运用社会逻辑解决社会问题——南京市民政局局长陈学荣访谈录

本刊记者 / 纯 光

运用社会逻辑解决社会问题
——南京市民政局局长陈学荣访谈录

本刊记者 / 纯 光

陈学荣，曾在南京市发改委多个处任处长，2001年从市发改委交流到高淳县，历任常委副县长、常务副县长、副书记，2005年调任南京市经济协作办公室主任，2008年起任南京市民政局局党委书记、局长，兼任南京大学社会学院客座教授、硕士生导师。

初识南京市民政局局长陈学荣，是2011年在云南的一次会议的间隙。时间有限，交流不多，但印象深刻。当时他主张用更加宏观的眼光审视、分析、研究民政工作。从那以后，便开始留意这位半路出家但思想活跃的民政局长，时不时从网站、报刊以及相关人士的描述中发现和关注陈局长的观点和实践。其中一个重要印象就是南京民政局很有想法，改革力度很大，工作业绩卓著，其中养老服务、社区建设、社会组织、社会救助、优抚安置等工作处于全国第一方阵，多次得到民政部主要领导和分管领导的批示表扬，民政局多次在南京市“万人评议机关”中拔得头筹。这当然离不开集体、团队的共同努力，但我想这其中也有这位个性鲜明、经历丰富、思维敏锐的局长本人一份功劳。去年9月，借着去江苏采访现代民政的机会，专程登门拜访了陈学荣，在他办公室旁边的会议室两人高谈阔论了两个小时。听了他就如何贯彻十八届三中全会精神，如何转变政府职能、大刀阔斧进行机构改革的经历。他谈到内部处室的整合，谈到政府购买服务，谈到根据业务追踪分析民政发展趋势，让人大开眼界。短短两个小时，彼此都觉得有些意犹未尽。今年5月，我再次出差江苏，由于南京民政又有了一些新的创新，特别是街居体制的改革正在如火如荼地进行。我很好奇这些改革背后的创新逻辑。因而再次约谈了两个小时。根据我有限的了解，该局长既具有经济部门、社会部门双重工作经历，又具有条上、块上两方工作经验，同时还兼任南京大学社会学院客座教授、硕士生导师。可以说是“实践型专家、专家型领导”。几年的观察和交流，在民政领域，我感到他一以贯之的思想就是：运用社会逻辑解决社会问题。以下是我和他的两次对话记录。

《中国民政》：转变政府职能，简政放权，依法行政，一直是全面深化改革的主要内容，可实际上，真正落实起来难度还是不小，我了解到你们的改革有些实质性的内容，愿闻其详。

陈学荣：改革肯定要触动利益，所以改革有难度。特别是现在的改革到了深水区和攻坚期，难度就更大。民政工作是项传统工作，改革的必要性和紧迫性更加突出。作为民政部门，改革的目标应当是如何提高效率，更加有效地履行公共服务和社会管理的职能。我们依照经济社会发展的实际需要，按照三中全会的改革思路，积极稳妥地进行改革。

首先，在内设机构上进行了大幅度改革，设立了审批处。把所有对外审批和对下审批的事项全部统到一起，包括婚姻、殡葬、收养、养老、民间组织登记等等，涉及到五六个处室的业务。把原来分散在各个处室的审批权力集中起来，增强了改革的协同性。其他处室则可以集中精力研究政策、制定规划、强化监督。审批处作用很重要，比一般处室作用大得多，但是责任也重，风险也大。它做不好，老百姓的事情就做不好。做不好就要问责，必须实实在在承担责任。其次，主动瘦身，开门放权。通过向社会力量购买服务实行自我革命，推进政府职能转变。为此，我们制订了购买服务制度框架、购买服务项目“清单”、购买服务实施办法，2014年拿出14个处第一批52项业务，总金额750万元，向社会组织购买服务，第一批19个项目就有31个社会组织和企事业单位应标，今年启动第二批56项购买服务项目，总金额787万元。我们按照三中全会精神，在购买服务中列出项目正面清单和负面清单，明确哪些是可以购买的，哪些是由政府负责，不向社会购买的。购买服务制度的实行，使民政内部运作发生很大变化。一是横向，打破业务处室条线阻隔，形成组团融合发展态势。购买服务后，处室不再圈囿“领地”，工作视野放宽、治理意识渐浓。二是纵向，市区联动更加活跃，形成体系化工作格局。面广量大、直接面向基层的事项放权给各区，并由各区民政部门推行购买服务，充分调动了基层民政积极性。三是内部，局机关各类资源重新配置，形成整合联动推进局面。随着项目外包，各类资源一体化配置，互通有无、“一盘棋”运作，取得效应最大化。比如，社区建设资金开始投向发展社区养老服务、培育社区社会组织等方面。

