第三方评估推进政府治理方式创新的必要举措

策划 / 本刊编辑部 执行 / 朱巍巍

第三方评估推进政府治理方式创新的必要举措

策划 / 本刊编辑部 执行 / 朱巍巍

第三方评估，简言之，就是由评估主体和被评估对象之外的与二者无利害关系的外部主体进行的评估。第三方评估机构通常由专业人士组成，拥有专业的技术水准，管理科学、信息透明、态度中立，评估结果公正客观，具有独立性、科学性、权威性、公正性和客观性等特点。

引入第三方评估，是科学评价政府工作，提高政府决策民主化、科学化水平，推动有关政策措施落地，扩大社会参与，推进政府治理方式创新的必要举措。

第三方评估是本届政府创新管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动国务院各项政策措施落实。

北京零点市场调查与分析公司受民政部、财政部委托，就2014年度最低生活保障工作绩效评价部分指标进行实地抽样调查

民政部门的探索实践

为落实李立国部长在2015年全国民政工作会议上的讲话及“三严三实”专题党课中关于加强民政政策落实情况评估检查的要求，民政部办公厅会同各司局在改进优化民政工作综合评估的同时，对民政工作第三方评估问题进行了认真研究，形成了有关思考与建议，得到民政部领导的批示肯定，特此刊发。希望对于扩大民政工作的社会参与、提高民政部门公信力、塑造现代政府形象、提升民政工作群众满意度具有积极作用。

关于加强民政工作第三方评估的思考与建议

民政部办公厅

一、第三方评估工作的缘起与发展

第三方评估应用于多个领域。在政府工作领域，主要应用于政府绩效评估。上世纪二十年代，一些西方国家已开展政府绩效第三方评估。1993年美国政府制定《政府绩效与结果法》《以绩效为基础的组织典范法》，使第三方机构的主体地位得到了法律保障。上世纪90年代末，我国沈阳、珠海、南京等地政府开展了“万人评政府”活动。2004年，甘肃省人民政府首开专业机构评政府之先河，委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对全省各个市（州）政府和省政府39个职能部门进行了绩效评价，并向社会发布了有关评估报告。2013年，国务院委托全国工商联对贯彻落实有关鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施进行了第三方调查评估。

从有关报道来看，近年来，国务院和有关部门开展的比较有影响的第三方评估还有：（1）2014年6～8月，国务院委托全国工商联、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科学院等四家机构，分别就“落实企业投资自主权，向非国有资本推出一批投资项目的政策措施”“加快棚户区改造，加大安居工程建设力度和实行精准扶贫”“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”“国务院重大水利工程及农村饮水安全政策措施”等落实情况开展了评估。（2）2014年，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托中国社会科学院法学研究所对政府信息公开工作开展了第三方评估。（3）2014年，中国政府网会同相关部门、地方政府网站等媒体单位，推出了“充分发挥消费的基础作用政策措施落实情况”网上调查，着重对《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（国发〔2013〕32号）关于拓宽电子商务发展空间要求的落实情况进行了调查评估。（4）2013年国家自然科学基金管理科学部设立专项，由政策研究机构对2004—2013年中央出台的农村土地确权登记颁证等五大类土地政策执行情况进行了评估。（5）2011年国家发改委、财政部、水利部印发通知，组织地方开展了大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作，规定评估监测工作由依法确定的有资质的第三方单位来承担。

二、民政部门开展第三方评估的探索实践

根据有关报道，2009年以来，上海、江苏等发达省份的一些基层民政部门已开始引入第三方组织，对养老服务、社区服务、社会工作服务等效果进行评估。2013年，重庆市民政局委托专业会计师事务所对低保资金支出项目进行了绩效评价。民政部从上世纪90年代末开始，就着力推进社会福利社会化，扩大社会参与；2004年，民政部制定了专家咨询办法、听证办法、新闻舆论监督办法、通过互联网促进公众参与民政工作的办法，从制度上发动社会参与，增加了民政工作透明度；近年来，民政部党组大力倡导并推进民政工作社会参与，这些都为开展第三方评估工作奠定了良好基础。近年来民政部在部分领域专门开展的第三方评估有：

