皖江城市带跨界生态环境治理研究

丁荣萍， 韩玉刚

(安徽师范大学 经济管理学院，安徽 芜湖 241003)

皖江城市带跨界生态环境治理研究

丁荣萍， 韩玉刚

(安徽师范大学 经济管理学院，安徽 芜湖 241003)

跨界生态环境治理问题是当前学术界和政府关注的热点问题，府际合作对于跨界生态环境治理以及区域经济持续健康发展极为关键。以安徽省重点发展区域——皖江城市带为案例地，探究了皖江城市带跨界生态环境污染问题的现状及产生原因，深入分析了跨界生态环境治理过程中存在的问题。从府际纵向和横向合作两个维度，提出跨界生态环境治理，在宏观层面上政府间应加强环境管制系统的顶层设计、理顺环境治理的制度安排以及整合合作治理的组织架构，在微观层面上政府之间应加强建立互动的合作机制、有效的工作机制、完善的利益补偿机制和切实生态补偿机制等，进而实现皖江城市带跨界生态环境的有效治理。

府际合作；生态环境；跨界治理；皖江城市带；安徽省

随着经济的高速发展，生态环境治理问题日趋显现，区域分割、部门分割、条块分割等问题导致了生态环境治理的“碎片化”，跨行政区域污染(水污染、大气污染、土地污染、酸雨污染等)纠纷及污染事故也严重阻碍着生态环境的治理。十八大报告也指出，面对严峻的生态环境问题，必须树立正确的生态文明理念，实现“五位一体”，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。此外，也应当积极追求新型城镇化的建设[1]。因此，加强府际合作的跨界生态环境治理的研究对于政府有效实施跨界治理有着重要的意义。从国外研究看，加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦认为，现代生活的性质已经使政府间的沟通、协调变得越来越重要，这种治理就是府际合作治理[2]。E·奥斯特罗姆等人认为中心治理结构为公民提供机会，组建多中心的治理当局，治理过程的多元主体互动，可以从政府之间合作达到这一理念，不同国家有不同的关于府际关系间的治理活动[3]。从国内研究看，易志斌研究建立流域府际合作治理机制的可行性[4]；张紧跟指出府际治理是指一种政府间、公司部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行为主体间的互动与合作来实现和增进公共利益[5]；黄溶冰认为通过重复博弈建立行政区之间的流域合作治理机制才能有效控制流域水环境污染[6]；张雅京研究了城市行政生态环境建设需要共同合作[7]；龙爱华等人指出，黄河断流在很大程度上是由水资源管理中的行政分割所造成的，并非全在于自然原因[8]。

国内外学者多从府际合作的单一角度,以水污染、流域污染作为载体研究跨界生态环境的治理问题，研究面较为狭窄，且实施力度较小。本文则以皖江城市带为例，将政治学、行政学、经济学和生态学等多学科交融，探讨皖江城市带所存在的多种跨界生态环境污染问题及其原因，分析其跨界生态环境治理存在的问题，并从宏观和微观的维度分析政府应如何加强府际合作，促进皖江城市带的区域持续健康发展。

1 皖江城市带概况

由合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、宣城、滁州等8市和六安市的舒城县、金安区的两个区县，共59个县(市、区)组成的皖江城市带，如图1所示，是2010年1月12日正式获国务院批准的承接产业转移的示范区，作为安徽省首个国家级承接产业转移示范区，皖江城市带是促进区域经济协调发展的一项重大战略规划[9]。皖江城市带2013年实现生产总值12 556亿元，占全省比重为65.95%；同时皖江区域加快产业结构调整，规模以上工业企业9 652个，占全省比重为63.90%；实际利用外资75亿美元，占全省比重为69.8%；城镇人均可支配收入接近2.5万元，超过了全省人均水平。由此可以看出，皖江城市带发展的变化，直接会影响安徽省的经济效益。但污染也主要来源于发展，皖江城市带发展带来的污染导致了整个安徽省生态环境问题，所以也可以用安徽省的数据来表示皖江城市带的相关状况。

本文研究所用的所有原始数据均来自于《安徽省环境公报》(2013)、《安徽省环境质量标准》(2013)、《安徽省统计年鉴》(2014)以及皖江城市带各城市统计年鉴等。

