农村社会养老保障现状分析

朱学娟

摘 要：本文旨在通过调查我国目前农村社会养老保障的开展现状，以该调查作为基础从而促进我国农村社会养老保险制度的进一步发展和进步，通过实地深入的调查与分析，首先介绍了我国目前农村养老保险实施的总体情况，之后详细介绍了我国目前已经存在的农村养老保险相关法律制度，细致的指明具体法律政策的侧重点和保障对象，同时介绍各地区法律法规的实施情况，最后通过现状的分析指出我国农村养老保险目前存在的一些显著问题并提出解决问题的相关建议，同时对我国农村养老保险未来的发展方向做出合理的展望。

关键词：农村社会养老保险；制度；政策法规；现状分析

1 绪论

根据人口普查局的官方数据，我国农村人口比例占全国总人口的60%以上，而全国60岁以上的人口当中，农村人口占的比例约为65%，根据2010年的数据显示，我国60岁以上人口数量为1.776亿，占总人口比例的月14%，而农村人口中60岁以上人口数量为1.23亿，这个数量远远大于城市人口总60岁以上的人数，约为城市60岁以上人口数量的1.7倍。而在所有的农村人口中，农村老龄人口约占20%，与之相对比，城市人口中老龄人口占总城市人口比例约为8%，这一比例足以看出农村老龄人口比例之高，突出了农村人口老龄化问题的严重性。相比而言，城市人口有着较高的收入，这使得本来已经较为严重的农村人口老龄化的问题引申出一個新的问题，就是农村社会养老问题，低收入外加过高的老龄人口比例，养老保险问题在农村社会成为了一项关注度极高的社会问题。目前，我国政府部门已经高度重视社会养老保障问题，2009年9月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，表明了政府对于养老保险的关注度的提升，2010年，将加快养老保险服务体系建设纳入当年政府工作报告。但是，从目前的实施情况来看，政府将养老保障视为全社会的试点工作，这一工作的普及必然首先起步于城市，目前，城市养老保障制度已经相当完善，但是农村养老保障实施现状却不容乐观。从目前已经出台的政策来看，政府没能将城市与农村养老保障体系建设区分开，农村地区的养老保障还不容乐观。

2 农村社会养老保障的制度现状

我国于20世纪90年代开始对农村地区养老保障制度问题进行研究，如今已有10几年的研究过程，也呈现出了多种现状以及特征，综合多数学者的观点，目前主流的观点将农村社会养老保障制度分为：农村社会养老保险、集体养老制度、传统救济养老模式三大类，而从各个学者的研究中能够发现，目前许多学者对于农村社会养老保障问题的认识还比较局限，存在以偏概全的问题，许多人将农村社会养老保障问题简单的理解成农村社会养老保险问题去研究，而缺乏了对福利待遇、救济制度等问题的研究。综合各类观点，笔者认为，农村社会养老保障制度可以从以下三个方面将其分类：社会救济、社会保险、社会福利。其中，社会救济是指传统的对于农村贫困老人由政府相关部门给予的救济金、救助款以及农村最低生活保障制度。农村社会保险是指农村老龄人口应该被给予的各类保险款项，包括养老保险、土地保险、土地征用保险、意外伤害保险以及农民工社会保险等项目。农村社会福利是指农村老龄人口应该享受的相对于年轻人来说的优待项目，包括社区养老服务、公共交通服务、生活津贴、医疗服务等。而农村社会养老保障制度的含义与这三大类息息相关，它是指用来指导三类中具体项目实施规则的国家规定。目前农村社会养老保障制度存在于各个项目中，具体制度如下：

3 农村社会养老保障的政策法规现状

3.1 国家层面的政策法规

从国家层面来看，目前已经出台了几项针对农村地区社会养老保障的专有政策法规。关于农村社会养老保险这个问题国家出台的政策法规占整个农村社会养老保障政策法规的大多数，国务院于1991年出台了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，《决定》中将农村地区养老保险问题上升到了国家层面，即规定农村地区养老保险直接由民政部负责，下一年中，根据《决定》中提出的关于农村地区养老保险的纲领性指示制定了细节的实施方案，即出台《农村社会养老保险基本方案》，《方案》中明确了实施养老保险的细则，包括养老保险发放的途径、申请的标准等等细节。1995年国务院办公厅又向全国各地区发放正式通知，强调各地区要根据《决定》与《方案》认真开展农村地区养老保险工作，体现了国务院关于该问题的重视。2002年又出台了农村地区养老保险整顿工作规定，保障了农民的利益。2007、08年，国务院联合国家几个部委一同探讨10几年来农村地区养老保险工作中存在的问题，并出台解决方案。2009年，国务院出台农村地区养老保险新政策，旨在改革农村地区养老保险的模式，使养老保险相关政策更加有利于农民，并于2009年、2010年分别出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，二者都明确指明要狠抓农村养老保险工作，提高老龄农民待遇。

图1

同时，国务院也出台了关于被征地农民社会保障的相关政策法规。国务院分别于2004年和2006年出台《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，这些政策的出台旨在弥补农民因被征用土地而对其造成的重大损失，基本上解决了农民土地征收过程中存在的农民与政府之间的矛盾，意在使农民不因其土地被国家征收而造成其个人生活质量严重降低，表明了国家不因整体利益而损害农民个人利益的态度。国务院同样也出台了关于农民工养老保险问题的相关政策法规，目的是保障离开农村进入城市又拥有农村户口的打工群体的利益。国务院于2001年、2006年分别出台《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》和《关于解决农民工问题的若干意见》。一直以来农民工问题就是社会中最有待解决的问题，农民工随身处城市，但并不能享受城市人口养老保险政策，《通知》和《意见》给了高龄农民工以社会保障。