《中国民政》：这些改革，归纳起来，一是整合资源、提高效率、增强协同，实行行政工作流程再造。二是自我革命，通过政府购买服务切实转变职能。如此说来，通过行政流程再造和购买服务是南京民政转变职能的两大突破口。前者实际上是资源整合配置，盘活各类资源，集约化建设民政，提升民政公共服务效率。后者则是政府的自我革命，也可以说是政府改革的新举措，也是满足社会需求的新渠道。这无疑在观念上冲击着民政，也在行动上改变着民政。它既是职能转移需要，也是发展社会组织利好，势必带给民政更多的变化。可以想像，改革过程中，观念障碍、权力本位、利益壁垒不可能一下子消除，在某种程度上说，解放思想，创新探索尤其重要。

陈学荣：推动改革，关键是局党委班子的思想统一，要害是各处室主要负责人的思想转变。我们实行政府购买服务处长负责制，将外包成效与处室考核挂钩，定期考核，并且搞了七期培训，其目的就是解决观念问题和利益问题，在政府让渡空间前提下，树立多元治理理念。

多元治理离不开社会组织。南京的社会组织发展很快，连续3年以17%的速度增长。社会组织作为独立于政府和市场的独立公共主体，作为弥补“政府失灵”“市场失灵”的第三种力量，在价值观念、行为方式、资源动员、社会影响等方面都发挥着积极作用。政府从不擅长、低效率的事务中逐步“退出”，由社会组织来“唱主角”，这不仅可以吸引公众积极参与到公共事务管理上来，还有利于促进社会实现“多点支撑、共治共享”的稳定局面。

从南京市的情况看，社会组织已经成为吸纳专业社工人才的主战场。南京市现有社会组织专职从业人员大约6万多人，加上众多兼职人员、志愿者等，极大地完善了就业结构。而从国际上来看，非营利部门的支出平均为GDP的4.6%左右，这也预示着社会组织将成为第三产业的支柱行业，对产业结构调整升级也将发挥重要的作用。

要让社会组织真正成为政府的“好帮手”，光靠社会组织自我努力、自我发展是不行的，政府必须加以扶持和引导。首先，要加大政府职能转变，继续清理和减少政府审批事项，将可以由社会组织承担的职能大胆授权给相关社会组织承担。其次，要打好基础。通过对现有资源的重新整合、对现有职能的重新梳理，切实加强对社会组织发展的引导，将公众对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的轨道。还要充分利用资源配给手段，将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确表达出来，通过资源的提供、激励和监管达到有效约束。我们搞了个“社会工作园”，成立了“公益创投协会”。社工园要解决社会组织社工人才缺乏、机构不全的现实问题，而公益创投就是通过对一些公益项目进行资金和技术的扶持，帮助社会组织在社区落地生根。最终把它们培育成社会建设的重要主体。社工园功能多元，既是社工之家，又是社会组织之家，还是志愿者之家，我们不给它下固化的定义，民政“社”字头的业务都可以做。社会组织的发展，类似于市场组织的发展，存在“由小到大、由弱到强”的发展过程。我不太赞成发展社会组织一上来就讲能力建设，社会组织必须先解决“量”的问题，然后才能够谈“做大，做强”。最后，政府要让渡空间。传统的民政工作强调“管理”，而“治理”命题下的民政，必须要把习惯管的东西让出来，主动确立可以由社会组织提供的公共服务空间，把社会组织推向前台，并创造各种合作条件，使社会组织与政府形成有效的功能互补机制，构建起新型公共服务体系。

