论我国社会救助水平观的发展转向

2015-06-26张世青王文娟

东岳论丛 2015年8期

张世青，王文娟

（1.山东大学哲学与社会发展学院，山东济南250100；2.山东凯文科技职业学院基础教学部，山东济南250200）

社会救助水平也称为社会救助标准，通常是由政府救助程度的高低和救助服务的质量水准来衡量。一般认为，社会救助的目标是保障受救助对象最基本的生活需求，防御各种潜在的社会风险，并以实现其人格尊严、安全和生存等权利为基点①蒋悟真，尹迪：《社会救助法与社会保险法的衔接与调适》，《法学》，2014年第4期。。尽管我国经济一直保持快速增长的态势以及国家财政收入也连年攀升，但是社会救助资金支出占国家财政支出的比例依然较小，使得社会救助水平偏低，并不能真正满足贫困群体的基本生活需要②丁建定：《构建我国新型城市社会救助制度的原则与途径》，《东岳论丛》，2009年第2期。。基于此，本文提出我国的社会救助水平观可由保障受救助者的生存权转向适当生活水准权。

一、以生存权为导向的社会救助水平观之弊

自1997年低保制度在全国实施以来，我国的社会救助制度体系日趋完善，并发挥了助贫济危和稳定社会秩序的积极作用。不可否认，我国的社会救助水平长期处于低位运行状态，这种以生存权为导向的社会救助水平观已不能满足受救助者可持续发展的需求，也严重滞后于我国经济社会发展的实际。

首先，以生存权为导向的社会救助水平观无法保障受救助者之，可持性生计。1992年，联合国环境和发展大会把稳定的生计作为消除贫困的主要目标，并认为可持续生计是“具备维持基本生活所必需的充足的食品与现金储备量以及流动量”。社会政策学家安东尼·哈尔和詹姆斯·梅志里也认为可持续生计是超越于贫困的，而且可持续目标的实现，不仅需要在收入分配政策上进行调整，还必须有医疗政策、教育政策等社会保护政策的配套建设。“一个生计维持框架并不完全排斥以收入和消费量作为衡量贫困标准的传统观念，而是设想民众会追求多重的目标；也就是说，民众不仅仅追求高额收入，同时还追求改善健康水平，增加接受教育的机会，减少脆弱性并且力图规避风险”③[美]安东尼·哈尔，[美]詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏等译，北京：社会科学文献出版社，2006年版，第136页。。

以可持续生计作为判断标准，会发现我国社会救助水平虽使受助对象免于了赤贫状态，但并不能增加其资本，也带有维持其贫困现状的潜在特性。尽管《社会救助暂行办法》提出社会救助水平要“保障公民的基本生活”，但是几乎所有的省市在执行社会救助政策时，设定的救助水平仍是从生存权的角度出发的。《城市居民最低生活保障条例》第六条规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”可见，低保金不仅要解决低保对象的吃饭问题，也是对低保家庭予以综合性社会救助的体现。正在实施的低保金能否全面保障低保家庭的基本生活？以上海市为例，2015年，上海城镇低保标准为每月790元，此低保金能否保障受助对象的吃饭问题还存疑问，遑论《决定》中所提的衣、住、水电、教育等费用。因之，最低生活保障线是对生活在贫困线以下的居民实施的社会救济，是“为维持人体生命延续所必需消费的商品和劳务的最低费用”①林毓明：《城市居民最低生活保障线制度研究》，《社会学研究》，1998年第4期。。显然，现行的社会救助水平意在维持受救助对象的生存问题，而根本没有考虑他们的可持续生计问题。

其次，当前的社会救助水平并未体现出与经济社会发展水平相一致的制度要求。我们将通过比较过去十多年国家财政收入水平的增长率与低保标准的增长率，从而检视社会救助水平是否与经济社会发展水平相适应。选择这两个变量加以比较的原因，首先是因为在现代社会，国家财政体现为公共财政，而公共财政在很大程度上意味着民生财政；其次是低保制度作为社会救助制度的核心，低保水平的变化更能体现出社会救助水平的高低。二者的具体情况如表1所示。

