深刻领会《意见》精神实质把《意见》当纲领性文件来落实

杨敏

今年，中办、国办以中办发【2014】15号《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》）。这是新中国历史上党中央、国务院全面系统指导档案工作的又一个纲领性文件，充分体现了党和国家对档案工作的高度重视和巨大支持。这个文件对档案本身和档案工作的重要性作出了新概括，对各级党委政府和各部门各单位应该如何重视、支持档案工作提出了新要求，对进一步完善档案工作体制、健全三个体系、加大支持力度提出了很多明确而具体的措施，为我们的档案事业规划了新格局，绘就了新蓝图，而且为进一步深化档案工作改革、做好新形势下档案工作，指明了方向和目标。《意见》是我国档案事业发展史上又一个具有里程碑意义的重要文献。下面，就深入学习和贯彻落实《意见》谈点个人的体会。

一、深刻领会《意见》的精神实质

《意见》除总论外，共有5个部分23条。其主要内容可以概括为3句话，即：完善工作体制，健全三个体系，加大支持力度。《意见》对档案和档案工作的地位与作用作了新概括。这些年我们党实行一系列惠民政策后，档案内容出现了很多涉及社会民生的新内容。《意见》指出，档案不仅是党和国家各项工作的真实记录，是促进我国各项事业科学发展、维护党和国家根本利益的重要依据，而且也是人民群众各方面情况的真实记录，是维护人民群众根本利益的重要依据。这样的规定和提法，格外突出强调了档案与人民群众的紧密关系和对人民群众的重要作用。关于档案工作的地位，《意见》突出强调了档案工作具有“不可缺少”和“基础性”地位，而不是一项可有可无的工作;同时也突出强调了做好档案工作是各地区各部门各单位的重要职责，而不只是档案部门的职责。关于档案的作用方面，重点概括了4个方面。一是推动经济社会科学发展，包括经济建设、文化建设、生态文明建设等。二是维护国家安全和社会稳定，包括社会建设。三是维护人民群众合法权益，是近些年档案重要作用的新体现。四是提高党的执政能力和政府管理水平。《意见》对档案工作作用的新概括，不仅把档案工作同经济社会发展联系起来，同维护国家安全、维护社会稳定联系起来，而且还同维护人民群众合法权益联系起来，同提高党的执政能力、提高政府管理水平联系起来，既涵盖了档案工作对社会各方面的作用，又突出了一些重点领域、重要方面，把握了档案工作的当前实际和未来发展趋势，对我们正确地、全面地认识档案工作作用，有针对性地、创造性地开展档案工作，具有重要的指导意义。

二、紧紧把握《意见》的新提法、新要求

《意见》对档案工作体制有许多新的提法。关于完善档案工作体制机制，共有5条。第一次明确提出要“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职，密切配合、形成合力，促进档案事业协调发展”。这里说的核心是3句话：一是党委和政府领导。这一领导体制，符合我国国情，有利于档案工作的统一领导和高效开展。二是档案部门归口负责。强调对档案工作的监督与指导，统一由各级档案行政管理部门专门负责，各行政区域的档案统一由本级综合档案馆集中管理，各单位的各类档案统一由本单位档案室集中管理。档案管理部门是档案工作的主管部门，在档案工作上负总责、负全责。这样，既可以防止档案工作政出多门、无人负责，又可以防止多头管理、分散流失。三是各方面共同参与。档案工作是各项工作的组成部分，需要各个单位、社会各个方面的共同参与和重视支持，单凭档案部门单打独斗，档案工作难以从根本上做好。因此，档案工作必须有各方面的共同参与。档案工作体制的这3个方面，是一个有机整体，单纯强调哪一方面，都是不对的。

《意见》提出了做好新形势下档案工作的总要求。这个总要求，概括起来就是3句话：完善工作体制，健全三个体系，加大支持力度。这个总要求，将在今后一个较长时期内对档案工作起着重大的指导作用，是我们考虑和谋划今年工作，特别是谋划“十三五”规划、京津冀一体化发展、申办2022年冬奥会、全面深化改革等重大方面新的着力点和新的努力方向。我们要将《意见》精神与张家口档案工作实际紧密结合起来，解放思想，创新理念，把握大势，应运而为，以贯彻落实《意见》为契机，推动张家口档案事业实现跨越式发展。

