预算法现代化的法治逻辑

杜 坤

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政现代化是国家治理能力现代化的基础和来源。《深化财税体制改革总体方案》中强调“改进预算管理制度，强化预算约束，规范政府行为，实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。可以说，预算法改革成为深化财税体制改革迈出的第一步。2014年全国人大常委会通过了《预算法修正案》，但是《预算法修正案》是否能实现“良法善治”，还有待进一步检验。

一、对现行《预算法》的审慎思考

(一)审计数据:对现行《预算法》执行效果的现实拷问

我国《审计法》第4、16条规定审计机关负有对政府预算执行、决算以及其他财政收支情况进行审计监督并向权力机关提交审计报告的职责。审计报告不仅是对政府预算进行监督的有效途径，同时审计结果中披露的违规行为还折射出我国预算法治体系所存在的制度性缺陷。国家审计署公布的2010—2013年《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》有着翔实数据。本文以中央部门预算执行结果为分析样本，对其中违规行为以及违规部门数量占当年审计部门总数的比例进行统计分析，详见表1。〔1〕从1996年起国家审计署每年向全国人大常委会提交关于中央预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告。实际上国家审计署从2003年才开始向社会公开审计报告，政府预算的审计才逐渐进入社会公众的视线。受文章篇幅的限制，笔者仅选取了近四年的中央部门预算执行结果的数据加以分析。来源:http://www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992500/index．html，2014年6月11日访问。笔者选择的样本的统计范围限于2010—2007年各年度中央一级预算单位预算执行审计公告中涉及的资金，包括延伸审计单位的数据，2010—2013年被审计的单位包括延伸审计单位的总数依次是54、50、58、38。在统计中，笔者将其区分为不同违规项目分别统计公告涉及的违规资金，根据相关审计公告所披露数据信息特点，确定了十个具体违规项目。另外，本文的分析不涉及资金的分配问题。

表1 2010－2013年《中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》中违规行为统计

对表1数据进行分析可以看出:(1)中央部门预算违规行为密集分布在预算执行阶段，其类型数量高达八项之多;(2)预算支出中预算违规行为有高度趋同的迹象，违规使用财政资金的第3、5、7、9、10项反复出现，以上频发的预算违规行为经常“新瓶装旧酒”，以更换预算单位形式再次出现，甚至是“旧瓶装旧酒”，不改变预算单位重复出现。虽历年审计报告要求中央部门整改，但预算违规行为却依旧“野蛮生长”;(3)预算违规金额有逐年扩大趋势，仅在2014年审计工作报告公布的重点审计的32个中央部门中，有半数结存资金闲置超过一年。至2013年底，在这些部门结存的974．20亿元资金中，有493．80亿元(占50．69%)是2012年底前形成的，结转超过5年的有8．36亿元。如果不从根本上抑制这一情形的发生，违规金额必将呈现扩张性趋势，从而造成更大的财政资金浪费。〔2〕参见国家审计署在2014年6月24日公布的《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

(二)学界声音:预算法修改的理论驱动

中央部门预算仅是政府预算工作中的一部分，但“窥一斑可见全豹”。如果中央部门预算情况都如此，恐怕就很难期待地方政府有更好的表现。我国预算法治体系似乎出现了难以治愈的“顽疾”，对此学者们进行了不少理论探索，试图通过“建立常规监督办法以及审计全程跟踪机制”、“建立预算约束和预算激励机制”〔3〕参见欧阳华生:《我国中央部门预算执行审计分析:特征与启示》，载《审计与经济研究》2009年第2期;王祯昌:《中国政府预算审计制度博弈分析——基于利益相关者理论的视角》，载《审计与经济研究》2012年第5期。等对策对艰难运行的预算法进行纯粹技术层面的修补，但收效甚微。事实上，预算是各方利益主体博弈下的公共资源配置机制，它决定了政府行为的范围、方向和政策。认真对待权力，是预算和政治的共同话题。〔4〕熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》，载《政法论坛》2011年第5期。

