问题金融机构国家救助法律边界界定

巫文勇

（江西财经大学 法学院， 江西南昌 330032）

问题金融机构国家救助法律边界界定

巫文勇

（江西财经大学 法学院， 江西南昌 330032）

问题金融机构国家救助法律边界的界定是设定问题金融机构启动国家救助及不同救助方式选择的基本条件，主要包括财务风险条件和系统重要性条件。负有求助责任的机构通过事项确定的、清晰的标准，对金融机构资本充足率、资产质量、盈利能力、流动性及市场风险敏感度等进行评估，并综合考虑金融机构的活跃程度、规模、关联性、可替代性和复杂性等指标，以确立其面临的风险状况及危机程度，据此而作出求助选择。国家救助边界界定应坚持成本最低、显性救助、择优选择和谨慎实施四项基本原则，在救助与破产之间寻求平衡，以保障金融体系的稳定和金融消费者权益。

国家救助；边界界定；风险评估；系统重要性金融机构

国家救助是金融机构陷入流动或支付性危机时，由金融消费者保险机构或财政部或中央银行对其进行资金或类资金救助。“与内部救助相比，公共资金救助具有行政权力介入，资金来源可靠，救助效果迅速等优点。金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机各国救助问题银行的最有效方式。”*杨松、王勇：《中国问题银行公共资金救助体系的法律构建——以金融危机中美国的救助行为为鉴》，载《法律科学》2010 年第6期，第98-108页。

一、问题金融机构国家救助及中国救助立法

（一）国外问题金融机构国家救助发展现状

国家救助的宗旨是实现金融安全和竞争与效率之间的平衡，而实现平衡的前提则是国家救助边界的合理界定。所谓国家救助边界，是指问题金融机构国家救助的具体标准，换言之，即金融机构获得国家救助的财务标准和其他条件。通过国家救助边界的界定，厘清国家对问题金融机构救助的具体条件，以提高救助效率，防止道德风险发生。

美国是至今为止世界上问题金融机构国家救助立法最为成熟，实践经验最为丰富的国家。自1929年以来，先后爆发的若干次金融危机造就了美国较为成熟、完善的问题金融机构国家救助立法。特别是在2007-2009年金融危机中，美国动用7000亿美元财政资金救助288家包括花旗银行、美国银行、美国国际集团（AIG）和“两房公司”在内的问题金融机构，为世界问题金融机构国家救助提供了样本。中间所发生的每一次救助，包括政府对金融机构实施的破产，如雷曼兄弟公司破产，为其他国家的金融机构危机救助与破产清偿提供了操作范例。

2007-2009年金融危机后，以美国为首的国家对危机产生的原因和监管制度的深刻反思，促使其对包括国家救助在内的金融监管进行了全方位改革。英国2009年颁布的《银行法》和美国2010年的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，对加强金融机构监管、严格国家救助规则具有划时代的意义。两部法律通过对监管机构、监管标准、业务范围、国家救助和破产清算等领域的改革，增强了金融机构抵御风险的能力，遏制了金融机构“太大不能倒”的思潮和由此而产生的道德风险，进一步完善了问题金融机构国家救助制度。

（二）中国问题金融机构国家救助制度实践

据不完全统计，中国自20世纪80代后期开始，以购买力不变价格计算至少花费了5万亿元人民币救助各类金融机构，其中包括1988年通过财政部发行债券的形式向四大国有银行注资、1997年和1998年中央银行向山东威海市商业银行和海南发展银行发放救助性贷款，90年代中后期向四大国有商业银行注资和不良资产剥离，以及对证券公司和信用社的若干次国家资金救助。与美国成熟的救助制度相比，中国的问题金融机构国家救助存在以下问题：

一是存款人保险制度缺位。中国已经建立了证券投资者保护制度、期货投资者保障制度和保险保障制度，但是金融市场中最重要的存款保险制度则迟迟未能建立。由于存款人保险机构缺位，处置问题银行的任务不得不由中央银行和财政部承担，而现已建立的几大保险机构，也由于其功能不健全、制度不完善而未能真正地发挥作用。所以，长期以来，为了维护金融稳定，中央银行和财政部对金融机构信誉实施全面隐性担保，确保金融机构不会发生流动性危机和支付不能。

二是最后贷款人制度缺失。中国目前调整中央银行紧急贷款行为的立法是1999年中国人民银行颁发的《紧急贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），《暂行办法》是中央银行行使最后贷款权的主要法律依据。但是，《暂行办法》无论从立法形式或法律内容都严重滞后于中国金融业发展现状：（1）《暂行办法》是中国人民银行颁布的部门规章，其立法阶位与国家救助的重要性不相匹配；行政规章的低层级，以及自我立法使得中央银行经常突破其约束，率性进行救助或不救助。（2）《暂行办法》由中央银行部门官僚精英制定，为了维护既得利益格局，尽力扩大本部门的权力和资源，同时减少其责任，使得其公平、正义和效率无法得到保障。（3）《暂行办法》涵盖对象范围较窄，既没有包括几大国有股份制银行，也没有包括广大证券公司、保险公司和期货公司。且在实践中，中央银行不仅没有严格遵循其限定的贷款对象，还任意拓展到所有金融机构。（3）《暂行办法》规定的最后贷款标准不明，其第3条仅模糊规定紧急贷款是为了帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉，缺乏对金融机构实施救助的具体标准、条件、期限和法律责任的规定。

三是财政救助缺乏法律约束。中国行政权力独大的政治体制，在金融机构陷于危机时能够作出迅速反应，其高效率得到世人的认同，但是没有法律约束的政府行为易造成权力滥用和道德风险加大。与美国等金融大国相比，中国规范政府应对金融危机的法律制度更为短缺，在救与不救、如何救，以及资金的使用方面均存在很大的随意性，不可避免地引发公众对政府使用庞大公共资金救市实际效果的质疑。“所以，在法治条件下，如何将政府的救市行为乃至所有经济活动法治化，建立一个既能保障政府有足够权力对付危机，又能防止政府蜕变为利益集团和个别官员谋取私利工具的制度，就成为我国建设社会主义法治国家的一项重要任务。”*薛克鹏：《政府救市行为的法律性质及法制化模式》，载《安徽大学法学评论》2010年第1辑。

