浅论新中国成立后毛泽东关于中央与地方关系的探索实践及其积极意义

谭意

[摘要]新中国成立后，毛泽东在中央与地方关系上进行了多次积极的探索，先后经历了制定规范，确立中央集权体制；发挥两个积极性，第一次权力下放； 全面“纠左”，第一次权力上收；“虚君共和”，第二次权力的下放四个阶段。这些探索实践巩固了中央统一领导，促进特定时期的恢复生产；提出了处理我国中央与地方关系问题的基本原则；初步形成了我国地方与中央分权的经济管理格局。

[关键词]毛泽东；中央与地方；国家治理

中央与地方关系是国家结构形式的基本组成部分，协调处理好中央与地方关系是国家稳定与统一，发展与兴盛的重要前提。

毛泽东作为党的第一代中央领导核心，在新民主主义革命与探索社会主义建设的过程中对中央与地方关系作了深刻而系统的思考，他关于中央与地方关系的思考和论述，闪烁着智慧的光芒，充满着科学的内涵。

党的十八大做出全面深化改革的战略部署以来，以习近平为代表的新一届领导集体，为了更好地调动中央和地方两个积极性，在保证中央权威、发挥中央政府宏观调控功能的前提下，大力推行简政放权，行政放权力度前所未有。审批权限的收与放，是中央政府向地方政府的一次权力调整行为，是央地关系调整的风向标之一。简政放权，将使地方政府具有更大的自主权，也将更大地激发经济社会发展的活力。而这仅仅只是新一轮向地方分权趋势的开始。本文在对大量历史资料进行归纳和梳理的基础上，尝试对新中国成立后，毛泽东关于中央与地方关系探索实践及积极影响进行分析，力求提炼出其核心要素，为全面、系统、准确地把握其对新时期中央与地方关系的影响，寻找现实意义。

一、毛泽东关于中央与地方关系的实践

一是制定规范，确立中央集权体制（1949-1956）

新中国的建立，揭开了我国中央与地方关系发展史上的崭新一页。作为领导和推动这一历史巨变的关键人物毛泽东，为了带领全国人民集中力量迅速恢复经济，发展生产，“建设起一个崭新的强盛的名副其实的人民共和国”，在统一中央领导、确定新中国中央与地方关系基本规范、维护中央集权方面进行了探索和实践。

1、通过《共同纲领》确定中央与地方关系的基本规范。

由毛泽东亲自领导起草和多次讨论修改的《共同纲领》是新中国的临时宪法，它不但对新中国的政权性质和政权体制进行了规划，而且对中央与地方的关系作了基础的规定，即在我国实行中央统一领导，逐级管理的政治体制，中央与地方也就是中央与上级人民政府在立法、财政、人员任免、行政等方面与下级人民政府是领导、命令指示与服务、执行的关系。

在民族政策方面，提出过“民族自决”的口号的除了列宁和孙中山外，就连中国共产党在国民党反动统治时，也曾经赞同过这个口号，面对实行“民族自决”还是“民族自治”的决择时，毛泽东对于到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，实行少数民族地区自治，进行了反复的思考和广泛的征求意见。最终，毛泽东和中共中央决定实行民族区域自治而不实行联邦制，这一制度在《共同纲领》得以明确规定，成为我国处理民族问题基本原则。

中央人民政府的成立标志着有了全国统一的中央政府，《共同纲领》规定了中国社会制度和国家制度的基本原则和立法原则，这两点为建立新型人民民主专政体制中央与地方关系统一了规范，奠定了基础。

2、撤消大区制，加强中央政府权力支配。

正如前文所说，“大区制”只是特定历史时期，我国政权体制从军事管理到行政管理的过渡形式，向苏联学习，加强中央集权，尤其是财经方面的集权是当时中央与地方关系实践的主要方向。1950年3月，为了解决全国财政经济困难的问题，全国开始统一财政收支、物资调度和现金管理等集中地方经济权力的工作。此后，地方的财政收支项目、程序、税收依据、供给标准、行政人员编制等财政制度和财政政策均由中央统一制定，加之对地方银行实行改革和重组，全国的行政、金融、财政权力全部归集到中央政府手中。