为推进预算法改革，有不少学者将目光投向技术层面，相关文献集中在参与式预算、预算透明、预算公开、全口径预算、预算超收、地方债务、政府绩效预算以及“三公”经费等问题上，〔5〕参见高志立:《政府预算公共化研究:理论、实践与路径选择》，中国财政经济出版社2012年版，第13、14页;苟燕楠:《预算管理体制改革:国际经验与未来构想》，载《中国行政管理》2013年第8期;王春业、聂佳龙:《从“三公”消费公开谈人大预算权的落实》，载《云南大学学报(法学版)》2013年第1期;张朝霞:《全口径预算决算与权力机关财政监督的改进》，载《人大研究》2013年第9期;胡锦光、张献勇:《预算公开的价值与进路》，载《南开学报》2011年第2期;陈少英:《从4万亿投资看〈预算法〉的缺陷》，载《法学》2011年第11期;王婷婷:《论参与式预算实施的现实瓶颈及其在我国的构建——兼论我国〈预算法〉的修改及完善》，载《政法学刊》2013年第1期;周小付:《地方政府预算平衡规则的破产:各国的经历和教训》，载《湖南财政经济学院学报》2013年第2期等。也有学者从预算民主、民主政治视角探究预算法修改的本质与方向。〔6〕例如，熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》，载《政法论坛》2011年第5期;蒋悟真:《法理念视野下的预算法修改理路》，载《法商研究》2011年第4期;华国庆:《预算民主原则与预算法的完善》，载《江西财经大学学报》2011年第4期。广泛而深入的研究为当下预算改革深化提供了理论基础。

(三)预算法现代化:预算法修改方向的追问

中国从社会主义计划经济体制到市场经济体制的转型，堪称“历史上最伟大的经济改革”。〔7〕参见张五常:《中国的经济制度》，中信出版社2009年版，第199页。社会主义市场经济体制建立初期，为了顺应改革，国家顺势制定了现行预算法，对于规范政府预算行为，强化预算管理、分配、监督也确实发挥了重要作用，其历史地位和作用值得肯定。但是，在社会主义经济体制尚未成熟背景下制定的《预算法》，仍具有浓厚的计划经济色彩，政府占据着主导地位，淡薄的法治意识在社会公众和政府间广泛存在。在此背景下，预算法的着力点并不在于成为社会公众管理政府预算行为的法律工具，也不在于如何实现财政民主，而在于成为“政府管理的工具”，即成为以实现对经济的宏观调控为目的，治理和规范政府间预算行为的利器。对此，有学者评价:“预算法其实就是一部翻版的国家预算管理条例，其在立法理念上并无多少创新。”〔8〕熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》，载《政法论坛》2011年第5期。

随着经济体制改革的不断深化，社会公众法治意识的逐渐增强，原预算法的很多规定不能满足社会主义市场经济公共财政的现实需要，立法理念和宗旨、法律原则的时代局限性日益显现。《预算法》修改成为一个极其紧迫而现实的问题。预算法修改的核心问题是方向的选择:是只进行技术性规则层面的修补，还是以中共中央深化改革的方针为指引改革预算权力结构与决策方式，从而迈向“现代化的预算法”。

本文拟以法学与预算政治学为视角，探索和评析预算法改革。预算政治学最为核心的三大要素是预算权力结构、决策行为以及预算结果，它可以为预算法的现代化提供理论工具。

二、“权力结构—决策方式—预算结果”分析框架

预算是“通过政治程序分配的财政资源的尝试”，〔9〕Aaron B．Wildavsky，The New Politics of the Budgetary Process，HarperCollins Publisher Inc，1992，p．52．本文探讨的预算权力结构是指在预算过程中的每一环节，预算控制权在各个预算主体之间分配所形成的权力格局以及此种权力结构的机构化。预算权力结构着眼于预算控制权的合理配置，是整个预算法治化的基础和来源;而预算决策方式受到预算程序、预算规则等程序性事项影响，预算决策方式着眼于预算的形式规范，旨在保障预算权力结构的实现;预算结果则是受制于预算权力结构和预算决策方式共同影响下的数据产物。总体而言，预算权力结构一定程度上决定预算决策方式，预算决策方式在不同程度上反映出预算的权力结构。预算结果则是预算权力结构和预算决策方式共同作用的结果，其中任意一项发生改变，预算结果也随之变化。预算法的现代化包括预算权力结构的合理化、决策方式的科学化以及预算结果的可接受性。在探究预算法现代化之前，有必要深入分析我国现行《预算法》所构建的预算权力结构、预算决策方式以及预算结果存在的问题。

(一)预算权力结构

预算权配置是对控制稀缺资源的权力在立法机关和行政机关之间、行政机关内部各部门之间、司法机关之间进行调适和分配的过程，它的目标在于确保预算资金的安全高效运行。公众、社会和媒体的影响也是需要考虑的重要方面。〔10〕张献勇:《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第29－33页。预算权力结构的设置依赖于《预算法》的规定，这是预算法定的基本内涵。