（一）社会组织第三方评估。民政部于2007年开始推进社会组织评估工作。在评估工作中，采取购买服务的方式，委托独立的第三方机构对参加评估的社会组织进行社会评价调查，聘请具有社会组织工作经验的社会组织负责人、注册会计师和业务主管单位工作人员，作为社会组织评估专家，组成社会力量参与、独立运作的评估专家组，负责到参加评估的社会组织现场进行实地考察和初评。邀请大专院校、研究机构的专家学者，社会组织代表，律师、会计师等社会中介机构的专业人士，组建社会组织评估委员会和复核委员会，负责对参加评估的社会组织进行等级终评，作出评估等级结论及对提出异议的社会组织等级结果进行复核。2015年又进一步深化了第三方评估工作，发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，强调要着力培育和发展第三方评估机构，着力建立第三方评估的体制机制，推进第三方评估信息公开和结果运用。

（二）低保绩效第三方评价。2014年，民政部社会救助司在低保工作绩效评价中，通过竞争性谈判方式，委托北京零点市场调查与分析公司承担低保对象准确率、补助准确率、政策知晓率、社会满意率等4项评价指标调查。零点公司于2014年9月至10月上旬在各直辖市、省会城市和新疆兵团的石河子市，采取问卷调查、街头访问等方式，组织开展了“2014年最低生活保障工作绩效调查”，共调查样本20754份。为了确保调查数据的真实性、客观性和中立性，社会救助司又分别委托清华大学对“2014年最低生活保障工作绩效调查”项目的问卷和录音进行了回访和质量检查，委托民政部低收入家庭认定指导中心进行了相关文字录入和数据处理等工作。在民政部与财政部联合印发的《关于2014年度最低生活保障工作绩效评价结果的通报》（民函〔2015〕192号）中，使用了零点公司的评估结果。

（三）社区建设工作第三方评估。近年来，民政部基层政权和社区建设司在组织开展全国和谐社区建设示范单位创建、全国社区治理和服务创新实验区创建、社区工作者队伍培训等工作中均吸收第三方参与。根据任务特点，主要采取四种委托方式：一是对涉及理论创新方面的工作，依托高等院校和科研机构的专家力量开展评估。二是涉及具体实践的工作事项，委托地方民政部门开展评估。三是对一些培训和会议交流方面的工作，依托专业培训机构开展。四是对既有理论创新，又有实践创新的工作，组织专家和地方民政系统工作人员共同开展评估。

（四）流浪救助补助资金使用管理第三方检查。2013年3月至6月，民政部社会事务司就中央财政流浪乞讨人员救助补助资金使用管理情况，聘请专业会计师事务所对湖北、广东、陕西3省的10个救助管理机构进行了随机专项审计，审计金额1.13亿元。审计人员采取调阅资金拨付支出凭证、查看会计账本、比对工作台账和救助档案等方式，准确掌握了救助管理机构资金收支、财务管理制度、支出程序、使用范围、支出结构和支出进度等情况，指出了审计中发现的问题，提出了改进建议。

（五）救助管理机构和婚姻登记机关等级评定第三方审核。近年来民政部社会事务司在救助管理机构和婚姻登记机关等级评定工作中，以购买服务方式，分别与北京市救助管理事务中心、海峡两岸婚姻家庭协会等签订协议，委托其作为独立第三方对有关申报材料进行审核。同时在实地检查过程中，也吸收了社会学、法学等领域专家、信息化技术人员以及部分省级民政部门业务处室负责人员参与。

（六）社会工作项目第三方评估。2015年，民政部社会工作司委托上海东方社会组织与服务评估中心，对部本级福利彩票公益金支持的“特殊困难老年人社会工作服务示范项目”开展绩效评估，目前尚在进行之中。

此外，按照财政部有关资金使用管理要求，近年来民政部还接受财政部委托的第三方机构对承担的民间组织参与社会服务项目、“三区”社会工作专业人才支持计划实施情况等开展了绩效评价。

三、对民政部门已开展的有关第三方评估工作的分析

目前，民政部门第三方评估工作还处于各地各司局根据工作需要自行组织阶段，尚未从顶层设计上作统筹安排。从评估内容看，既有对政策实施绩效的评估，也有对资金使用、项目开展的评估，还有面向民政主管或指导的机构及社会组织的评估。从评估主体看，既有委托第三方独立机构开展的评估，也有吸收不同方面力量组成联合工作机制开展的评估。从评估对象看，既有民政部开展的面向民政系统、管理服务对象或社会的评估，也有民政部接受财政等有关部门委托第三方机构开展的评估。