三、着力抓好《意见》的贯彻落实

（一）主动作为，积极拓展工作服务领域。《意见》第二条特别强调“各级党委和政府要为本级档案行政管理部门依法履行档案行政执法职能提供条件”。包括赋予行政执法职能、配备行政执法人员、创造行政执法的其他各项条件等。同时《意见》对各级档案行政管理部门提出了工作要求，包括：“依法管理本行政区域内机关、单位的档案事务，严肃查处各类档案违法案件”;“积极指导国有企业开展档案工作，引导、帮助非公有制经济组织和社会组织做好档案工作;积极创建基层档案管理新模式，拓展档案工作新领域”。我们要按照这些要求，加大档案宣传力度，主动争取各级党政领导和社会各界的重视和支持，完善体制机制，加大经费投入，促进档案事业协调发展。要以贯彻执行《档案法》和《档案管理违法违纪行为处分规定》为重点，持续加大档案执法检查力度，为档案工作营造良好的社会环境。要主动履职，依法加强对全社会档案的监管，特别是要积极引导和帮助非公有制经济组织如民营企业、新型社会组织如农民专业合作社等做好档案工作，不断拓展档案工作的新领域，逐步做到档案在哪里形成，哪里需要档案服务，我们的档案工作就要开展到哪里。

（二）克难攻坚，继续推进市和县区档案馆新馆建设。

《意见》强调县级以上党委和政府是本级国家综合档案馆的建设主体，要按照《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》要求，建设国家综合档案馆，消除“无库馆”“危房馆”现象。这是党和国家第一次明确县级以上党委、政府是本级国家综合档案馆的建设主体，在建设本级国家综合档案馆方面负有责无旁贷的主体责任。

张家口经济欠发达，新档案馆的建设主要依靠各级党委、政府的重视和支持。由于地方财力有限，档案馆建设一直是制约档案事业科学发展的“瓶颈”问题。2008年底以前，全市17个县区（不含察北、塞北管理区和高新区）综合档案馆总建筑面积仅有7000多平方米，平均水平在400平方米左右。市档案馆也因为建成时间较早，建设标准低，库容完全饱和，根本无力接收1993年地市合并以来形成的大量的市直机关档案。我2009年12月上任后，通过调研，初步掌握了全市各级档案馆的现状，也找准了档案工作的突破方向。那就是积极争取各级党委和政府的支持，狠抓新馆建设。通过这几年努力，全市县级综合档案馆建设得到快速发展。截止目前，我市县级综合档案馆总建筑面积达到32609平方米，比“十一五”末翻了一番。万全县、张北县、宣化区、涿鹿县、察北管理区、尚义县和崇礼县7个县区建设新馆，康保县、宣化县、塞北管理区3个县区，正在筹备选址并争取开工。2009年以来我市累计有10个县区共争取国家支持资金1869万元。在争取国家支持建设县级档案馆新馆的过程中，有各县区局长的积极争取，付出了艰辛的努力，更离不开县区党委、政府的高度重视、大力支持。可以说，没有县区党委和政府在财政、土地等方面的大力支持，我市县级档案馆建设就不可能出现大的突破。市档案馆新馆建设也是如此，从我们向市委、市政府提出请示，得到批准列入“十二五”规划并列入2014年十大实事，到2014年春节后一上班市领导开会调度筹建指挥部、建馆选址、图纸设计以及到6月份开工建设，都充分体现了市委、市政府的高度重视和巨大支持，以及市委、市政府的主体作用。对于目前我市动静还不算大的蔚县、阳原县、怀安县、下花园区4个县区，市局要按照《意见》的有关要求与相关县区党委和政府进行协调沟通，积极争取这些县区党委、政府对建设新档案馆引起高度重视。