预算权力结构的内容主要涉及四个方面:其一，公民和利益集团参与预算过程的程度、参与渠道、深度、效果等;其二，立法机关和政府之间预算权力的分配情况;其三，预算权力在政府内部的分配情况;其四，预算权力在立法机关内部的分配情况。权力有横向和纵向之分，预算权力结构更是如此。预算横向权力结构涉及立法机构和行政机构之间预算权分配情况，具体到我国《预算法》则是在人大和政府之间就预算编制、预算审批、预算执行和预算监督权力的分配。预算纵向权力结构则以行政机构内部的预算权力分配为核心。

在预算横向权力结构方面，政府主导是基本现状。预算横向权力结构涉及预算编制权、预算审批权、预算执行权以及监督审计权在人大、政府、审计机关之间的权力配置及其结构化。《预算法》第二章“预算管理职权”第12条以及第三章“预算的审查与批准”确立了人大预算审批权;《预算法》第二章“预算管理职权”第14、16条以及第四章“预算编制”中的规定将预算编制权授予政府行使;《预算法》第六章“预算执行”将预算执行权分配给政府实施;预算监督权则在《预算法》第八章“监督”第66条到67条分配给人大行使;而预算的审计监督权在预算法第八章“监督”赋予审计机关行使，从而形成了一个相互联系且制约的运作系统，是实现权力、利益与责任联结的机制。

“议会至上”主义认为，重大财政事项须经过议会同意或者议会制定的法律予以规范。无论是财政收入还是财政开支，如果缺少议会决定或者法律授权，则可能被指责为违反人民意志。〔11〕熊伟:《财政法基本原则论纲》，载《中国法学》2004年第4期。影响“议会至上”的因素大致上有以下四种。其一，赋予议会独立于政府强大的权力是实现“议会至上”主义最为关键的一步。现实语境中，人大对预算草案的审查监督缺乏的力度与深度。预算修正权、否决权的缺位，造成了人大在预算过程中权力的“空心化”现象。其二，预算草案能否完整地覆盖政府所有财政收支是影响“议会至上”实现的重要因素。大量预算外资金游离于预算法治体系之外损害了预算应有的完整性。其三，公开而透明的预算不仅是公民知情权的应有之义，也是预算成为公民管理政府的法律工具的重要途径。《预算法》对预算公开几乎没有规定，不利于社会公众广泛参与预算治理的全过程，不能保障社会公众对政府的有效监督。其四，是否具有强有力且法制化、规范化的责任规制路径。《预算法》所规定法律责任的第十章第73—75条，不仅在数量上存在难以克服的硬伤，在立法质量上也存在隐患，法律责任的不完备成为政府权力未受有效规制的根源。

政府在预算政治过程中占据了主导地位。政府在预算政治过程中的实际地位和重要性，促成了“代议民主制向行政集权民主制的转变”。〔12〕童之伟:《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第326页。政府经济职能转变成为此种转变的幕后推手，现代政府不仅要提高经济增长还要保障财产分配的公正。背负着沉重职能压力的政府不得不寻求强大的财力支持。政府利用其在社会经济发展中举足轻重的地位影响规范化的预算机制，以便获得必要的财政供给。另外，“政府的利益，也就是公共的利益”的观念深入行政机构。〔13〕［美］史蒂芬·霍尔姆斯:《权力成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2011年版，第12页。政府日益成为了社会公共利益的化身。在“公地悲剧”效应的作用下，增强社会福利也成为政府作用的应有组成。在“经济国家”的语境下，〔14〕经济国家是指国家经济职能得到空前强化，受经济属性的嵌入和公私融合的驱动，国家性质、组织行为方式上开始发生不同于传统意义作为一个政治主体组织而具有的观念特征和行为方式，国家开始融入市场机制，成为经济和社会发展中的“内生因素”。预算的功能质变成为经济国家嵌入社会发展的核心机制，预算从政府的“钱袋子”转变为政府贯彻和执行经济社会发展意志以及宏观战略的主要形式。由于社会发展现实的客观选择，政府在预算横向权力结构当中必然处于主导地位。