《中国民政》：现在大家都意识到，传统民政正在向现代民政转型。这是经济社会发展的必然要求和必然结果。简单地说，社会在变，民政也需要变。民政改革创新的重要前提就是要对民政工作的现状和趋势有客观准确的分析研判。与此同时，还要善于在经济社会发展的大局下把握民政的地位和作用，也就是要在更为宏观的背景下准确定位民政工作。你是如何研判民政发展趋势，寻找工作重点和方向的呢？

陈学荣：民政工作内容很多，民政代表政府，与社会关系密切。民政是管理社会事务的重要部门。2008年我刚到民政时，请全市13个区县的民政局长根据工作的重要性和困难度对民政业务进行一个排序。结果发现，第一位是社区，第二位是低保，第三位是养老，第四位是优抚安置，第五位是社会福利。2015年初，再做这样一次调查，发现顺序明显变化，第一是养老，第二是社区，第三是社会组织，第四是优抚安置，第五是低保。对两次调查结果的分析可见，养老上升成为民政工作的重中之重，人口老龄化已对社会形成巨大的现实压力；社区地位依然重要；社会组织位次大幅度上升，说明加强和创新社会治理对民政提出了新要求，优抚安置维持不变和低保位次下移，说明这两项业务的制度化、规范化建设相对较好，创新压力减轻。

如果“跳出民政”，从更宏观角度看， 民政的变化更明显：一是服务对象从“小众”到“大众”。过去政府保障“托底对象”，充其量几十万人，现在仅养老一项就服务100多万人。二是目标导向从“单一”到“复合”。原先民政多是受领上级任务，现在更多的是服务对象、社会媒体等“出题目”，在“托底”的同时，“救火”的频率提高。三是评价标准从“单向”到“多元”。过去多是上对下的“单向”评价，现在增加了下对上的“逆向”评价和社会舆论的“横向”评价，还有诸多第三方评估，民政将越来越多在“玻璃箱”中工作。四是工作机制从“条线负责”到“综合履职”。民政追求“单点突破”“线上推进”带动“整体提升”，现在单项业务的“单兵”“单线”作战已很难有所作为，如社区、养老、社会组织三项业务已互相渗透、有机融通。五是责任主体从“有限职能托底”到“无限政府托底”。民政服务和保障的大多是特定人群，现在和未来的民政工作，在用有限的职能做很多无限的政府服务，触角将延伸到老年人、新市民、困境和困境家庭儿童、社会组织等方面。民政由“补缺”向“适度普惠”乃至于向“惠及全民”的转变，正悄然而至。

回到民政本身，民政负责基层政权建设。实际上，基层政权在县一级民政发挥不了作用，在街道乡镇应当有所为有所不为，而在社区，则大有可为。社区是所有民政业务的落脚点，也是民政发挥作用的主战场。我们近期推行街居体制改革，主要内容包括：一清，外部理清市区街居职责。力推社区“去行政化”，制定社区准入“正面清单”及不予准入“负面清单”。一移，街道服务前移。街道归并相近职能，综合设置街道便民服务中心，实行“一门式管理”与“扁平化服务”。一放，治理服务资源向街居下放。市、区行政服务管理事项向街道中心集中，“事、权、钱”向街道下沉。一包，社区服务外包社会组织。市“社区暨社会公益服务项目洽谈会”搭台，市、区两级公益创投引领，社区社会组织成为社区治理和服务主力。一全，街居全科服务、全网联办、全年无休。建立“全科社工”队伍，社工由“一人一专一岗”变为“一门清”导办、“全科式”受理。概括地说，就是以“社区减负增效”为突破口，全面推进街道“中心化、去经济化”、社区“去行政化”，逐步引导街道向公共服务、社会治理“归位”，社区向民主自治“归本”，社会组织向社区服务“归依”，居民向社区“归心”，提升基层社会治理与服务水平，构建多元活力社区。