1952年，新中国恢复国民经济的任务提前完成，毛泽东开始考虑全国范围的大规模经济建设，向社会主义过渡的问题。而为了顺利进行经济建设，必须大力推行计划经济，加强中央的统一和集中领导。考虑到建国三年来，中央虽然在军事、外交、公安、财经等方面进行了统一和集中，但“大区制”使地方分权仍然有较多的情况，中央决定以后其他方面的工作也要进一步加强统一和集中。再加之地方权力过大，可能影响国家的安全和统一。1954年6月，大区制度终于退出历史的舞台，被最终取消，中央政府直接管理省、市、自治区事务，中央政府部门数量由42个增强到81个，处理增加的行政事务，中央各部门牢牢掌握了人、财、物和产、供、销大权。“国家统一分配的物资由227种增加到532种，国家计委管理的工业产品总产值约点全国的60%，中央政府支配的财力达75%，中央直属企业从1953年2800个增加到1957年的9300个。”[1]

3、《五四宪法》使高度中央集权得以确立和完善。

《五四宪法》是毛泽东在广泛阅读和研究各类宪法的基础上主持起草的，充分体现了毛泽东关于维护国家统一和政权稳定的思想。《五四宪法》的诞生结束了以《共同纲领》作为我国临时宪法的历史，成为规范中国人民各项事业的总章程。它不但使中央政权机关的最高地位在宪法上得以确立，在权力结构上形成中央集权的基本格局，也在职权的规定上、财政经济的管理上，体现出中央集权的实质，确立了中央政权机关的主体地位。

通过研究《五四宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《国务院组织法》等，我们可以看到当时国家法律体系除明确规定属于中央的立法、军事、外交权和中央对地方的领导原则外，其他属于中央与地方的各项职权其性质大体相同，而中央与地方关系中职权划分具有模糊性这一特点，从某种角度来说体现的是一种对地方的忽视，体现了高度中央集权的体制特征。

二是发挥两个积极性，第一次权力下放（1957-1958）

中央高度集权之弊端在于压制了地方的积极性，随着矛盾的逐渐显露，毛泽东开始重新思考中央与地方关系。1956年，在一系列的调查研究的基础上，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表《论十大关系》及《在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》，这两篇讲话就处理中央与地方关系提出了原则性要求，其核心内容就是发挥中央与地方两个积极性，向地方放权，探索集权与分权的平衡机制。毛泽东关于重新合理分配中央与地方权力的设想，为改革当时高度中央集权的模式提供了指导，被党的八大以决议的形式肯定下来，在其后八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中，对调整中央与地方关系的指导思想、内容及意义做出了规定，并确定了“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”的调整原则。

随后，中央开始着手进行增强地方自主权的体制改革。随着国务院关于工业、商业和财政体制改革的三个规定在全国人大的通过，地方开始在一定程度上掌握了财政经济权力。在毛泽东的积极推动下，1958年，中央开始向地方大规模放权。在国家企业下放方面，轻工部、纺织工业部、化工部均达90%以上，水利电力部、煤炭部、石油工业部等则超过60%以上。仅1957-1958一年，中央直属企业的工业产值所占比重，就从39.7%下降到13.8% 。[2]在教育方面，教育部将60所高等院校和143所中等专业学校下放给地方管理。在国家的财政收入方面，第一个五年计划期间，中央财政收入占国家财政收入比重保持在73.5%～83%之间。其中，1957年中央财政占73.5%，地方财政仅占26.5%。1958年中央财政所占比例上升为80.4%，地方财政降为19.6%。从1959年开始发生了逆转，中央财政所占的财政收入比例急剧地下降到24.4%。地方财政则大幅上升为75.6%。在财政支出方面，1953-1957年，中央财政支出占国家财政支出的比例为70.4%～76.5%，到1958年，所占比例下降到44.3%。这说明，至少在财权方面，我国此时的中央与地方关系已经突破了原有的高度集权体制。