2 研究区环境问题的表现及原因分析

2.1 皖江城市带的生态环境问题

皖江城市带的发展具有较好的势头，整体经济平稳较快发展，将成为其他中西部区域的经济发展的楷模，也将成为促进中部崛起的重要推动力，但依托承接产业转移示范区建设的平台，皖江城市带已经成为长三角产业转移的重要承接地，因此也带来了许多环境问题，包括水污染、大气污染和固体废物污染[10]。

2.1.1 水污染

据2013年《安徽省环境状况公报》，如图2所示，巢湖全湖平均水质类别为IV类、轻度污染、呈轻度富营养状态。环河河流总体水质为中度污染，监测的11条河流19个断面中，劣质水质断面占31.6%，水质状况为重度污染。其中，11条环湖河流中污染最重的5条河流依次为十五里河、南淝河、店埠河、双桥河和派河均位于合肥境内，见表1。

2.1.2 大气污染

根据2013年《环境空气质量标准》，如图3所示，铜陵市年均二氧化硫浓度超过国家二级标准0.07倍,可吸入颗粒物年均浓度为99 pg/m3。皖江城市带中的滁州、安庆、合肥、马鞍山等可吸入颗粒物标准都超过了国家二级标准的0.02～0.35倍。另外2013年安徽省发布的环境公报中提到皖江城市带有马鞍山、滁州、芜湖、宣城、铜陵和池州等六个城市都出现了酸雨，见表1，酸雨频率范围在4.5%～85.5%，且池州酸雨频率较高，为85.5%，被列为较为严重的酸雨城市。

2.1.3 固体废物污染

环境中固体污染物主要是工业固体所产生的，根据2014年《安徽省统计年鉴》，2013年安徽省工业固体废物产生量为11 936.74万吨、危险废物为55.84万吨，其中皖江城市带总计44 110.26万吨，危险废物44.29万吨，可以看出皖江城市带工业产生的危险废物占安徽省的比重较大，即安徽省的固体废物污染主要由皖江城市带工业发展所带来的。另外，合肥、马鞍山和铜陵的工业固体废物产生量分别为1 024.10万吨、2 380.85万吨和1 794.61万吨，工体废物污染也较为严重，见表1。

表1 2013年皖江城市带生态环境概况

资料来源：2013年安徽省环境公报和2014年安徽省统计年鉴

2.2 皖江城市带生态环境问题产生的原因

皖江城市带环境问题严重，原因主要包括以下几个方面。

第一，产业层次低端。安徽省产业水平和产业结构层次相对较低，以能源、原材料等传统工业和资源型工业为主，全省总体上污染负荷较高，结构性污染问题突出，环境质量和污染物排放形式依然严峻，生态破坏趋势尚未得到有效遏制，经济发展面临的环境压力大。由图4 可以看出，安徽省的第一和第三产业比重从2004年开始一直处于下降的趋势，第二产业的比重在不断增加，且处于较高水平。第二产业比重增长较快，由2004年的38.76%增加到2013年的54.65%。但第二产业内部仍旧以煤炭、电力、钢铁等传统产业为主，这些产业消耗资源过大，会造成很大的生态资源压力，产生生态环境污染。皖江城市带占安徽省的主要部分，由此可见，皖江城市带因为三种产业比例失衡，产业内部结构发展不合理、层次水平不高以及竞争力不强等造成了生态环境的严重压力。

第二，行业布局不合理。皖江城市带发展的重点仍是高能耗行业。2013年数据调查显示，前11个月，安徽省规模以上工业能耗达8 150.2万吨标准煤，同比增长6.1%，增幅分别比上半年、前三季度高3.1和0.9个百分点。下半年以来，我省规模以上工业能耗增幅逐月攀升，全年节能工业压力增大。分市来看，前11个月，皖江城市带中的合肥、芜湖、安庆、池州和滁州等5个市能耗增长快于全省，分别增长10.3%，10.3%，10.4%，9.3%和9%，完成全年节能降耗目标面临压力，其中合肥、滁州和芜湖节能形势处于二级预警等级(黄灯区)，节能形势比较严峻；安庆市处于一级预警等级(红灯区)，节能状况非常不理想。安徽省六大高耗能行业消耗八成以上的能源，仅创造了不足三成的工业增加值。从表2可以看出皖江城市带生产能耗一直处于较高水平。

