浅析构建我国行政合同法律制度的根据

曾靖雅

摘要：我国行政合同法律制度宜尽速构建的原因和根据在于：①行政合同在实践中客观、长期、普遍存在；②行政合同具有为现代行政所必需之独特功能；③法制缺位限制了行政合同的发展及其功能的发挥；④理论争议不是拒绝或推迟建立行政合同法律制度的理由。我国行政合同的建制应选择公法模式。在公法模式下，一个较完整的行政合同法律制度体系包括主体制度、权利制度、行为制度、责任制度和救济制度五个方面。

关键词：行政合同；法律地位；性质；根据

一、我国行政合同的法律地位及性质

行政合同，是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。随着政府职能的转变和公众对行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法领域，行政合同由此而生，它结合了契约精神和现代行政理念，具有“柔性”管理和“弹性”行政的特点，可以说，行政合同是市场经济和民主制度快速和深入发展的产物。当前，“行政合同”在我国还不是一个法律上的称谓，民法学者普遍否认行政合同的存在，行政法学者则将其划入行政法范畴。然而，随着民主与法治的发展与完善，公私法领域已经不能用简单的“分割式”方法划分，公私法理念相互借鉴与移植也是法律理论和实践发展的助推剂。而且在我国司法实践中，2004年最高人民法院出台的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》明确了“行政合同”是27种“行政行为种类”之一。因此，笔者认为，行政合同的存在毋庸置疑，因其签订目的是为了行使行政职能，实现特定的国家行政管理目标，其指向性应更为偏向于行政法领域，是一个“披着民法外衣”的行政法概念。

对于行政合同的性质，理论上意见不一，笔者认为，行政合同是公私法结合的产物，其性质应始终具有行政和合同的双重性。行政合同的“双重性”可见于行政合同的自身特征，“行政合同的当事人一方必定是行政主体”、“行政合同签订的目的是为了行使行政职能”、“在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优益权”体现了行政合同的行政属性；“行政合同以双方意思表示一致为前提”则体现了行政合同的合同属性。

二、构建我国行政合同法律制度的原因和根据

1.行政合同在实践中客观、长期、普遍存在

首先，行政合同在实践中客观存在。随着单方行政向契约化行政的转变，难以为私法原理和规范所调整的行政合同在行政管理中的实际应用已是不争的事实。例如，为推行计划生育基本国策，实践中运用了计划生育合同，成为“加强计划生育管理与服务工作的一项有效措施。”可以说，通过行政合同达成行政目的，已经成为现代社会中行政主体不可不运用的一种法律手段。在制定《合同法》的过程中，部分学者对“我国现实中有没有行政合同”提出了质疑，但客观来讲，那场争论的焦点是行政合同的性质和范围应当如何认识，以及“是否要由合同法调整”的问题，而不是行政合同在客观上是否存在的问题。对部分学者心中关于行政合同的“巨大问号”，现实已经给出了最雄辩的回答。

其次，行政合同在实践中长期存在。行政合同与民事合同的胶着状态导致我们难以精确锁定行政合同究竟滥觞于何时、何处。但一般认为，行政合同是我国改革开放的产物。中共十一届三中全会之后，在农村，农民通过行政合同获得了土地使用权，开创了农村生产经营承包责任制，实现了农业领域的巨大变革。中共十三大进一步明确提出：“无论哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系。”从而把行政合同的实践扩展到工业、商业、交通运输、外贸、基建等其他领域。作为民主化与市场化两大潮流交互作用的产物，行政合同因具有与现代政府相契合的品格，得以在行政实践领域长期存在。

2.行政合同具有为现代行政所必需之独特功能

行政法律关系的设立、变更、消灭，可以通过两种方式实现：一是基于法律规定；二是经由意思表示。经由意思表示设立、变更、消灭行政法律关系的情况，又可两分：一是行政主体以其单方意思表示设立、变更、消灭行政法律关系；二是行政法主体以各方一致的意思表示设立、变更、消灭行政法律关系。行政合同的本质，就是以一致的意思表示设立、变更、消灭行政法上的权利义务关系。

基于这个本质，行政合同所具有的功能可以概括为以下几个方面：①设权功能。即通过行政合同创设当事人的权利义务。法谚曰：“契约即当事人之间的法律。”法律具有设权功能，行政合同在一定限度内有与之相同的功能。②保障功能。即通过行政合同保护当事人及其他利害关系人权益。行政合同为当事人参与作出行政行为提供了机会，当行政相对人参与作出最终决定的过程受到保障时，其结果自然比未经行政相对人参与的行政行为更能保护其权益。③控权功能。即通过行政合同控制政府权力的设定、运行及扩张。控权功能主要体现在行政合同要求政府平等对待相对人、尊重相对人意志、重视相对人的权利，要求政府有信用和责任感。④调和功能。即通过行政合同调和当事人之间的冲突。行政合同的内容较具弹性，更容易取得各方当事人需求的最大公约数，进而能调和利益冲突，降低达成行政目的的成本。⑤组织功能。即通过行政合同形成行政机构之间的协调关系。被称为当代政府主要构筑物的合同，是联系传统政府框架中互不协调部分的主要介质和填补国家机构漏洞的重要成分。⑥替补功能。即通过行政合同替代或补充行政决定。由于行政合同也是达成行政目的的手段之一，行政主体在履行公务时多了一个可供选择的利器。⑦规范功能。即通过约定了当事人权利义务的行政合同的法律效力规制和约束当事人的行为。行政合同是当事人之间的“法律”，意味着行政合同具有相当于法律的效力，用以羁束和规范当事人的行为。

前述功能决定了行政合同是宣示现代行政理念不可或缺的重要载体，是推行现代行政政策不可或缺的基础平台，是管理现代行政事务不可或缺的基本方式，一言蔽之，是现代行政不可或缺的法律手段。

三、结语

总之，在现代社会中，行政合同在国家行政管理中发挥着不可或缺的作用。行政合同制度的建立不单因为这种管理方式具有灵活性等特点，而且能为解决行政合同纠纷开辟一条道路。