场经济的发展，要求当地政府要合理调整土地功能。总体思路是：要进一步加强保护与粮食具有联系的土地资源；对用途难逆转土地，我们要将城市的用地规模控制在合理的范围内，与此同时，要根据市场的发展变化来调整土地的用途。几乎所有的重大项目用地投资主体都是政府，因此要做好用地配置和组织。

通过全面了解土地利用总体规划的目标，从而可以合理地调整土地功能。由于经常会将土地利用总体规划错误的理解为资源规划，因此在实践过程中，会过于重视耕地保护面积。这种固有的思维不能有效地发挥土地规划的作用。如果将土地利用规划简单的理解为自然资源的规划，这种认识是错误的，其实土地利用规划还是一种环境规划、经济规划。在利用、规划土地过程中要严格遵循可持续发展战略，还要调节对社会经济环境的能动性。

2.2 不断完善规划体系

当前土地分级限额审批是我国当前实行的制度，因此大部分的土地都是被市、县地方政府负责管理，而政府却没有管理土地的权利。各个市、各个县都是主体，并且这些主体不相互干涉。各个市、各个县为了推动当地的经济发展，它们往往没有合理利用土地，也没有合理规划土地，因此有部分市、有部分县的土地资源变得越来越少。针对这种情况，各个市、各个县要集中统一管理土地，从当前我国的国情、社会制度出发来保护土地资源。加强全国和各地方规划可以按照法律来管理各个地方的土地，从总体规划角度而言，土地改革往往是从上至下、逐级控制的，国务院和省级人民政府掌控了规划的审批权，而且用地审批权则与规划审批权相对一致。在新的发展形势下，要保证我国政策、各个地方的土地规划与土地利用的协调发展，发挥规划的宏观调控作用。

当前中央、各个省已经总体规划了土地利用情况，并且这些总体规划方案已经成为市级、县级、乡镇总体规划土地的依据。然而在审批土地的利用情况是否合理，这就要将市级、县级、乡镇总体规划土地作为基础。在加强省级土地利用总体规划工作、市级土地利用总体规划工作、乡镇土地利用总体规划工作的时候，要将我国规划体制的改革作为依据，重视规划的空间性和可操作性，弱化针对性较差以及反复出现的内容，增强规划的实用性。同时在建设城乡、开发土地的时候，要将规划的控制作用发挥出来。

2.3 理论、制度和科技三创新

理论方面上的创新。具体的创新表现为：一方面，土地规划。例如：准确把握土地规划的意义；把握土地规划的原理等。另一方面，土地利用。例如：了解土地利用的结构等。土地利用规划理论必须随着我国社会经济的快速发展而不断充实内涵。

制度方面上的创新。然而具体的创新如下：一方面，创新组织制度。比如民主决策制度等；另一方面，创新规划机制。在构建有效的土地规划方案时，要充分考虑我国国情。此外，在创新规划机制时，除了优惠的土地政策、经济机制、评价措施，还可以制定优惠政策，从人口，流动就业的方面保障措施，社会保障等方面，从而可以更好的实施该计划。

科技方面上的创新。具体创新如下：一方面，创新规划方法。该创新应该能够加强和改进政府的宏观调控，也可以将市场机制、各个地方的积极性充分发挥出来，从而促使规划的可行性得以增强。坚持结合自上至下，利用目标控制并结合分区控制方法，在总结经验的基础上提高。一般在划分指标时，要按照相关的方案来进行，将其分为以下两种指标。第一种指标，强制性指标；第二种指标，指导性指标。城市建设用地等重要土地资源往往会采取强制性指标，其余的土地会采取指导性指标。在建设用地中往往采用强制性指标，该指标以符合上级规划的要求作为基础，并且要适当的调节指标，同时在采用强制性指标要与土地利用激励机制有机结合起来，这样做的目的是为了合理利用土地。此外要分区管理县级土地、乡级土地，这样做可以优化配置县级土地、乡级土地的资源，还要确定允许范围、禁止范围，这样就可以给管理者留下一定调节的空间。

2.4 开展规划修编工作

如果经常调整或者修改规划，这就阻碍了用地报批管理工作的开展，并且还会降低工作效率。同时重视规划的重要性，而规划的生命力就在于要与时俱进，不断创新。应根据经济社会快速发展的客观需要，适时组织修编规划，并在修编过程中注意下面的问题。

（1）合理、科学的规划基数。在对规划进行编制时，要将合理、科学的规划基数作为依据。对一些地方反映的规划基数问题，要客观的进行分析。规划基数应当利用经过相关部门核实后的土地变更调查数据，并要与上一轮规划进行有效的科学的衔接。由于特殊原因需更新调查数据的省级以下的个别地方，需制定科学合理的调整方案，审批程序，调查的结果必须接受严格的审核批准。对于违反规划和法律的用地，要依法办理。

（2）耕地保有量和基本农田保护面积。要充分考虑未来的经济社会发展与已经确定的如退耕还林、农业结构调整等重大政策及已经批准的相关规划，按照保障粮食生产能力的要求，实事求是，耕地和基本农田的保护区的目标量要与前一轮相衔接。

（3）城市建设用地规模。严格控制，以体现集约利用原则。城市化的发展水平和人口规模的科学测量，要与该国的人均用地指标确定一致，从实际出发，合理确定城市建设用地规模。

（4）补充耕地规模。既要考虑到耕地补充的潜力，还要考虑到耕地补充的实际需要，同时要将保护环境放在首要位置，将耕地后备资源的调查结果的作用发挥出来。为了能够将耕地占补平衡的法定责任落实下来，这就要借助本地资源，对确需易地补充的应当规范管理，尽可能由下至上在县、市、省域范围内解决。

历史上开辟了一个新的时代，伟大的中华民族迎来了一个新的挑战。在加强经济建设的过程中，自然资源将扮演一个举足轻重的角色。如果仅仅将土地看作为自然资源，这是一种错误的想法，因此要全面的看待土地、认识土地。所以在利用、规划土地的时候，要将侧重点放在保护环境上，从而推动我国土地资源向着可持续化的方向。同时还要明确人口、资源、环境、发展这四者之间的关系，确保土地利用总体规划体系不断完善，制度不断创新。

3 结语

土地利用规划是我国改革传统的土地管理制度，增强土地宏观治理，并实行土地用途统一管制的重要措施。颁布实施新的《土地管理法》以来，各地均按照国家统一的部署依法组织并开展了各级土地利用总体规划编制，修订和审批工作，并采取行政，法律，技术，经济，社会，相结合的措施，为利用、规划土地制定合理的措施，确保在利用、规划土地的时候，可以充分发挥土地管理的作用。

如何具体的履行“保护耕地、合理利用土地”该项基本国策，必须要建立健全科学、宏观、详尽的土地利用规划。自《土地管理法》颁布实施以来，土地利用规划有了非常大的进步，社会地位和法律地位都有了很大的提高。然而面对当前的土地规划工作，决不能盲目乐观。目前我国土地供求矛盾较为突出、不确定性因素明显增加、土地利用规划指导思想上存在偏差，并且市场机制还不是非常的完善，尤其是机制和体系以及各项规章制度还存在诸多问题，这些都会制约土地利用规划工作的开展。而要想进一步增强我国土地的利用效率，相关人员就需要从多方面着手，借助合理调整规划目标，不断完善相关功能、不断完善规划体系、理论、制度和科技三创新、开展规划修编工作等措施，解决土地利用与规划工作中存在的主要问题。

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