表2 2013年皖江城市带能源消耗指标

资料来源：2014年安徽省统计年鉴

第三，污染问题严重。2013年，全省工业废气排放总量为28 335.4亿标立方米，比去年下降了4.42%；工业固体废物产生量为11 936.74万吨，比上年下降了0.71%；工业废水产生量为70 972.10万吨，比去年增加5.65%；安徽省的废气和固体废物产生量都有所下降，但从图5可以看出皖江城市带“三废”产生量仍处于较高水平，且具有明显上升的趋势，而且2013安徽省有13家企业上环保部“黑板”被通报。

图5 2009～2013年皖江城市带工业企业“三废”排放状况

3 跨界生态环境治理存在的问题

3.1 官员各自为政，地方保护主义存在

在当前区域经济一体化发展中，各地方城市政府合作的最大障碍仍较为突出的是“分工不合作”的现象。城市政府的各自为政导致“本位主义”出现，最终使区域的整体利益受损。具体表现是一些城市政府往往只考虑自身利益，保护本地企业的发展，而对外地企业往往通过政府强制性的和非市场化的手段进行打压和抑制，从而造成本企业因获得有利条件而比外企更具有竞争优势。除此之外，政府为了保护本地资源的优势地位，限制其在本地区自由流入，同时限制本地区有利的资源要素流出，通过人为的行政手段制造市场分割，阻止区域内的生产要素流通[11]。

3.2 市政府间缺乏合作的利益共享机制

发展追求可持续性，良好的生态环境是可持续性的重要条件。但是，政府也是具有“经济人”的本性，每个地方的城市政府都希望通过发展实现自身利益的“最大化”，这样就在城市政府之间的利益共享问题上考虑不充分。因此在皖江城市带建立初期，大家都希望借助产业转移加快本地区经济的发展，因此部分城市忽略了国家环保产业政策对产业发展的要求，不断追求招商引资的规模，不注重引入的质量，承接产业的同时也承接了他们污染的转移，恶化了转入地的生态环境建设，增加了“节能减排”的负担[12]。

3.3 政府行为缺乏协调的合作机制和相关的法律与制度规则

污染防治调控机制仍处于探索阶段，表现为被动的末端治理和事后的事故处置都缺乏前瞻性和预防性。许多环境问题是因为在政府制定政策、规划和相关立法中，环境目标不协调，或者没有将环境因素充分考虑进去，特别是经济发展政策与环境政策的割裂。许多地方环境治理的政府有合作，但大多数是在环境执法层面，极少涉及区域规划和地方法制的衔接。

发展初期的皖江城市带尚未建立系统的跨行政区、跨部门、流域环境合作治理有效制度安排。对政府或部门在环境合作中的激励机制和责任机制建设也未受到重视。环境合作面较窄，暂没有涉及环境保护和规划。跨界区域环境合作治理中所建立的工作制度，仍需完善[13]。

3.4 “行政区”阻碍“生态区”的发展

当下省内政府的划分以行政体制划分为主，这样就造成了与生态区整体性的矛盾，使得管理上也出现了无法统一的状况[12]。皖江城市带的几个地方城市政府之间生态区没有明确界定，所以在生态环境治理时，没有相互之间协调，在新的行政区下，导致了各自为政的现象；行政区自然产生地方保护主义，在这种追求利益最大化的情况下，对于政府边界的防治存在不管不问的情况，或者在边界区发展污染项目。而且行政区将企业进行分割成几段，不属于本区段的污染也无权管理，长江流域经过皖江城市带，行政区的分割使得流域污染治理各行其是，地区间协调非常难[14]。

4 跨界生态环境治理的模式

基于以上跨界生态环境治理存在的问题，对其原因进行分析，结合研究的内容，从宏观和微观两个维度提出了跨界生态环境治理的模式。

4.1 宏观：“小行政区”和“大生态区”的跨界纵向政府合作

府际合作不仅是跨区域内城市政府之间的合作，也是跨区域内上下级政府之间的合作。生态环境的治理需要加强力度，落到实处，上下级政府之间的纵向合作，能够有效确保政策的下传，实施结果的上达，保证府际合作治理有序、高效进行，如图6所示