根据调研情况，开展第三方评估工作的积极作用主要有四个方面。

（一）通过引入第三方力量开展评估工作，保证了有关评估工作独立、中立开展，避免了地方托关系、找门路，避免了行政机关碍于人情、面子等不愿揭露有关问题，提高了评估结果的公平性、准确性和客观性。

（二）通过引入专业组织或专家力量，提高了评估工作的专业性、权威性。

（三）通过借助第三方力量，减轻了机关人手不足的压力，提高了工作效率。

（四）第三方评估结果的应用，为正确制定有关政策措施、加强对有关工作的指导等提供了参考。

同时，综合有关方面意见，目前有关第三方评估工作还存在一些需要深入研究的问题：

（一）对政策实施情况的评估较少。目前的评估内容大都侧重于资金管理使用、项目建设、组织机构或示范评选等方面，较少对政策实施情况进行评估。

（二）部分领域难以制定统一的评估指标。比如在社会救助工作评估中，由于我国的区域差别很大，各地低保标准和操作管理的具体规定不尽一致，在委托第三方机构开展相关项目的评估时，很难制定一个全国各地通用的第三方评估指标。不同区域应用不同衡量标准，容易给评估结果的比较分析带来影响。

（三）第三方机构独立开展工作较难。有评估机构反映，离开了行政机关支持和当地民政部门、村（居）委会配合，第三方机构很难独立开展工作并获取需要的数据。如零点公司反映，访问员普遍存在入户难、调查取证难问题。但如果地方民政部门过度介入，又可能会影响第三方评估的独立性、客观性。

（四）第三方力量的质量素质难以有效保证。调研情况反映，目前从事社会组织评估的专业机构数量少，能力水平参差不齐，评估工作经验不足，专业性有待提高，还需要加大培育力度。还有的司局提出，由于第三方力量大都来自民政系统以外，对民政工作不够熟悉，也难以在短期内理解掌握相关政策，容易使评估结果产生一定的偏差。还存在有些专家利用评估机会“干私活”，藉机与地方“攀关系”，扩大个人影响等问题。

（五）第三方评估的费用成本较高。以低保绩效评价为例，2014年的评估耗资99.7万元，且受限于交通、时间等因素，评估对象主要限于省会城市，难以实现各种区域、各类对象随机抽样。在财政资金预算只减不增、相关规定越来越严格、评估工作要求越来越高的情况下，开展第三方评估的成本成为一个制约因素。

（六）有关方面对第三方评估的接受认可程度不一致。调研情况反映，地方民政部门对第三方评估的内容、方式和结果运用等问题的认识不一致；一些民政服务对象也不太配合第三方评估机构的入户调查；有些服务对象因为有残疾或智障，提供的情况不够准确；在对社会公众进行电话调查和街头调查时，难以顺利获得对方的配合。

四、对民政部门加强第三方评估工作的思考与建议

近年来，党中央、国务院越来越重视在政府工作中引入第三方评估。李克强总理在2014年8月27～28日国务院常务会议上指出：“有关部门要逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府公信力。今后第三方评估要吸纳更加广泛的社会力量积极参与，使问题论证更加客观、科学、实事求是。同时，评估也要进一步扩大范围。对各项重点工作，不管是事前决策、事中执行还是事后评价，都可以引入第三方评估，使各项工作真正形成合力。”

对民政事业发展而言，加强第三方评估，对于落实党中央、国务院有关部署，更加客观科学全面地掌握有关工作开展情况及效果具有重要作用；对于提高民政部门科学、民主决策水平，加强对有关工作的分类指导和精确指导，推动政策制定和落实具有重要意义；对于扩大民政工作的社会参与，提高民政部门公信力，塑造现代政府形象，提升民政工作群众满意度具有积极作用。为此，建议民政部门在深入开展部门自评、部门上级对下级的综合评估及单项评估、加强民政重点工作督促检查的同时，更加重视发挥第三方评估在提高评估结果客观性、准确性、全面性、专业性、权威性等方面的重要作用，加强对第三方评估的研究与应用，对条件具备的工作适时组织第三方评估或引入第三方力量参与评估，逐步建立健全第三方有效参与的工作机制，使第三方评估成为科学评价民政工作、完善政策创制和决策、推动政策措施落地、提升民政形象的必要环节和有效方式。同时建议做好以下工作：