（三）中国问题金融机构国家救助制度评价

中国自1952年开始“金融服务统一于中国人民银行手中；同时，信贷资金管理，不论资金来源还是资金运用，都由中国人民银行总行统一掌握，金融业务也都集中于人民银行，取消商业信用，集中信用于国家银行，取消证券等金融市场。至此，人们通说的大一统金融体制形成，使人民银行成为全国的信贷中心、结算中心和现金出纳中心，几乎垄断了全国所有的金融业务。”*李利明、曾人雄：《1979-2006中国金额大变革》，上海人民出版社2007年版，第2页。

中国从1979年开始，将“大一统”的金融体制逐步改革为现在市场相对开放、机构多样化、服务多元化和产权相对明晰化的金融体制，但是政治和经济制度特征决定了中国金融体制改革并不完全是以经济利益最大化为目标。国家偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚机构的委托代理、利益集团冲突等问题，使得政府对金融制度安排有着强大的控制力，国民对政府包办社会经济事务形成一种依赖。为了维护社会、经济的稳定，保护国民长期以来形成的利益心理预期，政府不得不进行金融体制改革，并承担改革失败的成本。

中国长期以来对问题金融机构的有形、无形担保和救助，对相关的行为主体产生了一系列负面影响。美国金融学家Mishkin（2001）研究认为，如果一家金融机构能够预先确定在其陷入危机时，可以得到国家的资金支持，则会使其萌发道德危机，金融机构此时有进行过度冒险的强烈动机，而这种道德危机在大金融机构身上表现得更加强烈。中国对问题金融机构国家救助并无具体的财务标准，其救助范围也非常广泛，救助对象包括银行、证券公司、期货公司、保险公司及各类信用合作社；救助方式包括经营性救助和清偿性救助，救助的机构既包括“太大不能倒”的大型金融机构，也包括各类中小型金融机构。全面而没有区别的国家救助实际上是一种没有法律控制的自由载量，过度的自由裁量降低了金融消费者和投资者对金融机构风险行为的监督与约束，增加了金融市场的逆向选择和金融机构的道德风险。同时，由于金融机构的国家全面救助降低了其危机发生时公众挤兑的可能，使得监管机构放松监管，不能及时有效地处置金融风险，加大了危机处置成本，最终加重了纳税人的负担。

金融是现代经济的核心，经济学家King和Levine（1993）证明，金融中介水平是反映经济长期增长、资本积累和劳动生产力提高的良好指标。一国的金融体制与其经济发展存在着一种既相互刺激又相互制约的关系。国家对问题金融机构的全面救助实际上是政府对金融市场的过度干预，以非市场方式将金融资源无选择地配向经营不善或由于其他原因而濒临倒闭的金融机构。这一方面造成资源配置偏离帕累托最优水平，形成社会不公平竞争，另一方面也阻碍货币传导机制的有效运行，影响经济的良性发展，造成“扶劣限优”的结果。英国经济学家沃尔特·白哲特（1873）认为：“援助一家现存的坏银行就是阻止建立一家未来的好银行。”金融变量与金融制度对经济的发展并不是中性的，全面救助所形成的无限量发行货币引发通货膨胀，与其相伴生的行政干预和管制形成了“金融抑制”，从而对经济和社会产生一系列恶性循环。

二、问题金融机构国家救助边界界定规则

（一）国家救助边界界定政策目标与原则

1、国家救助边界界定目标。确定国家救助边界条件时，应考虑一系列公共政策目标，这些政策目标的取舍取决于诸多因素，如国家的社会、经济、人文、历史和法制条件，国民金融心理成熟程度等。不同的主客观因素使得其公共政策目标选择有所不同，但以下几个则是各国问题金融机构国家救助边界界定共有的价值导向和政策目标：

一是应有助于提升金融市场的信心。“金融机构借短贷长的资产负债结构以及银行的信用创造机制等特征，造成居民储蓄大规模的减少或转移会影响金融机构尤其是银行的经营，产生金融机构的流动性危机，严重时会带来清偿性危机，挤兑行为就是居民行为影响金融稳定的一个典型的现象。”*刘仁伍：《金融稳定：机理与评价》，中国财政经济出版社2007年版，第36页。金融市场是一种信息不对称状态的市场，金融消费者无法客观地评价金融机构盈利能力和风险大小，也无法正确估计其存款或投资的未来收益，因此可能对金融机构的清偿能力产生错误判断。其他人的提款或收回投资的行为会增加金融不稳的负面影响，“羊群效应”的恐慌行为造成银行挤兑和投资者集中抛售金融资产，加速或直接导致资本市场崩溃。

以公共资金为后盾的国家救助行为，其目标是使得广大金融消费者通过国家将对问题金融机构进行救助的心理预期，提升金融市场信誉，以阻止金融消费者和投资者挤兑和大批量抽资或集中抛售金融资产行为的发生。

二是应有利于保护金融消费者利益。随着金融创新不断推进，金融产品和服务的种类得到极大丰富，结构也变得日趋复杂。但是，这些复杂的金融产品并没有得到金融机构充分披露的信息，内幕交易、操纵市场和金融欺诈充斥市场，加上金融机构日渐强势的地位和金融市场信息不对称，使得金融消费者利益得不到有效保护。传统的金融法制理论认为，金融机构与金融消费者处于平等的地位，政府对金融市场的监管在于维护金融市场秩序，国家救助的重点是保护金融机构。然而，现代国家救助理论与实践证明，基于金融消费者的弱势地位，国家应该重点保护金融消费者利益，国家救助也应该从救机构转向救助消费者；只有金融消费者利益得到真正的保护，市场才能稳定与发展。反之，如果忽视了对金融消费者利益保护，则必然使得其日渐丧失消费积极性和市场参与程度，产生金融“抑制”现象。

