我国烟草专卖法律制度的反思

陈昌旭

摘要：国家通过制定烟草专卖相关法律制度，对我国烟草行业实行了垄断经营管理。随着中国经济转型，我国烟草专卖法律制度的改革与完善已势在必行。改革我国烟草专卖制度自身及外在法律因素两方面内容，改善我国烟草现行的垄断经营体制，促进我国全面实现法治化进程。

关键词：烟草专卖；律制度；反思；重构

《烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》是我国关于烟草专卖管理体制的纲领性法律文件。随着中国经济转型，我国烟草专卖法律制度的改革与完善已势在必行。改革我国烟草专卖制度自身及外在法律因素两方面内容，改善我国烟草现行的垄断经营体制，促进我国全面实现法治化进程。

一、我国烟草专卖制度的法律特征

1.特殊的管理体制

依照《烟草专卖法》规定可知我国烟草专卖管理体制为双重领导，但以垂直管理为主。当地烟草专卖行政主管部门依照相关法律规定，严格按程序行使烟草专卖管理职能，受上一级烟草专卖行政主管部门的监督管理。当地政府对当地烟草专卖行政主管部门的工作主要为指导性功能，并非起主导作用。全国烟草专卖工作统一由国务院烟草专卖行政主管部门负责，并按照地域划分，按垂直管理级别行使各级烟草专卖行政主管部门的权利。由此可知，在我国特殊的烟草专卖管理体制下，国家主管部门依法对全国烟草行业情况进行宏观的监督、管理，其下属机构依据相应级别，执行本辖区烟草行业的监督、管理工作。

2.垄断性的烟草经营模式

国家专卖、完全专卖是我国当前的烟草专卖制度的重要特点。国家通过行政手段行使烟草专卖经营权和烟草专卖行政管理权，并且国家指定特定的机关从事烟草的生产经营活动，其他任何个人及法人组织未经许可，严禁从事相关的生产经营活动，严格执行垄断经营模式。市场经济体制的发展要求与当前我国国家政策存在的突出矛盾点集中在烟草专卖制度的垄断性。

3.广泛的烟草专卖范围

由于我国实行的是排他性、独占性，并以国家为管理主体的烟草专卖形式，因此烟草行业的纲领性法律文件，《烟草专卖法》及其《实施条例》规定对专卖的对象进行了全面的概括。烟草专卖制度对烟草本身及其相关产出品，生产卷烟所需的烟草机械和烟用辅料实行全面的垄断经营，并且通过严密的烟草行政许可，对这些专卖品的生产环节到销售环节严格实行垄断管理。

4.以法律形式确定垄断经营管理模式的合法性

烟草作为一种特殊商品，吸食易上瘾，且对身体有害，但又容易使消费者消费上瘾，因此国家为达到有效控制的目的以法律的形式做出规定，对其实行专卖。烟草专卖的具体内容由国务院颁布的《烟草专卖法》《实施条例》等其他相关法律法规做出了权威性的法律规定。

二、我国烟草专卖法律制度存在的问题

1.烟草行业监管主体混乱

职责不清主要表现为烟草专卖行政部门在打假、打私方面主体资格不明，有关烟草的管理权限存在交叉、错位，形成管理上的真空，如《烟草专卖法》第四条规定，烟草专卖行政主管部门负责对烟叶和卷烟产、供、销全权管理。在卷烟流通环节，烟草专卖行政主管部门负责管理批发环节，以及对持有烟草专卖零售许可证的商户进行管理，可以对无证商户进行检查，但是无权处罚。

2.权责不明，监管缺失

我国烟草专卖体制是国家垄断、完全垄断的模式，而且在管理上实行垂直管理，同级行政管理部门无法对其有效监管。因此，容易导致行业内部不规范问题的发生。一方面，由于烟草专卖企业本身的组织机构存在主体混乱不清的问题，集行政管理者与企业经营者的角色于一身，既要追求高额利润，又要时刻监督规范自己的行为，这就会导致烟草企业在利益面前，会对自身监督自身不严，包庇自己的不规范行为。另一方面，由于我国烟草专卖这一特殊体制，国家针对这一体制进行监管的相关法律尚不健全，一旦烟草行业内部发生违法或者不规范行为，相关法律的震慑性作用不够强大，而且外部的监管措施也难以到位。

三、我国烟草专卖法律制度的建议

1.烟草专卖行政执法行为的完善

结合烟草市场的实际发展情况，当前还存在如下问题。第一，零售户经营行为违反《烟草专卖法》的规定。如有些零售户在商店停业期间，未及时按规定办理烟草专卖零售许可证的歇业许可，商店更换法人时未及时注销旧的零售许可证，还有的零售户甚至非法购买其他不属于自己经营范围的烟草制品。造成这些情况发生的原因一方面是由于部分零售户守法意识淡薄，另一方面原因是由于专卖管理人员在执法过程中没有严格按照规定对零售户进行相关政策的宣传教育。第二，对零售许可证的后续管理滞后。当地烟草专卖主管部门为零售户办理零售许可证后，对零售许可证的后续管理工作比较粗糙。专卖执法人员有时因人情关系等因素，不能及时掌握零售户的停业、歇业、恢复营业、注销等情况，不利于烟草专卖主管部门对零售户的集中管理。第三，各地区烟草专卖管理系统建设使用情况差别很大，未达到统一、高效管理的目的。

2.我国烟草专卖的反垄断法律制度完善

我国烟草专卖制度具有国家垄断、完全垄断的特性，而这一特性是把双刃剑，在一定程度上可促进我国烟草行业的稳定发展，增加国家财政收入。但从长远利益看，将不利于我国烟草行业在市场经济的竞争中胜出。反垄断法作为市场经济中的重要部分，只有使烟草专卖制度与其协调，才可保证我国烟草专卖制度的平稳发展。《反垄断法》第十七条规定，“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件。”这条规定否定了某些烟草商业企业为提高销量，将畅销卷烟和滞销卷烟捆绑销售的行为。捆绑销售会导致零售户为购买到畅销卷烟而同时被迫接受滞销卷烟，侵害卷烟零售户的利益。因此需要《反垄断法》对烟草行业这种行为进行进一步详细规定，限制其可能造成的不公平竞争。《烟草专卖法》为特殊法，《反垄断法》为一般法，因此，两者发生冲突时应优先使用《烟草专卖法》。

3.我国烟草税收制度的法律完善

烟草行业的发展常常受财政体制、地方利益的影响。地方为了本地区的税收，搞地区封锁，限制竞争，以致专卖管理失控，与统一的市场经济格格不入。为了打破这种局面，完善税收制度势在必行。改变中央和地方提取烟草税收的比例。在中央对地方的烟草税收进行财政返还时，适度减少或删除对地方的财政返还，严格税收征收程序，这样地方政府在烟草税收中无利可图，必将消除地方的行政壁垒行为，减少地方争睹盲目支持当地烟草企业扩大生产规模，造成资源浪费，这样有利于充分发挥市场经济在资源配置中的作用，有利于烟草市场的统一、规范、公平发展。