美对华“双反”调查特点研究

□文/刘津津

（天津财经大学研究生院 天津）

一、引言

自2006年美国第一次对来自中国的产品进行反补贴调查以来，美对华做出肯定性裁决的“双反”案件已经达到30 起。此外，由于美国在裁定倾销幅度时采取“外部基准”即替代国制度，“双反”案件的裁定就容易产生双重救济的问题。中国政府曾于2008年和2012年两次就中美的“双反”案件向WTO 提出申请。本文以中美双反措施案（WT/DS379）为基础，分析美对华“双反合并调查的适用”并结合专家组和上诉机构的报告为中国政府和企业如何应对“双反”措施提出政策建议。

二、美对华“双反”争端案（WT/DS379）简介

中美反倾销反补贴案（WT/DS379）是中国在2008年9月19日向WTO 争端解决机构（DSB）提出磋商请求的案件，中国认为美国的裁决违反《GATT1994》、《补贴与反补贴措施》、《反倾销协议》以及《入世议定书》的部分条款。美国商务部从2007年7月开始对来自中国的四种产品进行“双反”调查，并于2008年6月和2008年7月裁定四种产品征收反倾销税及反补贴税。

2008年12月9日，WTO 确定组成专家组，2010年10月22日，专家组做出裁定报告。该报告大部分肯定了美商务部的判决，并且，虽然承认了非市场经济计算方法下“双重救济”存在的可能性，但没有同意中方的请求。

2010年12月1日，中国向WTO 上诉机构提起上诉。中国不赞同专家组对相关定义的法律解释，比如“公共机构”、“专向性”、“双重救济”等。2011年3月11日出具的上诉机构报告否定了专家组在“公共机构”和“双重救济”方面的判定。上诉机构认为美商务部对中国产品采取双反措施极有可能造成“双重救济”。

三、“双反”合并调查中的外部基准和双重救济问题——基于WT/DS379案

本案中的四个案件都涉及到“双反”合并调查，由于美对华产品采取反倾销措施时使用的是外部基准来计算倾销幅度，“双反”合并调查就很可能产生双重救济的问题。

（一）美对华“双反”调查中的外部基准和双重救济

1、外部基准。美国认为中国国内现有情况和条件会导致市场扭曲，认为中国处在非市场经济地位，因此，美国在对中国企业计算反倾销幅度时不能按照本国的正常价值进行计算，而采取替代国计算，这就构成外部基准。由于外部基准界定比较模糊，美国借此加紧对中国产品使用外部基准计算反倾销及反补贴税率。

2、双重救济。“双重救济”是指对同一种不公平贸易行为进行两次救济，并行适用反倾销救济与反补贴救济。在分析“双重救济”是如何产生时，要分成对国内企业进行“出口补贴”和“国内补贴”两种情况。

对国内企业提供“出口补贴”情形下，倾销幅度=正常价值-出口价格。对国内企业提供出口补贴后，出口价格会由于补贴而下降，使得倾销幅度上升，反倾销税从而增长，此时的反倾销税其实是包含补贴因素的，如果再继续向企业征收反补贴税，势必会造成对同一项补贴抵消两次，即出现“双重救济”的问题。

对企业提供“国内补贴”情形下，“双反”措施是否会导致双重救济，可分为对市场经济国家的企业提供国内补贴和对非市场经济国家的企业提供国内补贴。

对市场经济国家的企业提供国内补贴时，国内正常价值和出口价格会因为享受补贴同时有所下降，倾销幅度不会受到补贴的影响，此时征收的反倾销税不包含补贴的因素，“双反措施”不会造成双重救济。

对非市场经济国家的企业提供国内补贴时，国内补贴会降低出口价格，而调查机构在计算正常价值时采取“外部基准”，此时的正常价值是不包含政府补贴的替代国的正常价值，此时将替代国的正常价值和降低的出口价格进行比较，就会造成倾销幅度的增加，如果继续采取反补贴措施，就会产生双重救济的问题。因此，在提供国内补贴时，对非市场经济国家采取“双反”措施容易出现双重救济问题。

本案中美国对所涉及的四个案件都进行了“双反”合并调查，无论中国企业接受的是出口补贴还是国内补贴，美商务部采用“外部基准”计算出的倾销幅度必然含有补贴的因素，如果美国继续采取反补贴措施，必然会导致双重救济。

（二）专家组对双重救济的认定

1、WTO对于“双反”措施的规定。GATT1994 第6.5 条规定：“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”。如果只从字面上看，WTO 只禁止“出口补贴”下的“双反措施”及有可能带来双重救济。

2、专家组的认定。专家组认为，利用“外部基准”计算反倾销税的同时征收反补贴税，可能会产生重复计算的问题。然而，专家组在查看中国的申诉报告时却只关注相关法规的文本解释而忽略其内在含义。专家组认为中国在申诉报告中列举的《SCM 协定》第19.3 条只规定征收适当税率，并没有提及双重救济的情况。GATT1994 第6.5 条明确限制两种救济的同时实施，但从文本上看，其仅适用于“出口补贴”的情形。因此，专家组没有支持中国的申诉。

（三）上诉机构对“双重救济”的认定。上诉机构支持中方关于“双重救济”的观点，否定专家组的判定，认为只从文本上理解《GATT1994》第6.5 条中只禁止对出口补贴并征反倾销税和反补贴税而没有禁止对国内补贴并征反倾销税和反补贴税是对此条款机械的理解，该条款的重点不是“出口补贴”而是对同一种补贴不能抵消两次。上诉机构最后裁定美商务部对来自中国的产品适用“双反”措施，存在“双重救济”的情况。

四、结论及政策建议

首先，对中国产业政策的建议。上述四个案件被认定的补贴项目集中在“低价提供原材料和基础设施”、“政府政策性贷款”和“国有商业银行优惠贷款”。国有企业为出口企业低价提供原材料、水、电等很容易被认定为存在补贴。此外，由于土地出让金的价格无法确定一个统一标准，政府往往将土地使用权提供给外资企业并以此来提高地方政府的业绩，这种情况同样很容易被认定为存在补贴。因此，我们在善于运用世贸组织争端解决机制，尽量避免补贴诉讼外，更重要的是如何按照SCM 中的有关规定，调整我国的出口补贴机制。

其次，对我国应诉企业提出相关建议。企业应寻求和政府、行业协会的有效合作。中国出口企业在应对国际贸易诉讼时，往往要付出高额的诉讼费用和时间成本。企业应该积极寻求和政府、行业协会的有效合作，加强协调，依照WTO 相关法律法规自身的合法权益，抵制不公平贸易。中国企业在被裁定反补贴税率之后，如果存在相关裁决与WTO 体制下的法律条款或是与调查国相关法律不一致，应积极向WTO 提出诉讼，尤其要重视在WT/DS379 案件中，上诉机构对“公共机构”“双重救济”和“土地使用权的地区专项性”等方面的裁决。■