三是应有利于金融机构市场化退出。国家救助作为金融安全网的重要组成部分，主要目的是为了维持金融体系的稳定和公众信心，即通过国家救助使得问题金融机构得以继续经营，或在金融机构退出市场的情况下通过金融消费者保险机构或财政救助、中央银行最后贷款，为社会公众的资金提供安全保障。但是国家救助的范围、程度必须适度，而不应该妨碍问题金融机构的正常市场退出。过度的救助，不对问题金融机构适度淘汰，将会腐蚀健康的金融体系，引发更大的隐患；反之，国家对金融机构及时、迅速的破产处置有助于提高社会公众对金融体系的信心，并以此对其他金融机构产生“破产威慑。”

除上述几个政策目标外，国家救助还应该考虑到以下几个目标：（1）有助于规范金融市场行为以防止社会承担过度风险；（2）实现问题金融机构处置成本最低和风险最小，并尽量减少金融机构破产对所在区域造成的震动。

2、国家救助边界界定原则。国家救助边界界定必须遵守以下基本原则：

一是成本最低和风险最小。国家救助标准的设定，应以其安全性和效益性为指导思想，在国家救助与破产退出之间寻救平衡，确保对问题金融机构处置成本最低，对社会、经济震动风险最小。“由于风险与效益之间一般存在替代性效应，金融监管理论现代演变结果将不同于效率优先的金融最优化理论，也不同于30年代至70年代安全稳定优先的金融监管理论，而是二者的兼顾和融合，尤其是90年代以来，金融危机的频繁爆发推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全、稳定与效率的方面。”*陈雨露、汪昌云：《金融学文献通论（宏观金融卷）》，中国人民大学出版社2006年版，第579页。

二是市场化与国家控制相结合。国家救助是为了纠正市场失灵以弥补市场的不完善性，国家救助边界界定就是在市场调节和国家干预之间划定一条分界线。“市场失灵处即为政府干预的边界”，*肖顺武：《政府干预的权利边界研究——以消费者选择权为分析视角》，载《现代法学》2013年第1期。在界限标准之内，应以市场机制为主，坚持优胜劣汰的生存法则，由市场对金融机构和金融行为进行自我修正。但是，当问题超越了市场能力时，为了维护国家金融稳定与经济安全，在遵循市场规则的基础上，实行国家适度的担保与救助，以公益性、社会性、效益性诉求为依据，以专项的法律定向约束和管理体系的特别设计为手段，以维护国家对金融市场的掌控。

三是审慎性与前瞻性相结合。中国的国家救助边界界定应体现一种从全面救助向部分、重点、限额，即有选择救助的转变过程。在这一过程中，救助标准、范围和程度应该与中国渐进性的金融改革相吻合，使得金融机构和金融消费者不会产生巨大的心理落差，减少救助制度改革的阻力和可能带来的市场波动。政策的前瞻性有助于形成政策措施的连贯性和良好的政府承诺形象；良好的政策预期，有利于减少实施政策的社会成本，并达到预期的目标。国家救助边界的界定应该考虑到世界金融市场的创新与发展，使得国家救助制度的变迁保持相对的稳定性。“在救助机构与被救助机构的利益博弈中，救助机构的目光要置于被救助金融机构之前，充分考虑其可能出现的种种利用国家救助以实现其个人利益的行为，将道德风险控制到最小。”*巫文勇：《金融机构市场退出中的国家救助法律制度研究》，中国政法大学出版社2012年版，第143-144页。

四是国家救助与私力救助相结合。国家救助的外部性和官方特征不可避免地产生一系列负外部性，而基于市场约束原理的私力救助则可将这种负外部性减至最低，还可能解决救助资金不足和国家救助造成货币及资本市场运行失灵的现象。在设定救助条件与标准时，国家救助边界界定应综合考虑国家救助与私力救助的内在逻辑关系，本着鼓励非国家机构参与救助的原则，将国家救助的临界阀门设定为私人救助为一般，纯国家救助为特例，并大力推行公私合营的问题金融机构救助机制与标准。

五是保护消费者利益与金融发展相结合。金融消费者是金融业发展与繁荣之根本，是金融市场的首要推动力量。国家救助必须以金融消费者利益为本，尽可能在最大范围内保护他们的利益，并在制定国家救助标准时充分考虑金融消费者的弱势地位，实行倾斜性保护，并从救助机构向救助消费者转变，重点实施破产清偿救助。但是，国家救助对金融消费者的倾斜性保护应有一定的限度，保护并非国家救助的根本目标，而是借此提升金融消费者地位，以防止金融消费需求的缩减和生产规模抑制造成经济萎缩。国家救助边界界定不应单独强调金融消费者利益保护，而应该在保护与发展之间寻救平衡，使之不会因为国家救助而导致此消彼长。