由表1可知，2002—2013年间，国家财政收入增长率远远超过同时期的低保标准增长率；2009年以来，由于经济增速放缓，财政收入出现了下降现象，加之国家提出加大社会建设和民生建设的力度，故而同时期的低保水平呈现了较快增长。但整体而言，2002—2013年，国家的财政收入平均增长率为19.2%，而低保标准的增长率仅为8.5%。可见，低保标准并没有体现出与经济发展水平相一致的制度规定性。再以受救助对象的食物权保障为例，《经济、社会及文化权利公约》（以下简称“公约”）提出，“适当的食物权的核心是指能获得在数量和质量上足以满足个人饮食需要的权利……食物还必须是可持续地获得的”②A.艾德等主编：《经济、社会和文化权利教程》（修订第二版），中国人权研究会组织翻译，成都：四川人民出版社，2004年版，第112页。。我国政府多是在节日期间给予贫困者一定的食物补助。当然这种补助并非常态化的行为，而是具有象征意义的“送温暖”活动；这种补助行为也很少根据物价上涨指数、经济增长的变化、贫困者的生活所需等因素来提供适当的食物。此导致的结果则是，贫困者虽有对食物权的诉求，但是社会救助政策缺乏有效回应。

再次，当前的社会救助水平无法从根本上提升受救助者的可行能力。阿玛蒂亚·森指出，可行能力指的是一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。有价值的功能性活动的种类很多，从很初级的要求，如有足够的营养和不受可以避免的疾病之害，到非常复杂的活动或者个人的状态，如参与社区生活和拥有自尊①[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任颐，于真译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第62页。。可行能力的理念要求政府跟踪和及时掌握处于贫困线边缘抑或已陷入贫困的群体的资本占有状况、就业状况、身体健康状况等，以便选择适当的社会政策从而助推贫困者摆脱贫困。目前对贫困者的救助多是给予金钱和实物方面的帮助，此虽能增加贫困者的收入或者改善他们当下的生存境况，但仍然是贫困既成事实后的消极政策回应，而缺少预防性的社会保护机制。

表1 2002-2013年全国低保增长率及财政收入增长率

以与贫困群体密切相关的健康权为例。《公约》把健康权分了两类：一类是与“保健”有关的要素（如治疗和预防），另一类是与许多“健康的基本前提条件”有关的因素②B.C.A.Toebes.The Right to Health as a Human Right in International Law,1999,p.245.，如安全的饮用水、适当的营养、适当的卫生设备、环境卫生、有关健康的信息和职业卫生等要素。目前，我国保障人们健康权的制度有城乡居民医疗保险制度、城镇职工医疗保险制度，并辅之以医疗救助制度和卫生保健制度等。由于存在着城乡居民医疗保险报销水平较低、医疗救助或保健范围较窄、医疗资源在城乡、地域、职业间的投入不均衡等问题，遂使有些群体陷入因病致贫、贫病交加的境地。有研究显示，绝大多数的低保对象患有不同程度的身心疾病③陈岱云等：《城市贫困人口的健康状况研究》，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2013年第3期。。此也表明，我国的医疗保障体系尤其是医疗救助制度，对贫困群体的救助还存有失灵现象。一如所知，我国的医疗救助制度是一种事后的救助行为，“对于受益者家庭改善自身的能力从而减贫脱贫并无多大助益”④顾昕：《城市医疗救助体系建设的战略选择》，《学习与实践》，2006年第8期。。另外，有些贫困群体存在着较为严重的职业病，如身患尘肺病的农民工，此与资方提供的环境卫生、职业卫生没有达标密切相关，这也严重阻滞了劳动者健康权的实现；当他们身患职业病后，又面临欠公平的医疗保障制度，此就易堕入因病致贫、因病返贫的困境。

其四，当前的社会救助水平易使受救助者陷入贫困陷阱。学界把贫困陷阱的形成机制概括为三类。一是临界门槛效应。该观点认为每个国家或地区，抑或是个人，都存在一个门槛效应，也即无论是物质资本、人力资本、生产技术，还是其它的医疗和社会救助，必须超过一定的门槛或达到一定的规模之后，人们才能有摆脱贫困陷阱的可能，而任何低于门槛的投资都是无效的。二是制度失灵诱发的贫困陷阱。依照简单的二分法，制度可分为好的制度和坏的制度。前者能够促进社会公平的制度；后者本身就是无法实现公平的根源，反而成为贫困陷阱的诱因。三是邻里效应，此意指群体内部某个人的决策可能会影响或扭曲其他人的决策，这种扭曲相互作用最终会影响到整个群体的决策⑤Bowles，Durlauf & Hoff.Poverty Traps,Princenton University Press,2006.。保罗·威利斯考察了英国某个街区聚集在一起的工人阶级的孩子如何创造了反抗学校教育的亚文化，他们“逃课、反文化和抵抗学校课程的再生产，最终带来了具有反讽意味的结果：这些‘家伙们’使自己丧失了从事中产阶级工作的资格”⑥[美]斯坦利·阿罗诺维兹：《“茂宁赛德”版前沿》，载[英]保罗·威利斯：《学做工：工人阶级子弟为何继承父业》，秘舒、凌旻华译，南京：译林出版社，2013年版，第15页。。实言之，底层社会群体所形成的亚文化，不仅型构着其带有反主流文化的行为，也会潜移默化地影响其对生活的积极态度，从而使其在社会分层中继续恶化其弱势地位。