4.1.1 系统化的跨界环境管制的顶层设计

皖江城市带发展区的形成，造就了一个“大的生态区”，因为是跨区域间的共同发展，不同城市政府之间治理方式不同，所以可以建立一个“小的行政区”，专门用来治理这样特殊区域，由安徽省省政府组织设立，省政府直接管辖，城市政府作为成员，共同协作治理。

在跨区域的生态环境治理中，由于区域、治理方式以及利益等方面的不同，导致了城市政府之间会存在各种矛盾，组织协调好这类矛盾也是解决生态环境问题的关键，而且各城市政府之间出现纠纷不能调解时，就需要高一级的政府出面进行裁决。上级行政机关对下级行政机关有领导与监督的权力，上级行政机关对下级行政机关间的纠纷所作出的裁决具有权威性，容易得到下级行政机关的遵守与执行。

4.1.2 建立和完善跨界环境治理制度

系统化的顶层设计能够促进皖江城市带生态环境治理，但是完善的环境立法制度才能真正保障一些措施的实施，才能从法律的角度来规范示范区内各个政府的行为，所以应当健全和完善皖江城市带环境保护方面的法律法规。一方面，从完善国际级立法，以宪法为核心，以《环境保护法》为基本法，制定一部统一的、综合的《自然资源保护法》，专门对生态环境保护提供法律法规上的支持，从而使整个示范区的生态环境得到长远维护；另一方面，应该注重示范区内现有的与生态环境保护有关的规章制度，皖江城市带各城市政府应当基于整个示范区的视角，从水污染、大气污染和固体废物污染等方面健全各项制度，各城市政府之间必须合作交流，避免各地之间或者与国家级的生态立法产生重复、冲突以及矛盾，这样才能建立合适的跨界的环境立法制度来完善整个示范区针对生态环境保护方面的法律法规，使得跨界的环境立法更好的服务于生态环境治理[15]。

4.1.3 构建不同层级不同形式的合作治理组织体系

正如道格拉斯·诺思所说，“有效的经济组织是经济成长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”[15]。因此，一个有效的合作治理组织也是实施有效治理的关键。参考浙江省的环保专业组，皖江城市带主要有8市1区1县，合作成立环保专业组，制定环保合作规划，加强联合执法监督，协调边界重大环境污染事故和纠纷，建立重大环保工作信息互相通报制度；也可以模仿杭州、湖州、嘉兴、绍兴4城市联合建立的环保专业委员会和边界联合小组，成立皖江城市带管理委员会，对于产业转移过来的重大项目都要经过该委员会的审批，以属地为主，征询相邻城市环境主管部门意见；依据江苏苏州和嘉兴市建立的联合检查机制，在皖江城市带区域建立联合检查机制小组，主要负责检查相邻区域可能造成的跨域污染的工商企业、集中式污水管理厂和交界处的水域、河道，这样就有效遏制了部分污染企业的偷排漏排行为[16]。

4.2 微观：减弱环境治理“碎片化”的横向政府间合作

微观的跨界横向合作是改善生态环境问题的重要手段，从建立合作与工作机制、利益补偿机制和生态补偿机制等方面来促进跨区域城市政府间的合作，这样扩大治理的规模，提升治理的效用，如图7所示。

4.2.1 各城市政府间合作、工作机制的创建与完善

政府内部横向合作机制在国内也是存在的，2003年上海成立环境保护和环境建设协调推进委员会；2005年河北沧县建立环保、计划、监察公安等联系会议制度、环境违法案件制度等[11]。皖江城市带作为一个独立的发展个体，各城市政府之间能够形成横向合作关系，建立示范区内共同遵守的相关环境保护法律制度，建立专门针对突发环境事件的跨政府执法部门。法规制度对地方城市政府具有很强的约束作用，督促各城市政府合作加强监管力度，在共同承接产业转移时，加大产业的审查力度，拒绝高污染、高排放、高耗能的“三高”产业进入示范区。除此以外，长江流域是皖江城市带生态环境问题的重点，流域的治理需要横跨不同区域的各城市政府之间通力合作，分摊各地区所属流域的治理责任，并合作完成治理工作，从而以点带面，改善整个流域的污染问题[17]。

