政府绩效评估的发展阶段

政府绩效评估的发展阶段

政府绩效评估是信息时代民主化、市场化和全球化发展趋势的产物和社会政治、经济、文化发展必然结果。它是在西方发达国家行政体制改革过程中逐渐形成和发展起来的，涉及政府管理的各个方面，并经历了很长的一个发展时期。其发展的过程基本可以划分为四个阶段。

起源阶段——20世纪初至20世纪40年代

早期的政府绩效评估起源于美国，美国行政学家吉特·波科特在《公共生产力的历史演变》 中将这个时期的政府行政称为“效率政府”时期。在早期的政府绩效评估的起源阶段，它还是以传统的行政模式为背景，并且受到一般管理理论和科学管理运动的影响，当时的绩效评估事实上主要是以财政效率等测算性指标来进行研究，大多采用基于技术效率的研究方法。在实践方面，美国许多城市的政府腐化无能的事件相继曝光后，公众要求政府通过财政预算控制地方政府绩效的呼声便开始了。19世纪初，美国人布鲁尔等人成立了纽约市政评估院，他们运用公众调查、统计学以及成本核算等方式和技术建立起了三种类型的绩效评估，第一种是评估政府活动的效率，第二种是评估政府活动的结果，第三种是评估社会的条件。纽约市政研究院的这三种类型的评估方式对政府绩效评估的发展起到很重要的作用。

探索阶段——20世纪40年代至70年代

早期的政府绩效评估束缚于传统行政模式之中，因此被称为“效率研究”。20世纪40年代，理论界与公共部门都开始重视对绩效评估和绩效预算的研究。到了40年代中期，西蒙和雷德在 《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》中提出了绩效评估五个方面的内容，他们是：需求、结果、成本、努力以及业绩。1949年，美国胡佛委员会的绩效预算报告开创了政府绩效预算的新时代。而所谓绩效预算，尼古拉斯·亨利将其定义为：按照运作与方案来组织，并把运作与方案的绩效水平以及具体的预算数额联系起来的预算。在绩效预算的基础上，60年代末至80年代初，美国政府相继实行了三种预算模式：第一种是计划－规划－预算（PPB），第二种是目标管理（MBO） ，第三种是零基预算（ZBB）。政府预算的应用对加强提供服务的质量、控制成本、提高生产率和解决特殊问题都有着很重要的作用。

发展阶段——20世纪70年代至80年代

这个时期是政府绩效评估发展最迅速的时期，70年代，政策科学和公共政策分析兴起并发展成为公共行政的主流学派。并且美国政府绩效评估在全面质量管理、后果为导向的评估等研究和实践的基础上取得了显著的成就，如评估方式的转变、评估重心的转移等。70年代，英国政府危机四伏，在各种危机和压力的情况下实施了较为彻底的行政变革，70年代末期，当时的首相撒切尔夫人开始了英国“新公共管理”的改革，其私有化、竞争机制、分权化、服务质量、绩效评估的改革理念让英国当仁不让地成为了当代行政体制改革的先驱。在“效率战略”的指导下，撒切尔政府相继推行了部长管理信息系统、财务管理新方案、雷纳评审等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。而在美国，因为民选官员的积极推动，联邦政府的生产率改进工作得到大力支持。而且在1973年，尼克松政府出台了《联邦政府生产率测定方案》，试图将政府绩效评估系统化、规范化、制度化。在此方案的指导下，相关部门制定了多个绩效评估指标，并由劳工统计局负责收集绩效信息和统计工作。与此同时，各联邦的行政机构也开始积极增设项目评价部门，注重对绩效结果的评价。但由于此阶段美国经济滞涨等其他原因，其政府绩效评估的发展较为缓慢。

深化阶段——20世纪90年代至今

在这一时期，诸多的政府实践推进了政府绩效评估的发展，如80年代英国政府实行的“下一步行动方案”“公民宪章 ”运动、为质量而竞争等改革措施。从90年代开始，政府绩效评估的发展逐步走向制度化、规范化和法制化。1983年，英国政府规定成立国家审计署以确保主计审计长履行其职责从法律的角度表述了绩效审计，即所谓的 《国家审计法》。之后又颁布了 《地方政府法》，规定地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。除英国外，世界其他发达国家也因为公众对政府服务质量的关注，以及提高政府工作效率的压力，开始了政府绩效评估的改革，如美国第103届国会通过了一项重要的法案，即《政府绩效与结果法案》。而随着公民社会的兴起和公民参政议政意识的加强，政府也在不断考虑公民参政议政的形式。公民参与绩效评价作为现阶段较为合理、公正的一种参政形式而获得了广泛认可。

随着社会经济的发展，绩效评估的理念、方法和技术不断得到改进。目前的政府绩效评估正以效率政府、顾客至上以及追求公共责任为核心影响着全球各国的政府行政体制的改革进程。绩效评估不仅在发达国家之间盛行，同时也推广到一些发展中国家。除了美英等国家以外，日本、澳大利亚、加拿大、德国等国家都纷纷实行政府绩效评估。从80年代中期开始，新西兰政府逐渐提倡要放松对经济的管制，结束政府对大部分经济的直接控制与干预，并建议精简、打碎、激进地改革公共部门官僚体制。澳大利亚于1997年公布公务员条例，削减高级公务员的特权，出台财政管理和会计法案，推行权责会计计划，其战略目标是，到2000年基本实现现金制政府会计制向权责会计制转变。日本于1997年开始行政评价改革，涉及政策评价、行政活动评价等。此间，韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国相继开展了政府绩效评估活动。

（曹秋湘）