从上述贫困陷阱的形成机理反观我国的社会救助制度，会发现这些制度亦存在着一定程度的临界门槛效应、制度失灵和邻里效应。例如，在对贫困群体的住房救助方面，保障房大都位于城市边缘地带，这就造成了保障房的空间隔离问题。研究表明，保障房虽然使得贫困者的居住条件和心理满足感有所提升，但空间隔离的存在，也造成了被保障对象生活条件、就业条件、教育条件、医疗条件以及交通条件等有不同程度的恶化。住房政策并未显著地为受助对象生产出较高的综合福利效果，也“没有达到政府预期的目标”⑦李梦玄，周义：《保障房建设的社会福利效应测度和实证研究》，《中南财经政法大学学报》，2012年第5期。。由于保障房无法助推贫困者积极融入社会，住房政策遂产生了临界门槛效应；因保障房存在着空间隔离现象，给受助者带来了一定程度的综合福利减损，此乃是住房保障制度的失灵；由于缺乏与保障房相配套的基础设施建设和文化建设，保障住房所在的区位已呈现了“准贫民窟”的迹象①赵聚军：《社会稳定的增压阀：对居住隔离现象的政治社会学解读》，《江海学刊》，2013年第6期。，假以时日也可能出现“邻里效应”，此又将导致贫困阶层的再生产。

至于如何消除我国社会救助制度的上述弊端以及提高我国的社会救助水平，学界代表性的观点有：一是社会救助的原则要体现出救助对象能公平分享经济与社会发展成果，而不能仅仅满足救助对象的温饱问题，要考虑其发展问题②关信平：《完善我国综合性社会救助体系的基本原则和主要议题》，《中国人民大学学报》，2010年第5期。；二是应当建立健全社会救助标准与物价上涨相挂钩的联动机制③唐钧：《“十一五”以来社会救助发展的回顾及展望》，《社会科学》，2012年第6期。；三是社会救助的标准要具有维持生活的水准，救助标准也呈现地域间的公平性、充足性和针对性④何平，张远凤：《论我国的社会救助标准》，《中南财经政法大学学报》，2009年第6期。。学界提出的上述策略，为完善社会救助制度具有积极的参考价值。但我们仍需追问：社会救助对象如何才能公平分享经济社会发展成果？由于物价波动难以预测，建立的物价上涨联动机制能否真切保障受救助对象的基本生活？维持生存的标准显然难以保障受救助对象的尊严，那么如何才能保障他们的尊严？鉴于此，我们提出我国的社会救助水平观应由保障受救助对象的生存权上升为保障他们的适当生活水准权。

二、适当生活水准权及其对受救助者的意义

对适当生活水准权的认识可从国际性的法律性文件中探知。《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”可见，人人享有适当的生活水准成为国际社会的普遍共识，并且国际社会认可的适当生活权的形态主要有住房权、食物权、照顾权和健康权等⑤郑智航：《适当生活水准权‘适当标准’的确定》，《公法研究》，2010年第8辑。。适当生活水准权强调国家的义务，例如当过去的发展已经造成了成员间严重的不平等时，国家就要履行对弱者帮助的义务。显然，适当生活水准权的价值体现着对弱势群体的社会保护，意在谋求社会的公平、正义和平等。中国已在2001年加入了《公约》，并分别于2003年和2010年向联合国提交了履约报告。既然中国政府在法律上承认了适当生活水准权，那么国家就应当尽力保障人们尤其是弱势群体有机会、有能力享有适当生活水准权，这也是罗尔斯所言的“最少受惠者最大利益”公平正义观的体现。