政府滥用权力的危险始终存在，政府始终无法抗拒“附在权力上的咒语”。2008年为应对国际金融危机而启动4万亿公共投资计划的政府行为，很难称之为在预算法治框架中工作。另外，自由流动且高涨的政府权力在未受到规范时，其往往具有破坏性。中央政府4万亿公共投资计划缺乏对反经济周期、其他政府预算执行预算平衡的系统考量，其所引发的不良连锁反应，时至今日仍未消退。

在预算纵向权力结构方面财权与事权的切割不均衡。中央与地方政府在预算收支权力分配中形成的权力格局及其结构化构成预算纵向权力结构。《预算法》第8条规定，我国实行中央和地方分税制。分税制确立了中央与地方政府围绕预算收入的分权格局，使中央政府在“中央—地方”纵向关系中保持强大的财政支配能力。〔15〕杜坤:《地方政府融资平台风险困境与制度反思》，载《法论(西南政法大学研究生学报)》2014第1期。按照政府预算管理学以及现行《预算法》的规定，“中央—地方”的预算收入大致上可以划分为两个阶段:第一阶段是“预算收入初次分配阶段”，《预算法》第20条规定并结合税种划分的标准，形成了中央预算固定收入、地方预算固定收入以及中央和地方预算共享收入三种形态;第二阶段是“财政收入再分配阶段”，根据现行《预算法》第4、5、21条的规定，中央政府以税收返还和转移支付补助的形式进行再次分配，而地方政府则以部分财政收入上解的形式完成再分配，经过再次分配之后形成的预算收入才能被称之为“中央政府预算收入”和“地方政府预算收入”。〔16〕刘明慧:《政府预算管理》，经济科学出版社2004年版，第12－78页。

分税制实质上调整了《预算法》第19条第2款预算收入的相应规定，将大量的预算收入集中在中央政府手中，出现了“财权上移”现象，但中央与地方政府在预算支出事项上并未发生显著变化。分税制的推行并未相应调整现行《预算法》第19条第3款预算支出的规定。实际上，我国预算纵向权力结构是“强中央，弱地方”。

随着分税制不断推进，“强中央，弱地方”的结构得以强化，地方政府财权和事权的不均衡发展，随之而来的是地方预算收入与地方预算支出之间形成的巨大资金缺口。虽然分税制关注的是中央政府和省级政府预算收支权力的分配格局，但按照现行《预算法》第2条规定的“五级预算体制”，财权与事权的不均衡会迅速传递到省级以下地方政府的财政收支，对县乡两级预算收支影响尤其突出。造成此种局面的原因在于本该授予县乡两级税收收入的企业所得税划归中央政府支配，另外，每一级政府有权决定下一级政府财政划分办法，省级政府自然会将“财权上移”的压力转嫁给下级地方政府，进而形成“财权和财力层层向上集中，事权和责任不断向下转移”效应。〔17〕周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》，载《中国社会科学》2006年第6期。事实上，中央转移支付补助，税收返还对于弥合肩负沉重事权的地方政府来说杯水车薪，反倒加剧了地方政府对中央再分配的依赖。

《预算法》设置诸多刚性约束，如第3条的“预算收支平衡原则”，第27、28条规定“中央地方禁止财政赤字，地方不得举债”。中央政府对预算内收支的管理愈加的规范和严厉，而地方政府绞尽脑汁获得预算外的收入。在此种情形下导致“软预算约束”问题的出现，即下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政府事后追加补助或者通过举债来填补。对于借债而言，下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任，包袱最终还是由上级政府来背。软预算约束的存在会鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理从而缺乏效率。〔18〕Jonathan Rodden，Gunnar S．Eskeland，and Jennie Litvack，Fiscal Decentralization and the Challengeof Hard Budget Constraints，The MIT Press， 2003，pp．14 －15．可以说，分税制和现行《预算法》的刚性约束，催生了一直游走于合法与非法之间的地方政府融资平台。分税制改革形成了预算纵向上“强中央、弱地方”的二元财政体制。预算纵向分权的目的在于明确中央与地方政府职责，明确各自在社会经济发展的角色定位以便统筹协调。事实上，二元财政体制裹挟着《预算法》第28条的刚性约束，使预算法界定政府预算收支功能的发挥变得微乎其微，难免给人留下预算法成为中央压制地方的制度性工具的不良印象。