（二）国家救助边界界定的形式规范

1、国家救助边界的静态界定。“政府行为法治化包括实体和程序两个方面，前者也称为严格规则模式，他是通过规定政府行使权力的具体范围来实现对政府的控制；后者则通过合理的程序设计控制政府。”*邱本：《经济法总论》，法律出版社2007年版，第313页。国家救助的任务是“将经济法规范贯彻落实到实际中，将静态经济法规范转化为动态经济法规范，启动经济法规范的社会调整动能，规范人们的行为，调整特定的社会经济关系，以实现预定的经济法目标，即反对市场经济的垄断性和竞争的不正当性，促进市场经济的自由公平竞争，克服市场经济的盲目性、无序性，促使市场经济健康、协调、有序地发展。”*薛克鹏：《政府救市行为的法律性质及法治化模式》，载《安徽大学法学评论》2010年第1辑。法律是权力约束的基本力量，在现代法治环境下，任何公权力的行使均须受法的支配，包括实体法和程序法的支配。国家救助的法律约束，是通过法律规则来规范政府的权力行为，使政府的救助行动限定在法律规定的范围内。国家救助边界的静态界定，即是问题金融机构某一时间点流动性风险或债务偿付不能，达到国家救助的会计标准和救助机构实施救助的条件，具体包括：（1）救助权力行使标准，即政府或代理机构的救助权力的界限范围，如救助对象、救助方法、救助资金、救助程序、救助广度和深度的法律规则。（2）实施救助的财务标准，即问题金融机构获取生存性救助或破产清偿救助的资产、负债和流动性比例或临界性指标。传统的国家救助强调“模糊性标准”给金融机构的威慑力，而现代国家救助理论更倾向于合理设计救助者和被救助者的信息结构约束条件，事先明确救助的财务标准，“用最优激励机制解构双方的行为并引导其策略选择”*刘大洪、郑文丽：《政府权力市场化的经济法规制》，载《现代法学》2013年第2期。，从而为政府的救助具体实现提供更有效的制度平台。

2、国家救助边界的动态界定。国家救助边界的动态界定是相对于问题金融机构的静态财务指标类标准，依金融机构在一国或全球金融市场中的重要性，以及当其破产倒闭后对社会经济所造成的负外部性程度所设计的考量指标。中国长期以来对问题金融机构实行全面、全额救助，并不考虑金融机构的系统重要性，而以美国为首的金融大国则提倡仅对系统重要性金融机构（SIFIs）实施救助。金融稳定理事会（FSB）研究得出结论，由于系统重要性金融机构的规模、复杂度和系统关联性，使得其发生危机或无序倒闭将会对更广范围的金融体系和经济活动造成严重干扰。所以，国家应该在对系统重要性金融机构实施重点、特殊性监管，并在其发生危机时进行国家救助。关于系统重要性金融机构的认定和划分标准，由于各国的经济发展程度和经济总量不一，金融发展和金融机构集中度也不同，所以没有统一规定。国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会和金融稳定理事会在《关于评估金融机构、市场和工具的系统重要性的指引》中，建议从“规模”、“相互关联性”和“可替代性”等指标对金融机构的系统重要性进行评估。由于系统重要性金融机构界定标准的模糊性，无绝对的量化指标，使之无法精确界定其重要性边界；且随着各国经济、社会的发展，其重要性标准也是一个动态的发展过程，所以判断问题金融机构是否属于系统重要性，国家救助机构更多的是采取模糊、动态标准，其主观性较强。除少量标准由法律明文规定外，更多的是根据金融监管机构结合一国经济、社会和当时的经济环境进行判断。这种模糊、动态的规定并不完全体现在法律上，而更多的是体现在法律解释或具体执行上。

（三）国家救助边界界定的内容规范

国家救助边界界定主要包括救助对象选择、救助条件设定、救助主体划分、救助广度与深度把握、救助手段与方式规定，可将其归纳为：

1、辨别性标准及救助程序启动标准。此等标准为许可国家救助机构启动救助，采取各种措施，实施资金和非资金救助的条件与财务标准，这实际上为判断金融机构的系统重要性及流动性风险、支付危机的内涵与标准。辨别性标准虽然各国规定不一，但主要包括以下几类：（1）资本与总资产的比例；（2）净资本与净资产的比例；（3）净资本与负债的比例；（4）净资本与各项风险准备之和的比例；（5）流动性资产余额与流动性负债余额的比例；（6）核心负债与负债总额的比例；（7）金融机构营业规模与市场总规模的比例；（8）金融机构与其他同类或非同类金融机构的关联度。

财务标准是各国问题金融机构救助的共同标准，特别是其中的流动性标准是判断金融机构是否陷入流动性危机，还是支付不能的重要依据。《巴塞尔协议》中就指出，银行需要通过压力测试分析极端情况下流动性风险暴露，以衡量银行是否陷入危机的临界点。

2、救助措施、程度和广度的选择标准。对于问题金融机构的某项救助措施，以及救助的深度和广度是否出于审慎目的，从而是否属于审慎措施，通常应根据采取措施的国家的具体情况来认定，且采取救助措施的国家具有相当大的发言权，*参见韩龙、彭秀坤、包勇恩：《金融风险防范的法律制度研究——以我国金融业对外开放为重心》，中国政法大学出版社2012年版，第99页。即所谓“模糊性规则”。但是，国内外理论和实践逐渐倾向于对国家救助形成事先标准，明确规定救助机构、救助措施、救助深度和广度的总趋势下，发达国家更倾向于“清晰性规则”，而发展中国家基于政治、经济的需要更愿意选择“模糊性规则”。“模糊性规则”实际上是一种没有约束和限制的决策，因此也更可能会产生道德风险，增加处置成本。为了避免“模糊性规则”所带来的负面影响，普遍认为应对问题金融机构的救助措施、如资金救助或非资金救助、私人救助或非私人救助、正式救助或非正式救助、救助的时机和阶段、资金救助的数量、担保或归还等进行具体、量化性规定。

3、国家救助边界约束的例外性规定。国家救助应符合以下四大要求：一是成本最低要求；二是显性救助要求；三是择优选择要求；四是谨慎实施要求。其中的成本最低要求，是指在选择国家救助还是破产退出市场时以成本最低作为其评估标准，当一家问题金融机构具有多种可选择的方案时，必须采用最低成本的处置方案。这种成本最低，不仅指直接处置成本最低，还要求不同的处置方式所带来的社会经济破坏最小，替代成本最低。但在某些情况下，为了维护社会稳定和社会公众利益，当金融机构陷入流动性危机或濒临破产时，与救助成本相比，允许突破上述原则和救助边界约束条件，优先考虑实施国家救助以实现特定的政治和社会目标。

