创新机制 强化职能充分发挥督导对教育发展的推动作用

陈名

为进一步了解白银市、会宁县实施省级教育体制改革试点项目——“探索有效履行督导职能的体制机制”进展情况，总结会宁县试点项目的成功经验和做法，2014年9月，省教育厅组织调研组，对会宁县督导体制改革试点项目进展情况进行了实地调研。

一、项目试点总体情况

白银市从上世纪80年代起就建立了教育督导制度，1999年正式成立了白银市人民政府教育督导室，正县级建制。2012年白银市申报的项目“探索有效履行督导职能的体制机制”被甘肃省教育体制改革领导小组确定为教育体制改革省级试点项目。试点内容是通过探索创新教育督导管理体制和运行机制，推进督政、督学等各项工作转型，使督导部门在推动教育科学发展中能够发挥更加重要的作用。2012年白银市的先期试点工作在会宁县展开。会宁县成立了教育督导体制改革领导小组、实施教育督导体制改革实现项目工作组和专家组。领导小组由县长任组长，县政府、县人大、县政协分管领导任副组长，县委办、政府办、教育、发改、人社、编办、财政、审计、监察等部门负责人为成员，主要负责对督导体制改革重大事项的决策和对改革进程的检查指导。工作组和专家组负责制定改革方案，研究改革措施，为改革提供决策依据。制定了《会宁县教育督导体制改革试点方案》，将创新教育督导管理体制、运行机制、评价体系、保障机制作为改革的重要任务，尝试建立“监管分离、相对独立、统筹协调、高效运行”的教育督导管理体制，即：教育行政机构负责教育工作的决策和执行，代表政府行使管理教育的权力;教育督导机构代表政府行使对教育工作的监督、评估、检查、指导的权力;教育行政部门既要对教育督导机构进行指导和协调，又要保证教育督导工作相对独立。试点开展3年来，县上相继出台了《会宁县人民政府关于进一步加强教育督导工作的意见》《会宁县督学责任制实施意见》等文件，县政府每年都召开专题会议，听取教育督导试点工作情况汇报，研究解决教育督导面临的体制、机制、经费等方面的问题，保证了试点工作的顺利进行。

二、项目试点的主要做法和成效

1. 强化督导职能。2012年成立了“会宁县教育督导委员会”，由分管教育工作的副县长担任主任，副主任和委员由政府相关部门负责人组成，其办事机构为“会宁县人民政府教育督导室”，负责日常管理工作，建制正科级，设主任1名，副主任2名，内设综合科、督政科、督学科、监测办4个科室，工作体制为总督学领导下的督学负责制。总督学、副总督学由督导委员会主任、副主任兼任。会宁县政府教育督导室接受白银市政府教育督导室和会宁县教育局的业务指导。

2. 保障人员经费。会宁县将教育督导经费纳入县级财政预算，每年10万元，主要用于办公、专项业务、公务用车、督学工作补助经费、培训费（含外出学习）等方面。县政府为督导室配备了车辆、办公设施设备。在人员配备上，根据省政府《关于加强教育督导工作的意见》的要求，按教师总数的千分之三配备了16名专职督学，还聘请了48名兼职督学。为提高督导工作人员和督学的工作积极性，县政府每年还特批3个“园丁奖”名额，用于表彰奖励全县教育督导先进工作者。

3. 理顺督导机制。一是形成了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导新格局。建立了乡（镇）政府履行教育职责情况的督导评价机制，推行问责制度，形成了督促政府依法履行教育职责的督政机制;完善了督学队伍管理，实行督学责任制，形成了指导学校规范办学、提高教育质量的督学体制;建立了县教育督导室归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的教育质量评估监测体系，为改进教育教学、管理、决策提供依据和支撑，形成了科学评价教育教学质量的评估监测体系。

二是形成了 “四教统督”、“四项结合”的督学工作新机制。采取综合督导与专项督导、定期督导与经常性督导、发展性督导与终结性督导、自评整改与督评指导相结合的方式，以义务教育为重点，对义务教育、学前教育、高中教育、职业教育开展全面督导。

三是建立督前自评、督中指导、督后整改的督导评估三阶段运行模式。建立了学校督导的六项制度（督前通知制度、学校自查自评自补制度、督前介入制度、督中情况通报反馈制度、督后结果公示公报制度和督后跟踪回访制度），将工作着力点分解为三个阶段：督前着力自查自评与自补，做到“查要实事求是、评要客观公正、补要促其变化”，并明确提出：查而不实不介入，评而不准不介入，补不到位不介入，看准一个“变”字;督中着力的检查指导与评价，在实施听、看、查、访、议、谈等工作程序时突出一个“全”字（查看全部资料等），强化一个“导”字（边查边指导、边看边指导、边听边指导），落实一个“评”字（筛选信息、组内评议、形成报告）;督后着力的整改提高与发展，要求被督导学校根据督导反馈意见，形成整改报告，落实整改措施，限期实施全面整改，强调一个“改”字。