至于适当生活水准权的“适当标准”，挪威人权研究所高级研究员A.艾德认为，适当的生活水准要求（食物、衣着和住房等）更多，具体“要求多少不能作一般性的规定，而是取决于有关社会的文化条件。最本质的一点是，人人应该能在不受羞辱和没有不合理的障碍的情况下，充分地与他人进行一般的日常交往。这特别指他们应该能够有尊严地享有基本需求。任何人都不应该生活在通过乞讨、卖淫或债役劳动等有辱人格或丧失基本自由的方法来满足其需求的状况之中”⑥A.艾德等主编：《经济、社会和文化权利教程》（修订第二版），中国人权研究会组织翻译，成都：四川人民出版社，2004年版，第111-112页。。由此看到，该学者的“适当标准”既要求物质供给量的保证，也要求维护受救助对象的尊严和自由。国内学者一是围绕某一具体的适当生活水准权来研究“适当标准”，如适当住房权⑦王宏哲：《住房权研究》，北京：中国法制出版社，2009年版。。二是从宏观上进行界定，如袁楚风根据适当生活水准权在国际文件中的英语表达方式（the right to an adequate standard of living），认为适当生活水准权的每一权利形式都应以“充足且适当”作为判断标准，并指出适当生活水准权的实现不是“法律上肯定而事实上又被否定”①袁楚风：《民生保障研究：论适足生活水准权保障与实现》，《河南财经政法大学学报》，2013年第5期。。我们在此一并赞同国内外学者对“适当标准”的主张。易言之，“适当标准”必须体现着食物、住房等物质方面的满足，也必须体现着受助者的尊严和自由，且能得以真实保障。

适当生活水准权的意义在于，首先它保障的是受救助者的“生活”。这种“生活”在本质上有别于动物的那种无意识的“生存”。从哲学上讲，人不仅仅如动物一般“生存”在这个世界之中，而是真实地体验、感受“生活”的意义和价值。“生存”只需要遵循生物的物种所天生具有的自然规律而延续其生命，对于生命以及延续生命的“意义”是不加思考和过问的；而“生活”则不同，它是在“生存”的基础上对于“生存”本身的“意义”与“价值”及其“最终根据”和“理由”的“反思”性审视与创造。因此，“生活”只是属于人的②姚建宗：《法律生活的哲学观照：法哲学的智慧》，《北方法学》，2007年第2期。。

前已所述，现行的社会救助水平带有一种保障贫困者基本生存的属性，而适当生活水准权在保障内容、保障标准上较好地体现出了满足个体的生活所需。如适当住房权要求住房需要具备“可居住性”特征，即居民应有充足的空间以及对抗寒冷、潮湿、炎热、雨、水的设施，居民有能力防止对健康的其他威胁、结构性危险及疾病等；以及兼具可获得性特征，也就是弱势群体，包括老人、儿童、身体残疾者、患绝症者、艾滋病人、有持续医疗问题者、精神病人、自然灾难受害者，生活于灾难易发区者及其他群体，他们都应完全地、可持续地获得住房资源并在住房领域享有某种程度之优先考虑的保证③Symonides.Human Rights：Concept and Standards.London：Ashgate Publishing Company，2002，P.132.。由适当住房权的特性推知，住房不仅是解决需求者的住有所居问题，也能给需求者带来相应的居住福利效用。因此，我们在制定社会救助政策时，要把它们是否有助于免除人们陷于生存的困境，是否有助于提升人们的生活质量作为重要的参考指标。

另外，适当生活水准权保障受救助者的有尊严的生活。从社会学视角看，尊严是“与个人建立了社会关系的他人、群体和社会对个人给予的价值承认和尊重，并由此形成的个人在人们心目中那种令人尊敬、敬畏的地位或身份”④韩跃红，孙书行：《人的尊严和生命的尊严释义》，《哲学研究》，2006年第3期。。它主要通过人的地位、金钱、待遇、声望等方式加以体现。依照尊严观来评判社会救助制度，就应当考虑在对贫困者救助时，政府及公众要摒除他们是社会中的“他者”观念，同时防止受救助者的“污名化”现象，并反对这样的救助观点：对贫困者的救助应当是一种最低限度的，甚或维持其最基本的生存水平。反而，适当生活水准权的救助导向是向受救助者提供与经济社会发展水平相对等的各种物质资料和社会福利服务，目的是提升其生活质量和融入社会。以适当照料权为例，“适当的照料这一概念包括在发展个人，尤其是社会上的最弱势群体—幼儿（特别是贫穷的幼儿）和孕妇—的营养福利过程中的许多极其重要的因素”⑤A.艾德等主编：《经济、社会和文化权利教程》（修订第二版），中国人权研究会组织翻译，成都：四川人民出版社，2004年版，第113页。。并且照料是指家庭和社区提供时间、关心和支持，以满足正在成长的孩子和其他家庭成员的生理、心理和社会需要。它导致最有效利用人力、经济和组织资源”⑥S.Gillespie J.Mason,Nutrition-Relevant Actions：Some Experiences from the Eighties and Lessons for the Nineties,1991.。基于适当照料权的理念，政府就需要积极发展针对贫困老年人、残疾人等群体的社会福利服务体系。2006年第二次残疾人抽样调查数据显示，全国共有387万未成年残疾人，显然单靠家庭是无力解决他们的日常生活照料问题，国家必须创建护理照料体系，为残疾人群提供看护、康复、增能等方面的专业性服务。实言之，保障受救助者有尊严的生活既需要一定的资金和福利服务作为基础，也需要创设公平的制度环境，以确保他们免于社会排斥。