三、国家救助边界界定的“重要性”标准

（一）国际金融组织对系统重要性的界定

国际社会关于系统重要性金融机构（SIFIs）的识别方法包括两类：“一是指标法，即金融监管当局依赖对系统重要性金融机构核心特征的理解，设定若干标准来界定系统重要性金融机构的范围；另一类是市场法，即利用金融机构相关指标市场波动数据，通过衡量单个金融机构对整个体系的风险贡献程度、测定其系统重要性。指标法主要是监管当局凭经验积累，对系统重要性金融机构的一种更为直观的理解和判断；市场法则是基于金融市场中的风险管理模型，从金融系统性风险中各参与者的贡献角度理解系统重要性。”*袁达松：《系统重要性金融机构监管的国际法制构建与中国回应》，载《法学研究》2013年第2期。

巴塞尔委员会采用第一种方法对系统重要性的识别设定了一系列标准，2010年12月该委员会第138次会议讨论了客观审慎监管工作组提交的全球系统性银行评估方法。该方法包括“总资产、金融机构之间的资产和负债等标杆指标，根据标杆指标的测试结果，得到单家商业银行全球系统性的初步排序；各国监管当局根据关联性、可替代性和全球业务指标等辅助指标调整排序结果。”*毛奉君：《系统重要性金融机构监管问题研究》，载《国际金融研究》2011年第9期。2011年的第139次巴塞尔委员会会议又对其评估标准进行了改进，使用了全球活跃程度、规模、关联性、可替代性和复杂性五大类指标评估单家银行的重要性。国际证券监管组织和国际保险监督官协会也提出了相类似的认定和评估标准，并解释：规模是指特定金融机构所提供的金融服务总量；可替代性是指在该机构倒闭后，其他金融机构在多大程度上可以提供相同的服务；关联度是指机构与金融体系其他要素的关联程度。

美国前财政部长盖特纳在2009年6月提出的金融监管改革方案中对系统重要性的判别标准总结为以下三条：一是该金融机构的倒闭将冲击整个金融体系与经济体系；二是该金融机构的规模和资产主要是依赖短期融资；三是该金融机构对经济实体的金融支持和重要性，并作为流动性提供方起着重要作用。随后，美国《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法》对系统重要性进行了量化。该法案将总资产在500亿美元及以上的金融机构视为系统重要性，监管机构可对其额外征税，为可能发生的国家救助进行事前承担费用。该法案第121条规定：“若联邦储备理事会认为合并总资产在500亿美元及以上的银行控股公司或其监管的非银行金融机构严重威胁美国的金融稳定，经委员会2/3多数票同意，联邦理事会应采取限制该公司收购、合并、联合其他公司或附属于其他公司的能力，及可以要求公司向非附属机构出售或以其他方式转移资产或表外业务；可以对银行、银行控股公司或其他大型金融机构的直接或隐含的最大规模进行限制。”英国2011年的《金融法案》规定对资产负债表中负债超过200亿英镑的大型银行、银行集团、房屋互助协会、在英的外资银行征收银行税。以此可推断，美国以500亿美元、英国以200亿英镑为界，在此规模及以上的金融机构都视为系统重要性金融机构。

（二）系统重要性评估的技术性指标设定

问题金融机构国家救助边界界定中，首先需明确金融机构系统重要性指标类别和评估方法，才能设定具体的数据标准，正确判断金融机构对经济的重要程度。

根据国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会在2009年共同发布的《金融机构、市场及工具的系统重要性评估指引》，评估金融机构系统重要性指标区分为主要指标和次要指标，然后每一类指标又从规模范围、风险管控、关联关系等角度进行细分。其中：（1）机构规模指标。金融机构的总资产与总负债占GDP的比例、分支网络和部门就业的市场份额、合同债务和债权的市场份额、作为做市商在各类金融市场中的份额、在银行市场、保管和信托管理业务中的市场份额，在不同市场中的集中程度；在客户、抵押贷款和企业贷款方面的市场份额；在银行贷款、发起、服务和证券化方面的市场份额、在国内和跨境证券发行、企业并购方面的市场份额；对包括对冲基金和机构投资者在内的市场参与者提供的经销商和经纪销售服务的市场份额。（2）风险管控指标。主要有资产和负债如期货、衍生工具、担保和信用额度等的市场份额、信贷增强的市场份额如债券保险和债券保险机构、在融资市场如银行间、回购、证券、公共资源的份额、可出售和交易的账面置产占资产的比例。（3）关联关系指标。国内和国外子公司的资产比例、集团内部风险暴露占资产和负债的暴露、交叉持股、风险暴露、自身和其他金融机构的资产或负债的托管、所有的国际债权、跨境衍生工具风险暴露，包括离岸中心占国外资产的比例，对出问题国家的风险暴露，CDS和LCFIS相关股票、在中央银行和清算、结算系统中的未偿还余额的占比、支付交易的市场份额（自身和第三方交易份额，包括托管和未托管机构）。除上述主要指标外，还设定了若干次要指标，以实现对主要指标的补充和说明。

2011年7月，巴塞尔银行监管委员会确定了以定量指标评估为基础，辅之与定性判断来评估全球系统重要性银行的指标体系。其指标体系包括5大类、12项具体指标，并依据2009年的数据对全球73家银行进行评估，认定了29家银行的系统重要性地位，其中就包括中国银行。

（三）中国系统重要性金融机构的认定标准

中国虽然在相关的监管性文件中提到了系统重要性金融机构这一概念，但并没有制定具体的判断标准。金融实践中，五大国有股份制银行和12家全国性股份制银行，以及中信集团、光大集团和平安集团等被普遍认为已经具备了国内系统重要性特征。中国的系统重要性金融机构主要集中在银行业和保险领域中，而证券业和期货业则尚未有明显符合系统重要性识别标准的大金融机构。*中国工商银行在2013年11月被国际金融稳定理事会公布为全球系统重要性银行。目前，29家全球系统重要性银行，16家来自欧洲，8家来自美国，5家来自亚洲。