（一）合理确定第三方评估内容。确定好评估内容是开展第三方评估的关键。能够纳入第三方评估内容的事项，通常应当具备以下条件之一：一是评估的工作量比较大、评估事项比较具体，政府自身力量难以完成；二是评估事项的专业性较强，必须吸收行政机关以外的专业力量参与；三是涉及到民政服务对象的权益保障，政府自身评估难以令社会信服。按照这一衡量尺度，我部目前至少有7个方面可以尝试开展第三方评估：

1. 按照李克强总理关于在事前决策、事中执行和事后评价中引入第三方评估的讲话精神，在有关民政政策的制定、执行和实施效果评价中，视情况引入第三方评估。

2. 对民政主管的服务设施（如老年人福利服务设施、儿童福利服务设施、农村五保供养服务机构、优抚安置机构、婚姻登记机构、救助管理站、未成年人救助保护中心、救灾物资储备库等）的建设与管理情况进行评估。

3. 依照有关法规或政策规定，对民政登记、指导、支持的社会组织、民办社工服务机构等工作情况或执行有关项目情况进行评估。

4. 对民政服务对象（包括优抚安置对象、社会救助对象、受灾群众、社会养老人员、困境儿童等）的受益情况及对有关工作的知晓率或满意度等进行评估。

5. 对需要社会公众参与的事项，选取一定的样本开展社会满意度、知晓率等评估。

6. 对民政试点试验、示范创建单位或地区进行评估。

7. 对有关资金项目使用管理情况进行评估。

（二）突出抓好政策实施情况第三方评估。民政部和省级民政部门的主要职能是制定有关政策制度，第三方评估工作也应把政策制定、执行和实施效果评估作为主要方面，尤其是加强对政策实施效果的评估。在评估政策的选取上，建议按照问题导向和突出重点原则，优先选择党中央国务院关注度高、实施过程中群众反映较多、司局日常工作指导中感觉落实得不够到位的政策。评估内容可包括：地方配套政策制定、地方必要的资金资源配套、相关政策宣传和人员培训、政策是否得到全面有效的执行、政策服务对象获得了哪些收益、是否达到政策设计的预期目的、政策服务对象和社会舆论有何反映、是否伴生了负面影响等。

（三）精心选择第三方评估主体。目前我国“第三方”主要有四种类型：一是高等院校或研究机构；二是专业组织，包括采取商业运作方式的专业评估组织和公益性组织；三是各界代表，如人大代表、政协委员，党政机关、民主党派、人民团体、新闻单位、行业组织的工作人员，被评部门或行业的监管或服务对象；四是社会公众，即随机抽取或自由参与评议政府相关工作的普通群众代表，根据参与途径的不同，还可以细分为调查机构随机抽访的群众、随机拦截正在办事的群众、网上问卷调查或评议等。鉴于目前我国比较专业的第三方评估机构还不多，发育也不够成熟，尤其是民政方面的评估机构严重不足，建议尽可能选择有资质的、有较强研究力量和较丰富实践经验的机构。同时，应当加强对第三方评估方案、指标的把关，并在评估工作实施中尽可能提供专业培训和相关保障支持，帮助第三方机构在不影响结果公正的情况下更好地与各地衔接开展有关工作。在没有合适的承办机构时，不应勉强开展第三方评估工作，可先根据工作需要，适当吸收专业力量、各界代表、相关群众等社会力量参与有关评估工作，或先作小范围试验，取得经验、条件具备时再全面展开。

（四）加强评估工作组织实施。

考虑民政业务相对独立，建议评估工作主要以司局为单位进行。相关司局根据实际需要做好评估内容确定、第三方评估机构选择、评估指标设计、组织实施监管等工作。在经费保障上，考虑第三方评估的委托费用比较高，建议在编制预算时一并纳入，并按照有关规定履行好招投标等程序。相关司局要进一步统一思想认识，拿出敢于向第三方“晾晒”、请第三方“诊断”的勇气，把握好关键环节，先易后难、循序渐进，精心谋划、稳慎实施。