（三）应收尽收，大力加强档案资源建设。数量充分，内容丰富，结构优化的馆藏档案信息既是档案部门的立身之本，事业的发展之基，也是《意见》对加强新形势下档案信息资源开发利用工作的基本要求。《意见》第三条要求，各级国家综合档案馆要依法集中接收保管本级党政机关、企事业单位、社会组织的各类档案（包括电子档案，下同）及政府公开信息，同时不断扩大档案接收范围，接收本级各单位所属机构的档案;按规定向社会提供利用，切实提高档案公共服务能力。据此，我们要继续加大档案信息资源的收集、整合和监管力度，一方面加强对档案资源体系建设的监督指导，建立健全档案资源管理规范，调整收集范围和内容，努力使所有立档单位的档案应归尽归，应收尽收;另一方面，要加强民生档案、“三农”档案工作，广开渠道，灵活采取多种形式，依法把涉及百姓民生、中心工作、地方特色等各类档案收集好，保管好，使档案馆（室）藏结构更加合理，门类更加齐全，资源更加丰富。在此基础上，要围绕大局，贴近中心，充分挖掘利用馆藏档案资源优势，找准档案社会需求的切入点，广开思路，创新理念，努力打造具有针对性、实用性和地方特色性的档案文化产品，发挥档案在构建社会主义核心价值观中的重要作用，发挥档案为领导决策和全市各项工作提供参考的服务功能，更好地为中心工作和社会建设服务。

（四）统筹推进，提升档案业务基础工作整体水平。《意见》指出，各级党政机关、企事业单位要大力支持档案部门加强统筹协调和业务指导，确保归档文件材料符合要求。这些要求，既是对各单位领导提的，也是对各单位档案工作人员提的。我们要以目标认定为抓手，在推动档案目标管理达标升级中，既要坚持原则，又要讲求灵活性;既要坚持技术标准，还要充分体现《意见》上述精神的要求，进一步加快推进档案室标准化、规范化、现代化建设。《意见》还要求，“村、社区及其区域内的非公有制经济组织、社会组织要设立档案室或指定专人负责档案工作，收集保管本单位档案并提供利用”。这一要求的精神实质，就是要保证档案工作实现对全社会所有法人单位的全覆盖，同时也指明了新农村建档工作的方向。因此，我们一定要因地制宜，实行分类指导，不搞一刀切，本着既要有利于加强基层档案管理，又要方便于群众的查阅利用原则，扎实有效地推进我市新农村建档工作稳步开展，提高档案工作为农业发展、农民致富和农村稳定服务的能力和水平。

（五）因地制宜，加快档案信息化建设步伐。《意见》要求，“各地区各部门各单位要把数字化档案馆（室）建设列入信息化建设整体规划，从人力、物力、财力上统筹安排，切实推进档案存储数字化和利用网络化。各档案馆（室）要大力开展传统载体档案数字化工作”。数字化档案馆（室）建设既是档案工作的客观要求，又是档案部门提高管理效率、提升服务能力和水平的迫切需求，为此各档案馆要按照“存量数字化”的思路，积极争取财政支持，加大资金投入，按照利用优先，突出重点，整体推进的原则，全面清点馆藏档案，确定数字化对象，循序渐进开展馆藏档案馆数字化。要坚持“增量电子化”，积极指导各党政机关和其他组织做好电子文件归档、保存和管理工作，保证原生电子文件按标准规范收集齐全、整理有序、归档及时，为建设数字档案馆奠定基础。要采取有力措施，逐步构建档案目录数据库、多媒体档案数据库、原文档案数据库和本地区档案信息专题数据库，整合档案资源，实现档案共享。在此基础上，提升基础网络平台建设水平，在确保档案信息安全保密同时，尽可能将更多的涉民档案实现网上查询、在线共享，不断满足社会各界的档案信息需求。

（六）精心谋划，使档案工作与经济社会同步发展。我们在谋划今年的工作中，乃至谋划“十三五”规划、京津冀一体化发展、申冬奥等各项工作中，档案工作都要始终坚持以《意见》为统领。《意见》要求“各地区各部门各单位要把档案工作与其他工作同规划、同部署、同落实，做到全面覆盖”。档案部门要转变作风和思路，积极广泛地深入基层开展调研活动，找准推进全市档案事业跨越式发展的突破口和着力点;主动与市发改委等职能部门联系，积极争取市委、市政府的大力支持，科学合理地把《意见》的要求、任务、措施体现到全市“十三五”经济社会发展规划中，努力形成尽可能完善的档案事业发展的支撑保障体系。

《意见》是一个纲领性的文件，对指导今后一个时期档案工作具有根本性和长期性。作为市档案局长，要统管一个市的档案事业的科学发展，首先应反复学习《意见》，深刻领会《意见》的精神实质，并做到学用结合，学以致用，自觉把《意见》贯穿于工作中，而且还能在工作中举一反三，融会贯通。