三、受救助者适当生活水准权的实现

现代社会救助制度是以国家责任为主导的制度性救助，公民获得相应的社会救助亦是一项基本的权利。显然，社会救助水平观的转变，要求政府承担更多的救助责任，提供更多的救助资源，并完善和优化相应的社会救助制度。

一是政府要树立对贫困群体具有契约型救助责任的执政理念。在传统社会，政府对贫者的救助带有道义性质，即便法律上规定政府需对贫者施予救助，由于民众无权问责政府，以致法律规定流于形式①杨立雄：《从人道到人权：穷人权利的演变》，《湖南师范大学社会科学学报》，2003年第3期。。在现代社会，宪法、社会保障法等均规定了政府有救助贫者的义务。不可忽视的是，西方的福利三角理论、福利多元理论、无责任既无权利等福利主张极大地影响了我国政府对社会救助或福利主体的看法，如国家极力要求社会组织、家庭、市场等主体应积极参与老年人的养老、残疾人的照顾、失依儿童的抚养。当然，动员民间力量介入民生问题无可厚非，但应当明确的是，政府具有不可推卸、不可替代的社会契约型责任。因为政府最基本的责任就是要保护每位社会成员，特别是那些无法保护自身权益的个体。实言之，即便政府不直接对贫困人口提供社会救助，也必须给予其他救助主体政策或资金上的支持；如若其他救助主体无力救助或无意救助，政府必须从后台走向前台，扮演主要的救助者角色。

二是依法确立各级政府在社会救助的财权事权责任，并强化国家的财权责任。1994年我国实行的分税制改革，加强了中央政府的宏观调控作用，并确保了中央政府拥有足够的财政资源，但并未划分不同层级政府在社会保障诸领域的事权和财权责任。目前，虽则中央政府在城市低保方面担负了主要的财政责任，但在社会救助的其他领域，仍是以地方政府为主，具体如表2所示。

由表2看到，当前社会救助的诸多领域的财权和事权均是以地方政府为主，但是碍于地方财政收入的偏低，且地方政府需要承担较多的社会事务和民生事务，此也导致社会救助水平不能真正地体现一地的经济社会发展水平，社会救助的覆盖范围也无法大幅扩展。因此，这就要求不同层级政府的社会救助的财权与事权责任相对称。鉴于省级以下政府承担着较多的社会救助的事权与财权，因此国家必须加大财政转移支付的力度，而不能仅仅出台社会救助政策。当然财权事权的划分必须在法制的框架下运作，最终乃是实现各级政府间权责的法制化。

三是政府当下亟需承担的救助责任。有人会认为，适当生活水准权是保障公民享有较高的生活质量，它是经济社会发展到较高阶段的产物，而我国当下的经济发展水平还不足以保证其实现，故而应继续以生存权为导向。这种观点实质上忽略了权利即刻实现和逐步实现的差异。一般而言，即刻实现的权利受经济社会发展水平的影响比较小，逐步实现的权利则必须充分考虑一国或一地的经济发展水平。既然我国已加入了《公约》，那么就已经考虑了经济发展水平这一因素，也有能力保障所有公民的适当生活水准权。为确保贫困群体适当生活水准权的优先实现，当前政府应当着力解决的问题有：或大幅提高低保标准的基数，或加速提升低保标准的增长率，并扩大低保制度的覆盖范围；加快社会救助制度的内涵式发展，如避免保障房的空间隔离问题；完善医疗保障体系，如改变医疗救助的事后救助，转为事前或事中救助；向生活困难的群体供给充足和适当的食物；对生活不能自理的贫困者提供专业性和可及性的适当照料服务；对有劳动能力的贫困者予以必要的技能培训和就业指导，促使以工作代替救助等。当然还必须完善社会救助的准入和退出机制，防止救助资源被不公平使用。