（五）用好第三方评估结果。评估工作结束后，评估机构应当提供详细的评估报告及附属资料。评估报告主要运用于三个方面：一是作为司局掌握相关工作情况、完善相关决策或政策措施的依据，视情况将有关情况报告给党中央国务院，以便及时反映成绩及问题、提请解决相关重大问题；二是作为被评估单位改进相关工作的参考；三是对于落实情况较好的，及时总结推广成功经验，建立完善相关激励机制，弘扬先进、鞭策后进。

新公司运行后，在战略方面会有一些调整。首先，我们希望作为水应用领域的专家，在工艺设计、整体方案的提供上总结很多经验，力争从设备供应商转变为解决方案供应商。为此，公司早在两年前就已经开始了准备工作，在中国建立了水处理解决方案技术队伍，现在完全可以按照客户不同需求及给水、排水达标需求，为客户定制其所需要的解决方案，实际上这也是我们整个技术的延续。

国外模式的比较借鉴

兴起于西方新公共管理运动的政府绩效评估，已经被我国地方政府管理普遍借鉴。比较不同国家委托评估中评估主体地位的独立性、法制性，评估工作的专业性、权威性、制度性等方面的异同，可以为完善我国的委托评估提供有益的借鉴。

不同形式的国外政府委托评估模式

一、美国

美国地方政府与NGO合作的评估模式

美国地方政府的委托评估始于 20世纪90年代初。由于受国内外各种因素的影响，美国公民对政府的信任度不断下降，出现“信任赤字”，在民众眼里，政府是个没有透明度、使纳税人糊涂的“黑箱子”，政府面临着改革的巨大压力。1993年，克林顿政府颁布《政府绩效与结果法案》，用以指导联邦政府及州政府开展政府改革，由此，一些专业机构和民间机构参与到地方政府绩效评估中来。经过实践探索，这种政府与专业NGO合作的评估方式，极大地推进了政府工作改革，其作用得到了政府和民众的普遍关注和认可。

专业NGO“政府会计准则委员会”（GASB）参与地方政府绩效评估，是一种比较有代表性的政府评估形式。GASB成立于1984年，是由美国财务会计基金会资助成立的专业 NGO，其成立的初衷是为了建立和提升州及地方政府的会计报告标准，向公众提供有价值的信息，使审计人员通过会计报告了解地方政府的绩效表现。

GASB 构建了自己的绩效评价通用框架模型。在这个模型中，评估机构明确规定了在绩效评估过程中或绩效报告发布时必须涉及的基本方面。绩效评估通用框架模型通常随着评估主体的确定而确定。GASB会根据各地区的实际情况，在通用框架模型的基础上设计出更符合本地特色的绩效测量工具。如，政府绩效指示器模型（Government Performance Indicators），就是由GASB开发，并在《服务成果与业绩》报告中使用的有代表性的通用框架模型。该模型从五个方面衡量政府的绩效水平：输入指示器、输出指示器、成果指示器、有效性指示器和其他影响因素，每个方面都通过具体的数字来反映政府的绩效水平，并附有明确的含义说明。

评估结果的反馈程度往往会直接影响下一轮评估的开展，因而受到美国地方政府的格外重视。评估机构在公布评估报告的同时会提供多种渠道收集公众意见，比如开通热线电话、提供专门邮箱、组织开展意见征询会等；而公众提供建议的积极性也非常高，许多社区都会自发组织专门会议来讨论评估报告，从而为本地区政府改进工作绩效献计献策。政府与公民之间的良性互动在很大程度上提高了评估结果的反馈效果。

GASB 既和州政府合作，也和地方政府合作。它定期在网站上发布名为《服务成果与业绩》（Service Efforts and Accomplishments，简称SEA）的政府绩效报告，让被评估政府辖区的公民了解政府投入了些什么、自己获得了哪些服务、这些服务的效果如何等。如果出现投入和收入明显不平衡，就意味着政府失职，政府可通过 SEA 报告反映的信息改进工作。