三是全面“纠左”，第一次权力上收（1959-1965）

由于受党内“左”倾思想的影响，经济领域的“大跃进”辐射到政治领域，原来有步骤的逐步放权被“权力下放大跃进”所取代，而大规模放权速度过于迅猛，配套措施不能跟上，导致了经济秩序的混乱。以毛泽东为核心的党中央开始重新考虑中央集权的问题。1959年以后，中央又陆续将部分下放到地方的权力，包括企业管理权、计划管理权、基本项目审批权、劳动管理权等往上回收，而对于最重要的财政管理权，中央采取小步骤上收财权的方式渐趋集中。到1961年，中央在收权取得阶段性成果的基础上，重申“大权独揽、小权分散”的原则。在1962年召开的“七千人大会”、“西楼会议”和5月的中央工作会议中，中央经济工作始终贯穿“加强集中统一的领导”的主调。这一阶段的收权到1965年基本完成。此时，中央直属企业达到10533个，产值占工业总产值的46.9%；中央支配财力占60%，[3]超过了1958年“中央财力……只占50%左右”[4]的比值。

由于此次收权只是一种简单的回收，中央某些机构原来被削减的职能重新得以强化，编制亦得以扩充，其客观结果是重新回归了原有计划经济的高度中央集权，实质上是对苏联模式的一种回归，毛泽东对此是有不同看法的。1964年1月他在谈到工业问题时说：“目前这种按行政方法管理经济的方法不好，要改。比如说，企业里用了那么多人，干什么！人是要吃饭的，要消耗的，不像孙猴子吃铁砂，拉铁屎。用那么多人，就是不按经济法则办事”。[5]他批评政府的经济工作，“过去放得太多，什么也下放，现在中央又管得太死。”[6]并提出计划工作方法，必须进行改变，如果不变，便取消现在的计委。于是中央开始向地方第二次下放权力。

四是“虚君共和”，第二次权力的下放（1966-1976）

1966年3月，在中央政治局会上，毛泽东提出了他著名的“虚君共和”论断，他说：“中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上来的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都出去”[7]从这里我们可以看出，经过前几次的实践积累，毛泽东对中央与地方集权与分权的关系，作出了更明确的界定，那就是把经营管理的实权由中央下放给地方政府和地方的工业管理部门，打破原有的条条为主的管理方式为块块为主，以改变过于集中、统得过死的局面。

然而，随着“文化大革命”的爆发，政治生态的扭曲导致了中央与地方关系的扭曲。在“四人帮”的鼓动和利用下，扩大地方积极性、向地方放权的思想变成了只要地方不要中央的错误观点，而以反对中央“条条专政”的借口下，地方的计划管理权限得以无限扩大，放权的有序性完全被打乱，国家经济运行再次违背毛泽东的初衷，出现混乱的局面。

二、对毛泽东中央与地方关系探索实践的评价

毛泽东关于中央与地方关系思想是在新型人民民主专政体制下的全新探索，作为探路者与先行者，毛泽东关于中央与地方关系思想对当代中国产生了重大而深远的影响，其积极作用主要体现在以下几方面：

1、巩固了中央统一领导，促进特定时期的恢复生产

新中国成立之初，在政权建设方面，彻底平息内乱，消除旧中国的分裂与动乱，拥有一个和平安定的生活环境是广大人民群众的共同期盼；在经济建设方面，长期的战乱使国家千疮百孔，而中国贫穷落后的传统农业社会，自给自足的小农经济使地区之间的经济相对分裂和封闭，要恢复国民经济生产，客观要求一个强有力的中央政权对全国资源进行统一调配，因此，当时我党选择苏联模式，虽然是主观上的一种模仿和学习，但也是尊重客观事情的必然选择。

在一个一党执政的国家里，维护政权统一是领导者的首要任务。毛泽东中央与地方关系思想的根本点是坚持国家利益至上、中央权利优先，这种侧重中央集权的思想，对中国单一制国家形式以及超大型国家的稳定和发展发挥了至关重要的作用，通过高度集权的计划经济体制，集中了全国必要的财力和物力，对于稳定金融和物价，对于集中全国力量支援前线，赢得抗美援朝的胜利，对于“一五”期间大规模的经济建设，都起到了决定性的积极作用。经过高度集权的体制建设，中国形成了统一的多民族国家，地方已经无法对国家政治体制构成重大危胁，难以形成政权层面的危机，为其后的一心一意谋发展，聚精会神搞建设提供了最重要的制度基础和物质保障。