4.2.2 建立和推行区域利益分享机制

地方保护主义的束缚使得各城市之间合作治理的力度较弱，所以应当打破这一束缚，促进区域城市政府合作的形成。加强政府间合作，创新产业转入地与转出地政府间的合作共赢机制。如飞地经济模式，建立转出地与转出城市政府之间的税收共享机制或合作建立产业转移园区，以园区建设为依托，打造产业城市集群转移的平台，在转入地区划出一定区域让产业转出地区开发经营[18]，这样各城市政府之间就能共同收获产业转移所带来的收益，因此各城市政府之间就达成了一致的利益共享补偿机制，就能承担相应的环境保护责任，而且对环境治理的投入也要按收益分配，就无形中促进了示范区对生态环境保护治理的重视，增强了保护力度，最终将推进生态环境的共同治理。所以，合理的区域利益分享机制的建立是实现府际之间合作治理生态环境的有效措施，机制的建立要落到实处，进行责任切分才能达到真正治理的效果。

4.2.3 组织生态补偿机制来提升生态环境的重要性

示范区内可形成共识，协同采取经济手段，如价格、税收和财政政策等，激励循环经济的发展，共同专门设立环境技术开发基金，投入到技术开发、财政补贴和间接税收优惠的手段，重点扶持皖江城市带优势特色主导产业和新型持续产业的优化升级，以补偿的形式降低环境负担[19]。由前文的分析可知，目前皖江城市带第二产业发展较快，传统的第二产业的发展带来产能较低、消耗大、较严重的污染问题，违背了十八大所提倡的可持续发展以及循环经济新思想的要求，所以应当从思想观念上让人们意识到生态环境的重要性，使示范区能够成为一个在以“生态环境为第一要务”的理念下进行发展的高效环保性区域，这样不仅能够促进示范区的长远发展，也能对安徽省的发展起到模范带头作用。由此可见，生态补偿机制的组织就是通过采取一些经济手段来提升生态环境重要性，追求实现“五位一体”的发展[20]。

5 结 论

基于府际合作的生态环境治理，不但要解决目前示范区的生态环境治理问题，更要促进皖江城市带经济持续健康的发展。本文基于全球化为背景，以安徽省的代表示范区为例进行研究，突出了城市政府间从宏、微观维度进行合作所产生的重大现实意义：一是为以后示范区城市政府间的发展建设提供参考；二是促使皖江城市带发展成为长江流域的典型示范区，并带动整个安徽省经济的发展；三是对于今后关于府际合作关系的深入研究也有一定的促进作用。

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Wanjiang City Belt Straddling the Ecological Environment Governance

DING Rong-ping，HAN Yu-gang

(College of Economics and Management，Anhui Normal University，Wuhu 241003，China)

Transboundary management of ecological environment problem is a hot issue in the academic and political concern, and intergovernmental cooperation for Transboundary management of ecological environment and the sustainable development of regional economy is the key. We take Wanjiang City Belt as an example, the key development area of Anhui Province, explore the transboundary pollution of ecological environment in Wanjiang City Belt and its causes, and analyzes the existing cross-border management problems of ecological environment in depth. Finally, to achieve transboundary ecological environmental governance, from the two dimensions of intergovernmental vertical and horizontal cooperation, we propose that we should strengthen the top-level design of environmental regulation system and straighten out the system arrangement environmental governance and integration the organization structure of management cooperation from the macro level ,and we should strengthen the establishment of Interactive cooperation mechanism, effective working mechanism, practical compensation mechanism and ecological compensation mechanism from the micro level ,and promote the effective governance of transboundary ecological environment in Wanjiang City Belt.

intergovernmental cooperation, ecological environment, transborder governance，the city belt in Wanjiang, Anhui Province

2015-06-01

国家自然科学基金青年基金(41201126)，安徽省自然科学基金青年基金(1208085QG135)，安徽师范大学“哲学社会科学繁荣发展计划”首批重大项目(FRZD201302)和安徽师范大学研究生科研创新项目(2014yks109)。

丁荣萍，女，安徽宣城人，安徽师范大学经济管理学院硕士研究生，主要专业方向为城市经济和管理。

时间：2016-1-5 13:01 网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1150.N.20160105.1301.028.html

C93

A

1007-4260(2015)04-0110-07

10.13757/j.cnki.cn34-1150/n.2015.04.028