在美国，地方政府委托评估的结果最终都会以评估报告的形式对外公布，公布的主要途径是通过互联网发布绩效评估报告全文，任何团体和个人都可以从有关机构的网站上下载。此外，评估报告还配有详细说明，以帮助读者更好地理解和使用该报告。这种评估结果公开的方式有利于政府绩效信息的广泛传播，同时也建立起大范围的外部监督群体，从而为横向对比不同地区政府绩效水平差异，纵向了解本地区政府绩效水平的变化发展提供条件和可能。

美国地方政府委托评估的模式表现出以下优点：第一，非政府组织及公众充当主要角色。这种外部机构主导绩效评估的形式，为评估的客观性和公正性提供了有力保障。媒体及公众的参与也对评估活动给予必要监督。这种多方共同参与的评估模式是美国地方政府委托评估的典型特征。第二，注重绩效测量。许多评估机构和地方政府都致力于开发准确有效的绩效测量工具，从而保证更加客观、公正地测量和反映政府绩效水平。第三，评估结果与预算挂钩。这一做法为政府绩效评估的长期持续提供了制度性保障，有效减少了评估活动中断或评估结果使用不足的情况。

政府绩效指示器模型

二、澳大利亚

澳大利亚委托非法定政府咨询机构评估模式

20世纪80年代以后，澳大利亚政府的开支连年上涨，财政受到高额赤字的困扰，民众对政府角色、政府工作的有效性提出严重质疑。为了摆脱这种困境，提高财政预算的透明度，澳大利亚政府开始实行绩效考评制度。如在澳大利亚人口和 GDP均居全国第一的新南威尔士州（New South Wales），就是政府和非法定政府咨询机构合作开展政府绩效评估的。

在新南威尔士州，专门负责对政府部门进行绩效评估的机构是“政府部门财政支出和服务质量评议会”（Council on the Cost and Quality of Government，简称 CCQG)。该机构的前身是根据“1995年公共部门改善管理法案”成立的法定机构“政府部门财政支出评议会”，任务是对政府部门工作效益和服务质量进行评估，2002年更为现名，并转变为非法定的政府咨询机构，由州政府行政首脑（总理）来决定评议会的任期。CCQG的工作职能体现在两个方面：推行政府部门绩效评估工作和出版政府部门改进服务与工作成效政策报告。

CCQG虽然是非法定的政府咨询机构，但它不同于一般的民间机构。它有地方政府支持工作的背景，而且，成员中除了1/3来自非政府部门的高级顾问以外，其余都是政府有关部门的部长级官员。CCQG总人数保持在11人左右，主席是由州总理任命的非政府部门的专家，并对州总理负责。根据循环评估的原则，CCQG每年评估3～5个政府部门，每个部门的评估时间为4～6个月。CCQG通过组建一对一的项目工作组开展具体评估工作，即每年按照评估对象的数量，组建若干个评估项目领导委员会（Steering Committee），分别负责一个政府部门的评估工作。项目领导委员会下设评估工作组（Review Team），承担具体的工作任务。项目领导委员会主席由CCQG专家担任，其他委员从政府有关部门抽调，被评估部门的主要负责人（CEO）则必然是委员会的委员。工作组组长由来自其他政府部门（非评估部门） 的高级官员担任。项目领导委员会主席按照既定的评估原则和工作程序领导本项目组的评估工作，其他委员从专业工作角度完成评估任务，被评估部门的CEO 配合评估工作保证评估的顺利开展。在评估任务完成以后，项目领导委员会和工作组就自动解散。

CCQG对被评政府的工作效率和效果的评估包括战略政策和管理运作两大部分：战略政策主要针对外部情况，要求政府对所面临的外部环境做出合适的反应。其评估内容包括环境、固定服务对象、其他利益群体、法规和政策、政府服务、战略计划六个方面；管理运作则主要针对内部情况，要求政府部门健全自身的管理制度，提高管理水平。其评估内容包括文化、信息沟通、组织结构、人力资源、管理过程及管理系统、控制方法六个方面。CCQG的绩效评估程序分为确定评估对象、制定评估计划、开展评估工作、呈交评估报告、改进工作方案和监督执行六个阶段，评估要求从确定评估对象开始，每一阶段都要体现相应的工作结果，以确定评估工作的进程，确保评估目的的实现。