2、提出了处理我国中央与地方关系问题的基本准则

毛泽东将中央与地方的关系看成一对相互对立而又相互转化的矛盾，这是他在央地关系理论上的首创性，他将两者的关系定位于一对矛盾，是对中央与地方关系从本质上的正确认识，据此，他提出解决这一矛盾的方法，就是在巩固中央统一领导的前提下，发挥中央和地方两个积极性。这一思想是毛泽东央地关系思考的精华之处，也一直成为其后处理我国中央与地方关系问题基本准则。

从辩证唯物主义的角度来说，在我国单一制的政治体制中，中央与地方关系本质上是一对可以调和的利益矛盾。这种利益关系既有矛盾的一面，也有统一的一面，是长远利益和短期利益，全局利益和局部利益的关系。正是基于这样的认识，毛泽东还根据当时的经验和实际情况，就如何“调动两个积极性”，提出了几条具体的措施。首先是通过提倡“同地方商量办事”的作风，提倡地方抵制来自中央部委的各种官僚主义和命令主义的方法，来扩大地方的自主性。其次，在国家外交、国防、军事等问题由中央统管的前提下，对当时的经济问题进行划分，中央主要在于把握大局，引领方向，协调各方，确保国家的发展道路与发展战略的正确性，而农业和商业等需要根据各自特色进行发展的工作则均应下放给地方管。第三，推行统一领导、分级管理、大权统管、小权下放的民主集中制，既要保证中央的统一性又要保证地方的活力性。第四，要求中央“跟地方的同志一道”搞出一个方案来，尝试建立一种相对灵活的权力配置架构，在中央和地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡。

“发挥中央与地方两个积极性”这一思想，凝聚着哲学智慧与实践价值，可以说是毛泽东关于中央与地方关系思想中最核心的内涵，也是毛泽东对我国中央与地方关系思想最具特色的理论贡献，它既是基本原则，也是具体方法，既具前瞻性，也具操作性，不仅指导了计划经济下中央与地方关系的调整，为国民经济体系的建立发挥了积极作用，也为市场经济体制下的中央与地方关系的改革确立了思路，为其后几代中央领导人继承和发展，成为建设社会主义和谐社会思想的重要组成部分。由于这一指导原则在其他的具体实践中体现出有利于加强中央统一领导，发挥大国优势，有利于协调中央与地方关系，开发地方潜力，因地制宜地充分利用地方的各种条件的积极作用，1982年，这一思想被写入宪法，成为宪法原则，也成为我国解决新时期中央与地方关系问题的基本原则和根本方法。

3、初步形成了我国地方与中央分权的经济管理格局

毛泽东的分权改革是针对高度集中的计划经济体制的一次改革尝试，不但是一次思想上的解放，更是一个具有相当政治魄力和胆识担当的领导者做出的先行实践，在当时的历史条件下是非常可贵和基本正确的。虽然毛泽东所推行的几次收权与放权，没有从根本上解决我国中央与地方关系中存在的问题，甚至由于政治因素的原因，还带来了经济建设中的一些不利后果，造成了一些混乱。但是，分权改革给地方在劳动管理、基建审批、企业发展、财政税务等事物中所占权重的比例带来了很大的变化，在经济管理体制上猛烈地冲击了第一个五年计划时期建构起来的中央高度集权的管理体制，初步形成了地方与中央分权的管理格局。

在改革推向纵深发展的大背景下，中央集权与地方分权必将历经不断的调整和适应，怎样在调整中构建合理的中央与地方关系，实现二者双赢的目标？在我们面临深化改革艰巨任务的时候，借鉴毛泽东关于中央与地方关系思想精华，从其所进行的探索实践中提炼时代价值，对构建新时期中央与地方关系新格局进行深入思考，有着重要的指导作用。

[参考文献]

[1]薛暮桥等著：《经济体制改革问题讲话》，北京：经济管理出版社1984年版，第287页。

[2]吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社2010年版，第40页。

[3]杨小云：《新中国国家结构形式研究》，北京：中国社会科学出版社2004年版，第117页

[4]任志江：“大跃进时期中央与地方关系变迁——经济发展战略角度的研究”，载《中国经济史研究》2006年第1期，第149页。

[5]毛泽东：《毛泽东思想万岁》（1961—1968），第86页。

[6]顾龙生：《毛泽东经济年谱》，第610页。

[7]《中华人民共和国经济大事记》（1949-1980），中国社会科学出版社1984年版，第410页。