中国银监会曾于2011年5月颁布了《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》，在同年底又下发了关于国内系统重要性银行的划分标准征求意见稿。征求意见稿采用了国际组织要求的占比标准：“规模、关联度、不可替代性（金融基础设施）、复杂性”，其中每个指标权重25%。其标准与巴塞尔银行监管委员会2010年10月发布的《国内系统重要性银行的监管框架》相吻合。国家救助决策时对问题金融机构是否具备系统重要性的判断，可参照上述标准和其他各金融监管机构所制定的评估标准 “相机抉择”。

1、系统重要性的评估是一个动态的过程。“首先金融机构的系统重要性是随着时间的推移而变化，并与经济、金融环境密切相关，结构趋势和周期性因素将对评估结果产生影响。在经济环境不好的情况下，损失之间的关联性提高了，之前一些不太重要的因素引发传染性风险的可能性加大。其次，系统重要性与金融体系的机构密切相关，金融体系内其他要素的强健，以及拥有金融机构和市场风险处置的良好机制，有助于缓和对金融体系的冲击。第三，系统重要性与地域相关，如一国之内的、区域的以及国际的系统重要性是不同的。”*陈军：《系统重要性金融机构评估标准的构建》，载《西部金融》2012年第1期。

2、系统重要性的清晰界定非常困难。要对系统重要性与非系统重要性进行绝然区分是非常困难，某些金融机构根据定量指标也许并不是系统重要，但是由于特定的经济、社会原因使得其具有相当的重要性。特别是在中国现实的国情下，某些与社会高度关联的金融机构破产倒闭，会引起社会、经济的动荡不安。依靠纯粹的指标及定量技术法不足以完全识别和评估是否属于系统重要性金融机构，还必须认识和肯定主观性判断在评估中的地位和作用。国家救助机构应根据金融环境和风险程度相机抉择，以确定问题金融机构是否属于系统重要性而给予救助。

3、评估方法影响系统重要性结果。评估方法和标准的选取，取决于评估结果的应用，是被用于定义监管边界，还是调整监管方法，抑或是用于判断是否实施国家救助。“如果评估结果倾向于定义监管边界将覆盖非正式披露信息的机构，需要创新数据收集的方法；如果评估目的是为了加强监管，机构自身会进行调整和管理以避免相关标准要求；如果与支持机构业务运营相联系，机构会设法满足标准，可能加剧道德风险。”*同①。如果评估结果是用于判断是否属于系统重要性而决定是否实施国家救助，则更倾向于考量该金融机构倒闭对社会、经济的负外部性，以及实施国家救助和破产倒闭的处置成本。

中国国家救助对问题金融机构系统性重要性边界界定除了遵循前述指标和要求外，还有一些能影响系统重要性评估的经济性因素，这些因素包括：杠杆流动性和大规模期限错配、非流动性资产的持有量和复杂性风险等。

四、国家救助边界界定的“风险性”标准

（一）外国国家救助风险评估指标设置

1、美日国家救助风险标准确立原则。在传统的国家救助理论中，“模糊性规则”和“惩罚性利率”是中央银行行使最后贷款权的基本原则，曾被世界各国广泛接受。该原则的核心是授予政府和中央银行实施救助的自由裁量权，具体到政府和中央银行在何时、何地、何种条件下进行求助，以何种方式进行救助，以及是否进行救助，是生存救助还是死亡后的善后救助，并不明确规定。该原则设计的目的在于使国家救助处于不确定状态，从而使得问题金融机构无法确定政府和中央银行是否会施加援手，最大限度地抵消“大而不倒”的心理预期和缺失市场约束的负面影响，以减少金融市场中的道德风险。

但是，“模糊性规则”的缺陷是显而易见的，即国家救助行为的随意性和非程序性，滥用国家救助或救助不作为，增加了救助过程中的寻租现象，导致国家救助权力与责任失衡。“模糊性规则”容易出现政府的机会主义行为（短视行为），可能使金融市场不相信公认的游戏规则，因而诱导所有的人都变得非常机会主义，只要对己有利，就可以不顾社会公共准则，这将会使政府声誉下降和金融机构违规概率上升，从而使金融运行陷入恶性循环。所以，越来越多的国家更倾向于采用“显性规则”。

2、美日国家救助边界界定的风险标准。一般说来，评判标准就是问题金融机构的危机程度和救助成本的大小——财务标准。在非系统性金融危机时期，对于金融机构的生存救助更多地是从资产状况来建立危机救助指标体系。以美国的银行为例，根据1991年《联邦存款保险公司改善法》，联邦银行监管机构根据每家银行资本充足率将其归入5个不同类型：（1）良好资本类；（2）充足资本类；（3）不足资本类；（4）严重不足资本类；（5）极其缺乏资本类。

表1 美国“及时纠正行动”指标*参见辛子波：《银行监管体系的国际比较》，中国财政经济出版社2008年版，第101页。

美国的金融监管机构根据“及时纠正行动”指标，对不同类型的银行采取不同类型的监管或救助措施：*参见辛子波：《银行监管体系的国际比较》，中国财政经济出版社2008年版，第101-102页。

第一，对于总资本与风险资产比率在8%以上的良好和充足资本的银行，由于经营管理水平高，盈利状况好，资产质量不存在缺陷，无需由监管机构对其采取救助措施。对于总资本风险资产比率在6%左右，管理和盈利水平较好，但有一定风险的银行，监管机构可要求其将：（1）准备金提高至良好资本或充足资本机构的水平；（2）加强管理，必须限制总资产的增加，并在45天内提交一个可行的再贮存计划，加以实行；（3）合并、设立分支机构和开展新业务，必须事先经过主管机构的批准；（4）监管机构可对该银行进行“及时纠正行动”，如采取一些非财产类的救助行动。

