浅谈如何加强城乡结合部土地管理

侯玉峰 王洪芹

摘 要：作为城市和乡村之间的过渡地区，城乡结合部在经济生产、社会活动等多个方面同时兼具城市和农村的部分特征，独特的区位条件赋予了城乡结合部在国家经济发展和社会活动中的重要作用，但处于城市和农村管理边缘的地理位置也催生了一些问题。土地是国家经济建设和人民生活的重要基础性资源。由于多种原因，城乡结合部土地管理中存在着较为严重的问题。文章围绕城乡结合部土地管理问题进行探讨，详细分析了城乡结合部土地管理中存在的主要问题，然后针对这些问题提出解决方案。

关键词：城乡结合部；土地管理；解决策略

前言

土地在人类生活和社会活动中具有无可替代的基础性作用。从人类生存角度讲，土地是人类生存、生活的根本所在，从人类活动方面讲，土地是在社会生产关系中最基础的生产资料。从政府管理角度而言，土地是工、农业生产的基础，在为工业生产提供了原料的同时，还为农业生存提供了种植条件。特别是在农业生产方面，土地利用和管理工作水平的高低与粮食生产密切相关，对社会稳定和国防安全有着重要影响。根据所在区域类别不同，土地管理分为农村土地管理和城市土地管理两部分。二者原理和根本方法一致，但在具体执行方面有各有特点，彼此之间还存在较为强烈的相互影响。城乡结合部处于城市和农村之间，通常情况下位于郊区，存在连片建成区，非农业用地很少。在交通方面，城乡结合部连接着城市和农村；在社会活动方式上，城乡结合部同时具有城市和农村的特点，是城市和农村精神文明、物质文明交汇融合的地方。随着我国经济体制改革的逐渐深入，城市化建设步伐逐步加快，城市规模不断向外扩延，原来远离城市中心的城乡结合部被吸纳到城市建设范围之中，工业经济和服务业获得了快速发展，部分城乡结合部建立了工业园区，承担起地区经济发展的重要职责。随着城乡结合部在城市建设过程中作用日渐增强，城乡结合部土地管理的重要性也逐渐显现出来。抓好城乡结合部土地管理，实现土地资源的科学高效利用，维护城乡结合部土地资源结构和谐与稳定，对于我国城镇化建设事业和国民经济的健康发展，具有至关重要的保障作用。

1 当前我国城乡结合部土地管理工作中存在的主要问题

城乡结合部地处城市和农村交界地带，人口组成较为复杂，既有农村人口又有城市户口，外来人口比例很大。此外，由于城乡结合部位于城市边缘，在土地利用方面受城市和郊区土地利用的双重影响，土地交易较为频繁。在城乡结合部地区，土地利用同时存在农村和城市土地利用的两种特色，既有农村土地利用的常见形式，又有商业网点、公共事业设施、工业企业等带有浓烈城市土地利用色彩的设施。上述种种，使得城乡结合部土地利用情况极为复杂，土地管理工作难度很大，在很多地方都存在着不足。下面就对我国当前城乡结合部土地管理方面存在的主要问题进行探讨。

1.1 土地资源管理不够规范

城乡结合部位于城市和农村过渡地带，土地利用和管理同时受到城市建设和农村土地利用两种利用形式的影响，在征地动迁、出让、转让等环节上，呈现出多种权属关系错综复杂，不同管理模式间互相矛盾的情况。同时受土地利用规划，特别是中长期的规范缺位的影响，城乡结合部土地资源管理工作相对混乱，规范性很差。具体表现有以下几种：一是政出多门。城乡结合部具有土地管理权限的部门不止一个，各部门间工作交叉重叠，不仅造成行政资源的大量浪费，而且政令不一使得管理效果大幅下降。此外，虽然城乡结合部土地管理涉及的部门很多，但土地管理工作依然存在着一些空白，管理漏洞较多。二是城乡结合部建设用地分为城镇建设用地和村镇自留发展用地、宅基地两个部分。在行政区划上，城乡结合部受城市政府和农村乡镇政府双重领导。城市在向外扩张过程中不断征用集体土地，建设城市基础设施或者兴建企业，农村则趋向发展低层次工业和城镇经济，用来提高农民收入，推动农村向城市转化。不同的目的使得城乡结合部土地利用管理较为混乱，造成了土地资源的大量浪费。

1.2 土地权属界限争议现象严重

管理上的混乱使得城乡结合部土地权属界限确定工作困难，各种问题长期积累下来，造成了城乡结合部土地权属界限不清、争议较多。在城乡结合部，不同性质的土地大量共存，互相之间的界限难以确定，产权关系、土地权属不清问题十分常见。有时为了取得经济利益，组织或个人将土地以租赁、入股的方式交由他人使用。由于这个过程往往没有经过规范的行政审批手续，时间一长，土地权属就难以确定。在政府进行土地征用时，由于土地权属界线或产权不清导致的拆迁补偿纠纷问题时有发生，不仅阻碍了征地工作的正常进行，影响了当地经济的发展，还有可能引发社会稳定问题，给当地的社会秩序带来巨大负面影响。同时，城乡结合部土地管理方面的法规、制度多年未做更新，与快速发展的实际情况间存在一定程度的脱节，无法为当前复杂的土地管理问题提供有效的指导。土地产权主体难以明确，使得农民的知情权、参与权、决策权缺乏可靠保障。

1.3 城乡结合部居民缺乏应有的土地法制观念

除了上述问题外，我国城乡结合部土地管理中还存在居民法制观念缺失、土地利用效率不高、违章建筑现象严重等问题。这些问题在城乡结合部长期存在，给当地经济和社会发展秩序都带来了较为严重的破坏。

2 加强城乡结合部土地管理的相关建议

针对当前城乡结合部土地管理中存在的问题，作者提出以下建议：一是要制定科学完善的土地利用规划。土地规划是土地利用与管理的基础和蓝图。制定完善的土地规划，有利于当地政府科学规范的实施土地管理。政府要围绕发展目标，结合当地实际情况，分阶段制定土地利用规划。土地规划的制定要坚持实事求是，科学高效的原则，要具有很强的可操作性。规划既要符合当地实际情况，又要满足地区中长期发展目标，既要保障当地经济建設发展需要，又要维护人与自然间的和谐统一，要在坚持环境保护的基础上科学开发。二是严格遵照土地利用规划，实施科学的土地管理。土地规划一经制定，就必须严格遵照执行。政府必须维护土地利用规划的权威性和严肃性，不能因为追求经济效益而随意更改规划。变动频繁的规划期效果等于没有规划。三是要做好调查研究。城乡结合部土地管理问题复杂，影响因素众多。在制定规划和具体实施与管理的过程中，要坚持问题导向，切实做好实地调研，全面收集信息，做到有的放矢，因地制宜。各级土地管理部门要高度重视地籍档案管理工作，完善档案管理制度，建立地籍数据库。

3 结束语

土地是人类生存、生活、进行社会活动的基础。我国当前正处于社会主义经济体制改革的重要阶段，经济发展和城市建设对于土地的需求都十分迫切，土地资源紧张已经成为制约我国经济发展的一个重要问题。随着我国城镇化建设步伐的加快，城乡结合部在城市建设和地区经济发展中承担的作用越来越大，加强城乡结合部土地管理，提高科学利用土地水平，对于促进我国经济建设和城镇化建设事业的顺畅发展具有十分重要的意义。

参考文献

[1]刘胜华，等.土地管理概论[M].武汉大学出版社.