《中国民政》：现在大家都在谈“三社联动”。作为一个概念，其实并没有取得完全一致的认识。例如三者的关系，社区的地位作用，社会组织、社工涵盖的范围，都还存在一定的分歧，至于怎样联动，各地做法也并一样。你怎么看待这一现象？

陈学荣：三社联动，我们出发点是把社区、社会组织和社会工作打通。首先要把社会组织纳入社区。当前社区发展受到“过度关注”，政府各部门都把工作放在社区，造成社区“行政化”负担太重。实现社区减负增效，要从社会组织入手，让社会组织介入，接管社区任务。社会工作体现在社区，不能单为发展社会工作而发展社会工作，这样没有前途，从事社会工作的社工，“饭碗”在社会组织，如果就社工谈社工，发展不大。我们不是提个口号，要增加操作性，对此我有三点认识：第一，我认为“三社联动”是个手段，它的前端是需求，社区居民的需求，它的后端是服务，最终目的是为社区居民服务，通过“三社”联动怎么把居民的需求、要求变成我们的工作，最后做好社区居民的服务。说小一点，主要是回到民政工作，说大一点是整个社会的工作。第二，资源整合，通过社区平台整合各类资源，现在提的“三社”不仅是这三方面工作，社区的养老、社区的防灾减灾，凡是社区能做的事情都可以汇集到这个平台上，可以多社联动。第三，立足社区，聚焦民政业务，这样工作好推动。

这事怎么抓？我们设想，初步三句话：第一句话，打牢基础。一是转变政府职能，进一步理清政府的职责，为“三社”联动让出资源，乡镇、街道、党委政府做什么，哪些事情放到社区去做，社区“三社”联动就有具体的内容和对象了。二是建立社区的服务体系、组织体系，使社会组织同步发展。到2014年底，我市社会组织共计2.8多家，登记注册的多少呢？9千多家，增长速度很快。社区治理必须有大量的社会组织才能做起来，社区没有社会组织，“三社”联动会是无本之木。社工人才包括两方面，一方面是社区工作人员，另一方面是社区专门人才，专业化、职业化发展要求，需要两者有机联动。第二句话，构建机制。所谓的联动，其实是机制问题。现在问题关键是机制不清晰。一要靠政策引领。加强制度建设，形成联动机制。二要以项目为抓手。立足平台做项目，社工参与到项目中来，通过项目参与把三者联起来。在社区，让社会组织做项目，有专业的社会工作者参与其中，然后为社区居民服务。三要发挥好社区各类人才的作用。四要通过购买服务，让资金下沉到项目中去，支持发展。五要通过考核评估促进这项工作落到实处。第三句话，多元推动。这项工作推动，政府特别是民政部门很关键。第一需要通过政策引领等多种手段发挥政府的主导作用。第二需要相关部门和社会力量的协调配合。第三需要社会参与。单打独斗成不了大事。大家参与，彼此就有了存在感、成就感和责任感。这样一来事情好办、工作好推。

改革开放30多年，中央现在用“正面清单”和“负面清单”，较好地解决了政府与市场的关系，明确政府做政府的事、市场做市场的事，而政府与社会的关系，从顶层设计到实践运作，还有相当长一段路要走。作为体现政府与社会关系的民政工作，几乎全是“社”字范畴：社会养老、社区发展、社会组织、社会救助、社会福利等等，如何明确政府做政府的事、社会做社会的事，很显然，“三社联动”应该拓展为“多社联动”，民政工作的“洗牌”转型已经到来。