第二，对于总资本风险资产比率在6%以下，存在大量问题贷款、管理和盈利水平均不高的银行，监管机构应要求该类银行：（1）将准备金提高至法定要求以上，并必须增加额外的资本，否则应安排其他金融机构对其合并；（2）对该类银行的高层管理人员进行更换，并限制管理层的薪金，支付给存款人的利息不得超过本地区的利率水平；（3）严格限制资产增长或减少总资产，未经监管机构的同意，禁止通过资本分配来控制金融控股公司；（4）停止或减少对该机构有额外风险的交易，限制与附属机构交易，禁止从代理机构接受存款；放弃或清理无清偿能力的危险性附属机构和处理本机构面临的严重风险；（5）存款保险机构可对其进行贷款救助，并可采取其他的资产或非资产性的国家救助；如果以上述方式还不足以解决其危机，中央银行可行使最后贷款人职责进行再贷款救助。

第三，对于资本极其短缺的银行，监管机构可以要求该类银行：（1）除非有适当机构或存款保险机构采取救助措施来挽救该类银行，否则该银行必须在90天内置于接管和保护之下；如果继续处于极其短缺资本状态，则必须对其进行市场退出处置，除非满足特别的法律要求；（2）在最低限度内，未经联邦存款保险公司的书面同意，必须限制或不能从事以下活动：一是对附属债务支付本金和利息；二是进行非正常业务的任何实质性交易；三是以高杠杆率扩张信贷；四是进行会计活动变更；五是从事任何覆盖性交易；六是支付超额的红利或补偿；七是以高于市场利率和资金成本的利率支付利息。

美国的金融风险指标体系将总资本风险资产比率6%作为国家救助的财务分界点。6%以下者，存款保险机构可对其进行贷款救助，并可采取其他的资产或非资产性的国家救助；对于资本极其短缺的银行，监管机构除可以要求适当机构或存款保险机构采取救助措施进行挽救，否则该银行必须在90天内置于接管和保护之下；如果资本继续处于极其短缺状态 ，则必须对其进行破产或行政接管退出市场。

日本金融风险评估指标体系主要包括：资本的充足性、盈利性、风险管理等方面。其中资本充足性主要是实际资本与全部资产的比例、流动性比例、低质量资产的比例、各类金融资产的隐含损失等；盈利水平包括资本盈利率、资产盈利率及雇员人均创利等；风险管理包括信用风险、市场风险、经营风险、流动性风险和法律风险等。金融监管机构根据上述指标对金融机构评估后，按照资本充足率50%、盈利水平10%和风险管理40%得出总的结果，将金融机构分为四级。其中A级和B级，属良好或较好，未发现重大问题，无需特别关注；而 C级和D级，属一般或很差，存在一般问题或重大问题，监管机构应对其进行关注，并进行早期的救助，如中央银行对其进行再贷款，或存款保险机构对其贷款救助。特别是D级金融机构或者是进行国家救助，或是让其退出市场。国家救助的方式，一般是中央银行或金融消费者保险机构贷款，但如果该类问题金融机构“太大而不能倒”，则也可以实施政府财政救助。

（二）国际金融组织国家救助风险评估标准

1、欧洲中央银行风险评估指标。2000年初，欧洲中央银行下属的金融风险工作小组将潜在的金融风险监测指标分为三类：一是有关银行体系稳健的系统性指标；二是影响银行体系的宏观经济指标；三是传染性指标。具体包括以下几个方面：（1）信用发展变化指标，包括贷款统计、新生贷款统计、住户贷款额、非银行金融机构贷款额以及混合收入总计等；（2）竞争环境指标，包括新生贷款总计和非银行部门新生贷款总计等；（3）效益和质量指标，包括反映金融机构的资金实力和抗风险能力的资本充足率和收益率等；（4）脆弱性指标，包括非银行部门的总负债比率、住户金融资产中总负债比率、住户部门储蓄率等；（5）资产价格指标，包括股票价格指数、期货价格指数和其他一些金融产品价格指数等；（6）国民经济宏观指标，包括国民经济生产总值增长率、总投资增长率、通货膨胀率等；（7）道德风险指标，包括债务人违约及其他在金融活动中行为主体违反法律或道德规范的风险等。*参见刘仁伍：《金融稳定：机理与评价》，中国财政经济出版社2006年版，第277-278页。

2、国际货币基金组织风险判断指标。IMF提出了多项评估金融机构风险的指标，并于2003年汇编成《金融稳健指标编制指南》，该指标体系包括核心指标和鼓励指标。核心指标主要用于衡量银行体系的风险，通过对资本充足率、资产质量、盈利能力、流动性及市场风险敏感度等方面的14个指标对银行面临的不同风险状况进行评价，并以此对银行金融机构和金融市场的稳健性进行分析和判断，据此而作出救助选择。该指标对其他非银行金融机构也有参考价值。

表2 IMF金融稳定核心指标*参见刘仁伍：《金融稳定：机理与评价》，中国财政经济出版社2006年版，第281页。

金融机构风险评估标准由于各国的经济体制和金融体系不同而存在较大的区别，而且金融业本身就是一个多元化的体系，包括银行业、证券业、保险业、期货业和其他金融业，彼此之间相互作用与影响。因此，国际货币基金组织在核心指标集之外又提出了7大类31项鼓励指标，以评价金融机构之间、金融机构与非金融机构之间的关联性影响。其中7大类鼓励指标包括银行部门指标、证券市场指标、保险机构指标、非银行部门指标、房地产市场指标、一般企业指标、家庭指标等，通过这些差异化指标以便全面衡量金融机构风险。