CCQG 评估模式表现出以下优点：第一，委托非法定政府咨询机构评估，大大节约了评估工作成本。CCQG 除了聘请的非政府部门专家外，具体工作人员都是从政府相关部门抽调，这种没有固定工作人员的工作方式体现了精简高效的原则。第二，采取项目工作组的组织结构形式和工作合作原则开展评估工作，使得非政府部门评估机构既保持独立性，又保证实际工作中的权威。第三，政府部门与CCQG固定合作，既树立了CCQG的权威，又保证了评估工作的专业质量。第四，被评估部门负责人参与评估工作，使评估工作能够顺利推进，也便于被评估单位与评估小组的工作配合。第五，被抽调参与评估工作的政府部门人员，通过在评估工作中学习、借鉴被评对象的工作经验，也会促进自己所在部门工作绩效的提高。

三、韩国

韩国政府委托专业民间组织评估模式

韩国的政府委托评估始于20世纪 90年代的金大中政府时期。当时的韩国政府在国内主要面临两方面的压力：一是选民对民选政府的民主诉求压力，二是1997年金融危机造成的经济压力。为了回应选民和应对金融危机，也为了适应全球化、信息化给政府管理带来的巨大挑战，韩国政府启动了新一轮的行政改革，目标是建立一个以市场为导向，以顾客为中心，廉洁、高效的政府。为此，金大中在行政改革中完善和强化了政府绩效评估机制，其中一项主要措施，就是把政府绩效评估工作委托给专业的民间组织“政府经营诊断委员会”完成。

“政府经营诊断委员会”是一个专门为评估政府绩效成立的民间评估机构。从人员构成上看，该委员会由研究机构和大学的经济学、法学、政治学、行政学专家组成，是独立于政府的非官方机构。但从其工作上看，这个评估机构又不是完全独立的“第三方”，而是政府指定的专门委托评估机构。该委员会的工作直接受政府领导，并需要向政府负责，而且他们的评估工作地位和评估成果运用的权威性都由国家法律保障。2000年，韩国颁布实施的《政府绩效评估框架法案》（Framework Act on Government Performance Evaluation）中明确规定，政府经营诊断委员会的负责人，应当向总统报告其对地方政府及特别事务进行绩效评估的结果，而评估结果中所反映的政府需要改正的地方，总统也将责成相关机构负责人进行改正。被评估机构负责人还必须在指定期限内制定整改计划，实施整改，并将整改结果报告给总统。政府也会定期召开绩效评估通报会，通报绩效评估结果及对结果的处理情况，同时也会向国民大会提交绩效评估结果年度报告。政府会对绩效突出的部门和个人予以奖励，比如预算支持、优先考虑晋升等。

政府经营诊断委员会的工作主要是：一是统一负责对绩效评估指标的开发，包括经营战略指标的设计和经营成果测定办法的设计；二是对政府各部门的工作绩效进行评估，并就政府机构改革和政府职能创新提出相关建议。该委员会分成若干个小组，并在各部门设立办公机构，围绕行政改革对政府各个部门工作绩效进行调查和诊断。

政府经营诊断委员会还配合政府改革，建立了一种新的评估机制——“制度评估”。制度评估是监督、分析和评估政府政策的实施情况及效果，评估政府及其代理机构的政策执行力，以及评估公民对政府服务满意度的机制。制度评估的内容包括政府政策、政策实施能力以及公民满意度三个方面，对政府政策评估的内容包括政策自身的完备程度、政策实施的正确程度以及政策结果的有效性。政策实施能力评估的重点是评估政府是否有能力更新机构事务以满足实施政策的需要，包括是否有能力反对腐败，是否有能力实现政府所需知识，以及是否具备评估政策和正确运用评估政策结果的能力。公民满意度评估主要包括民众是否认为政府可接近、公民办事是否方便、政府部门处理事务是否快速准确、公共设施是否便利、对民众的诉求反应是否及时、事务处理是否公平等。

韩国政府委托专业民间组织评估的模式，对推动韩国的政府绩效评估和行政改革发挥了积极作用。一方面，政府委托民间专业组织评估，有利于提高评估结果的客观性、公正性和可接受性。另一方面，有助于政府树立起顾客导向的服务理念。此外，将专家的理论知识与政府实践经验紧密结合，还有利于提高政府的公共管理水平和服务能力。

（徐双敏）