4. 落实挂牌督导。一是建立三级督学网络。会宁县从2004年起就创建了乡镇教育联合督导责任区，基本形成了县、责任区、乡镇三级教育督导网络。试点以来，会宁县重新调整、设置了督学责任区，全面推行中小学校责任督学挂牌督导制度，建立了总督学负责下的三级督学工作机制：总督学主要听取督学责任区工作汇报，根据工作需要在符合任职条件的对象中选任督学;第一级为政府教育督导室，负责督学的业务培训和业绩考核，定期总结、交流督学责任区的工作经验;第二级为督学责任区。全县设立8个督学责任区，聘任64名挂牌责任督学，每1名责任督学挂牌督导5所学校。每个责任区配备2名责任督学，驻点对该责任区进行全面督导。同时，每个乡镇还配备若干教育督导员。各乡镇教育督导员除参与责任区集中督导活动外，还承担本乡镇学校经常性督学任务;第三级为校内督学。各学校选定专人负责校内督导事务，负责学校与责任区督学的联系。县上还实行责任督学考核制度和定期交流制度，依据考核结果进行奖惩，每3年轮岗交流一次。

二是创新督学工作思路。责任区督学坚持“五结合、五为主”（即监督与指导结合，指导为主;他评与自评结合，自评为主;综合与专项结合，专项为主;集中与分散结合，分散为主;定期与随机结合，随机为主）的指导思想，依法对责任区内各级各类学校贯彻执行教育方针政策、法律法规及办学行为情况进行经常性的检查和随机督查;对年度教育重点工作进行过程性检查;对学校管理及教育教学提供咨询、指导，对学校有关问题提供解决策略、建议;对学校发展过程中遇到的一些自身不能解决的问题，及时上下沟通、联系协调、帮助解决，发现典型、及时推介。

三是加强责任督学管理。建立了责任区督学目标管理责任制，签定目标责任书，靠实督学工作职责，实施定期考核与评价;建立了督学工作定期汇报、工作效果评议机制;建立了责任区交叉互动督导工作机制，实现教育督导发展研究成果和教育督导评估信息的共享。

5. 落实重点工作。会宁县督导工作围绕促进县域教育持续、健康、协调发展这一主题，突出推进义务教育均衡发展和全面实施素质教育两个重点，把握“督政促政府工作职责落实、督学促办学行为规范、监测促教育质量提高”三个抓手，做到教育重大问题、办学单位、学科教学、教师专业发展四个全覆盖，有力促进了全县教育事业的改革发展。一是围绕全县教育发展的主题和重点——“义务教育标准化学校建设”和“义务教育均衡发展”，突出对农村学校布局调整、教育资源优化配置、教育公平、优质教育资源共享、义务教育均衡发展等问题的专项督查和评估。二是分类指导，突出重点。义务教育重点督导均衡发展和实施素质教育，学前教育重点督导办学条件和常规要求的达标与规范，职业教育重点督导实用性职业技术人才和新型农民的培养上，普通高中教育重点督导优质资源扩量、培养模式改革、办学特色彰显、课程改革推进和学生素质全面提高上，成人教育重点督导学习型组织建设、继续教育规划的实施和劳动者思想道德、科学文化和工作业务素质的提高上。三是开展教育监测。会宁县成立了义务教育监测办公室（简称监测办），组织开展了对全县义务教育阶段人口、资源配置、经费保障、队伍建设、教育质量和其他影响学生发展因素各方面的监测，为政府教育决策提供事实依据。

6. 强化结果运用。按照国务院教育督导委员会办公室《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》的要求，会宁县建立健全了教育督导和评估监测的公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度。一是对督导中发现问题整改不力的学校和部门负责人，予以警告、警示甚至诫勉谈话。二是实行督导报告的反馈和通报制度，每次的督导报告向上报送县委、县人大、县政府、县政协及相关职能部门，向下反馈到被督导学校，横向反馈给相关部门和教育局职能股室。既作为教育决策的参考和依据，又作为学校评优选先的重要依据。三是实行教育督导通报制度，重点通报教育热点、难点问题。对于学校普遍存在的突出问题报县教育局并在教育系统内部公示;对教育系统无法解决的问题以报告形式提交县政府;督导信息及时向社会公开，置于社会监督之下。四是落实督导结果使用制度，将督导结果作为教育内部进行奖惩、职称评聘、职务晋升的主要依据。在评优选先时，对督导问题多且整改不力的学校实行一票否决。校长和相关管理人员的提拔任用和职称晋升与督导结果直接挂钩，对学校管理缺乏规范、督导活动重视不够、督后整改不力的学校和相关责任人员取消当年评优或晋职的资格，并限期整改。五是健全了督导考核奖惩机制。

三、存在的问题

会宁县教育体制改革试点项目总体进展较好，同时也存在一些问题，主要表现在：一是虽然增加了教育督导机构编制，但编制、机构设置等方面的问题还没有完全解决。县上关于独立设置县人民政府教育督导室的请示始终没有得到白银市编办的批准。二是督导经费仅仅满足基本工作需要，督学培训经费落实难度大，兼职督学、责任督学以及督学工作补助缺乏政策依据和资金来源。三是督学队伍年龄普遍偏大，专业结构不尽合理，影响教育督导的质量和效率。四是受职务、职称限额限制，督学的职务晋升和职称评聘存在较大困难。

会宁县教育督导体制改革试点项目进展情况总体顺利，在督导制度建设、经费人员保障、督导运行体制、督导评估方式等方面做了积极探索，尤其在督学责任区建设上取得了实效，值得其他地区借鉴和学习。下一步还需围绕试点的目标要求，积极探索有效履行督导职能的体制机制突破，将教育督导体制改革的各项要求落到实处。

编辑：郭裕嘉