3、巴塞尔委员会风险判断指标。2010年巴塞尔委员会颁布了《巴塞尔协议III》，对《巴塞尔协议I》和《巴塞尔协议II》中有关资本的规定进行了修改。《巴塞尔协议III》在明确将银行规制资本分为一级资本和二级资本的基础之上，还将一级资本细分为普通股一级资本和附加一级资本，即持续经营的其他资本两类，提高了二级资本的要求标准，并取消了用于吸收市场风险的三级资本。据此，《巴塞尔协议III》规定银行将受到普通股一级资本充足率、一级资本充足率和总资本充足率三项指标的约束。其中，普通股一级资本充足率在任何时间内都不得低于4.5%，一级资本充足率在任何时间内都不得低于6%，总资本充足率在任何时间内都不得低于8%。这意味着银行的一级核心指标充足率从实际执行的2%提高到4.5%，一级资本充足率从4%提高至6%。虽然总资本充足率维持8%不变，但《巴塞尔协议III》还规定银行须在最低资本要求基础之上建立2.5%的普通股资本留存缓冲。因此，今后银行最低资本要求与资本留存缓冲之和须不低于风险加权资产的10.5%，其中普通股与风险加权资产比例须不低于7%（4.5%的普通股资本+2.5%的普通股资本留存缓冲），附加持续经营资本将被限定在风险加权资产的1.5%之内，二级资本将被限定在风险加权资产的2%之内。取消三级资本意味着对市场风险的资本要求将达到与对信用风险指标要求的同等质量标准。*参见韩龙、彭秀坤等：《金融风险防范的法律制度研究——以我国金融业对外开放为重心》，中国政法大学出版社2012年版，第179页。且《巴塞尔协议III》框架组成部分之一的《巴塞尔协议III：流动性风险计量标准和监测的国际框架》提出了两项流动性监测指标：一是流动性覆盖率；二是净稳定融资比率。

无论是欧盟的风险指标体系，还是国际货币基金组织的评价体系，或是巴塞尔委员会《巴塞尔协议III》的评估标准，其共同点都是对金融机构的资本充足率、盈利能力、流动性和关联性风险进行考核，当危机达到一定程度并由浅至深时，救助的措施也由早期的非资金救助发展到国家救助。

（三）中国实施国家救助风险评估参考标准

1、中国问题银行风险评估指标。其中有关银行监管的财务指标主要规定在2006年1月1日的《商业银行风险监管核心指标（试行）》和2006年修改后的《商业银行风险监管资本充足率管理办法》中。法律规定的指标有：（1）流动性比例，即流动性资产余额与流动性负债余额之比不低于25%；（2）核心负债比例，即核心负债与负债总额之比，不低于60%；（3）流动性缺口为90天内表内外流动性缺口与90天内到期表内外流动性资产之比，不低于-10%。而资本充足率分为三类：一是资本充足的商业银行，资本充足率不低于8%，核心指标充足率不低于4%；二是指标不足的商业银行，指标充足率不足8%，或核心指标充足率不足4%；三是指标严重不足的商业银行、资本充足率不足4%，或核心指标充足率不足2%。2012年6月中国银监会下发了《商业银行指标管理办法》（征求意见稿），该征求意见稿参考《巴塞尔协议III》的规定，将商业银行指标要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，核心一级资本充足率，一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期指标要求，包括2.5%的储备资本要求和0-2.5%的逆周期资本要求；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%；第四层次为第二支柱指标要求。《办法》实施后通常情况下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%。

2、中国问题证券机构风险评估指标。证券公司的财务标准主要体现在2008年修订的《证券公司风险控制指标管理办法》中。该办法第19条规定：证券公司经营证券经纪业务的净资本不得低于人民币2000万元。证券公司经营证券承销与保荐、证券自营、证券资产管理、其他证券业务等业务之一的，其净资本不得低于人民币5000万元。证券公司经营证券经纪业务，同时经营证券承销与保荐、证券自营、证券资产管理、其他证券业务等业务之一的，其净资本不得低于人民币1亿元。证券公司经营上述业务两项及以上的其净资本不得低于2亿元人民币。同时证券金融机构还必须满足以下条件：一是净资本与各项风险指标准备之和的比例不得低于100%；二是净资本与净资产的比例不得低于40%；三是净资本与负债的比例不得低于8%；四是净资产与负债的比例不得低于20%。

3、中国问题保险机构风险评估指标。2008年修订后的《保险公司偿付能力监管规定》实行对保险公司分类监管：第一类为不足类保险公司，指偿付能力充足率在100%以下的保证公司；第二类为关注保证公司，指偿付能力充足率在100%-150%之间的保险公司；第三类为正常类保险公司，即偿付能力充足率在150%以上的保险公司。

上述三项监管规则均有共同的规定，如无法达到其风险控制或财务指标，可责令其停业整顿、指定其他机构托管接管、撤销经营许可证、撤销等。这些财务标准可作为国家对问题金融机构救助的边界界定行为标准，以此判断金融机构是否存在风险，是缺乏“流动性”或“清偿不能”。但是仅符合其行为指标还不足以采取国家救助，还应符合系统重要性标准。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:The Defining of Boundary of National Relief in Troubled Financial Institution

Author & unit:WU Wenyong（Law School,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang Jiangxi 330032,China）

The defining of boundary of national relief in troubled financial institution is the basic conditions of the start of national relief and other assistance for the troubled financial institution.The institution that bear relief responsibility assess the capital adequacy ratio,asset quality,profitability,flowability and market sensitivity of financial in stitution through confirm and clear standars,and overall consideration the index of active degree,alternative and complexity of financial institution,in order to ensure its risk situation and crisi degree and thus decide a relief choice. The defining of the national relief should focus on low cost, dominant relief, preferred choice and cautious implementation.Balance the relief and bankruptcy in order to maintain the stablity of financial system and the interest of customers.

national relief; defining of boundary; assessment of risk; importance of system

2014-11-30

本文系作者主持的2013年度国家社会科学基金项目《国家干预视角下的金融机构破产法修正研究》（13BFX114）阶段性成果。

巫文勇（1963-），男，江西永丰人，经济学博士，江西财经大学法学院教授，主要研究方向：金融与证券法、公司法。

D922.28

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1009-8003（2015）01-0106-12