我国目前存在的国家层面的农村社会养老保障政策法规如图1：

3.2 地方层面的政策法规

地方层面的相关政策法规是以国家出台的农村地区养老保障政策法规为基础，针对地方不同情况而出台的具有地方特性的政策法规，地方层面的政策法规中有些地区为国家关于农村地区养老保障政策法规的试点地区，因此其更具有创新性。而有些地区农村迅速城市化，大量农民土地被征，因此其补偿力度较大。而有些沿海省份经济较为发达，其为了响应国家号召，因此出台了较为有待的农村老龄人口福利待遇政策。因此，基于我国地区不一样的经济情况、政治情况，我国目前地方性的农村地区养老保障政策差异也相对较大。笔者选取了几个具有代表性的地区，对这些地区的农村养老保障政策法规现状加以分析。

北京为我国首都，经济、政治等各方面走在全国前列，农村养老保障政策较为优待。北京对于农村老龄人口的养老保障主要通过调剂金、基础养老金等形式发放，具体的较为标准为根据上一年度农村人均纯收入的9%-30%位农村老龄人口缴纳保障金，每人每年补贴30元作为缴费补贴，同时对于残疾人老龄人口将按照等价给予参保补贴，其待遇标准为每人每月280元，通过个人专门的养老金账户按月分发，并且农村养老保障政策可与城镇养老保险制度衔接；苏南地区的养老金缴费标准分为100、200、300、400、500、600、720、1200、1800元九个档次可供农民选择，根据缴费的多少后期的补贴额也不同，其对农民的缴费补贴为每年60元，对于残疾人的补贴政策与北京相同，对于缴费15年以上者每月补贴120元起，多缴费者补贴额更高，缴费不足15年者每月补贴100元，采取按月发放的方式发放养老补贴，同时可与城镇养老保险衔接；广东东莞地区按照上一年度全市职工最低工资的15%收取费用，其中，由单位缴费7%，个人缴费8%，对于缴费未满15年的人员由单位补缴，市镇村按3：3：4的比例分担费用，从来未缴费的人员每月补贴200元，缴费满5年的人员每月补贴430元，缴费不足5年者每月补贴300元，同样采取按月发放并可与城镇养老保险衔接的政策；山西宝鸡地区缴费标准分为100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000八个档次，对于缴费200以下者补贴30元，缴费300元则补贴40元，缴费400元补贴45元，缴费500元以上者补贴50元，对于60-69周岁的老人每月补贴60元，70-79岁老人每月补贴70元，80-89岁老人每月补贴80元，90岁以上老人每月补贴90元，采取按月发放并可与城镇养老保险衔接的政策，但其养老关系不可转移。

从以上各地区政策可以看出，虽然全国的国家性政策相同，但是各地地方层面的农村养老保障政策差异很大，呈现出综合保险与专项保险并存、市民待遇与差别待遇并存、社会保障与商业保险并存、整体保障与特殊群体保障并存的特点。

4 农村社会养老保障的实践现状

4.1 社会救助与社会福利项目覆盖面小，保障水平低

虽然各个地区有着差别较大的农村社会养老保障政策法规和制度，但是，从目前各地农村社会养老保障开展情况来看，各个地区存在一个共同的特点，各个地区目前关于农村社会养老保险的工作已经开展的较为全面，也对提高农村老龄人口待遇起到了较大的作用，但是，对于农村社会养老保障的其他类别的开展水平则较低，绝大多数地区社会救助、社会福利方面在农村人口中的覆盖率和实施水平就低，很多地区甚至还没有开展社会救助与社会福利相关的服务也业务。并且从目前的形式来看，我国政府最关注农村社会养老保障的时间段为上世纪九十年代到2010年间，在近五年的时间内，国务院仅仅发布了少数几项关于农村地区养老保障的相关通知，但是并没能出台改革政策和重大改進措施，同时各个地区在具体实施的过程中也存在领会偏差的问题，即使各个地区的地区层面政策不一致，但国家政策和制度的主旨是一致的，仍然有地区背离主旨开展养老保障活动。

4.2 社会保险项目有待完善

国家层面的政策上要求各地区要加大力度完善农村社会养老保险，但是在实施细节上存在一些问题。地方各级政府财政责任存在分担问题，经济发达的地区有能力负担养老保险的款项，但是在欠发达地区，地方政府没有能力筹集足够的钱款来给农村老龄人口分发补助。农民缴费的意愿和缴费能力同样存在问题，部分农民对自身收取补贴开始的最小年龄存在质疑，有些认为自己缴费的金额会大于返款金额，从而不愿意缴费，同时有些农民收入微薄，没有能力完成缴费。在中西部一些欠发达地区还存在养老保障水平的问题，一些欠发达地区财政紧张，不能给予农民具有诱惑力的缴费补贴，并且欠发达地区从制度的建设上也存在缺陷。

目前，我国关于农村社会养老保障的研究仍然处于初级阶段，还需要加大力度进行改革和完善，笔者从我国目前农村社会养老保障的三个大方面：政策法规现状、制度开展现状、实践现状介绍了我国目前农村社会养老保障的现状，望对相关研究的进一步开展提供借鉴。

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