(二)预算决策方式

预算制度作为一种自变量深刻地影响着预算参与者的动机、目的以及行为策略。事实上，在预算制度中，除了预算权力结构对预算参与者决策行为产生影响以外，预算责任分配，预算程序安排，具体预算规制的设置都不同程度地左右着预算参与者的决策行为。

按照预算权责统一的原则，与政府掌握的强大预算权相比，粗疏笼统的预算法律责任很难有效防止政府预算权的过度膨胀，人大预算责任非全程化也影响到预算决策方式的合理性。

预算程序安排以预算编制为核心。部门预算改革后，我国预算编制的基本流程基本形成“两上两下”格局。〔19〕财政部预算司编著:《中央部门预算编制指南(2014)》，中国财政经济出版社2014年版，第3－12页。具体而言，“一上”是指部门在收到财政部门编制预算的通知后，对部门明年的支出进行估计，然后报送财政部门。“一下”是指财政部门收到各个部门的预算后，对各个部门的估算进行审查，根据今年的收入情况和去年预算的情况，给各个部门下达一个控制数，要求各个部门在控制数内重新编报部门预算，不过，由于除财政部门之外，还存在其他拥有资金分配权的部门，例如发展与改革委员会、科技部门、建设委员会等。〔20〕发展与改革委员会涉及基本建设支出的计划和资金分配;经济贸易委员会涉及国有企业技改资金分配;科技部涉及科技三项费的分配;国有资产监督管理委员会涉及国有资本经营预算分配;国务院机关事务管理局涉及行政单位的工资和经费预算。也就是说，除了财政部门这个核心预算机构之外，还有其他准预算机构。所以，财政部门下达控制数之前都要向各个部门了解他们从其他准预算机构那里获得的资金总额。在下达控制数时，各个部门从其他准预算机构获得的资金也被包括在财政下达的总控制数中。“二上”是指各个部门在财政部门下达的控制数内重新编制本部门的预算。财政部门审查各个部门的预算后，汇总编制政府预算。然后，报政府常务会议讨论，财政部门根据政府常务会议的意见修改预算，然后报同级党委审查。此后，财政部门将政府预算草案报人大常委会初审。最后，人大常委会初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过。“二下”即是人大通过的预算由财政部门批复给各个部门，开始预算执行。

在“两上两下”的预算编制过程中，存在两个比较特殊的部门，即“准预算机构”，例如发改委、国资委、科技部等。广泛存在的“准预算部门”与财政部门之间就预算收入的分配展开激烈的争夺，预算收入的分配涉及多个部门，由此产生了预算编制权、预算分配权的“碎片化”现象。无论是基于历史职能延续还是现行法律规定而产生的“准预算部门”搅乱了预算编制权力的职责明晰，同时多头分配预算资金造成了有限预算收入配置的低效，法律责任难以落实。在部门预算编制的真实世界里，各个政府部门之间的权力和责任尚未得到合理明晰的有效界分，预算资金的配置效率，合理程度也值得怀疑。另外，由于政府既是预算编制的主体又要负责预算执行，其在编制预算时容易有所保留，为预算执行提供方便。

在预算规则方面，我国预算编制过于粗糙，对预算收支分类科目、预算编制时间无明确规定;复式预算并没有对核算资金进行分类，尚需进一步细化，并且预算执行随意性较大。

(三)预算结果

预算结果在一定程度上反映出预算过程中预算参与者在权力结构、决策方式上激烈的博弈过程。“如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的”。〔21〕［美］艾伦·希克:《现代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第178页。通常情况下，预算改革者认为只要设计出精良的预算程序、规则体系，就必然能够得到令人满意的预算结果。

在过去几十年中，联合国，世界银行、国际货币基金组织等国际机构一直都在帮助发展中国家改革他们的预算过程，以实现预期的预算结果。然而这些改革结果却始终不怎么令人满意。〔22〕［美］艾伦·希克:《现代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第8页。原因在于一系列预算改革的“组合拳”并未击中原有预算体系的预算权力结构、预算决策方式等致命部位，而是仅对一些程序性规则加以修补。“如果预算过程中权力结构依旧，预算参与者的决策行为依旧，那么预算改革实际上就不可能真正地改变预算过程，则难免出现‘结果模式仍然和以前完全一样的结果’”。〔23〕A．Wildavsky，The Politics of the Budgetary Reform，HarperCollins Publisher Inc，1988，p．411．

三、预算法现代化的追问——评2014年《预算法修正案》

《预算法修正案》(下文简称新《预算法》)条文共计100条，改动条文共82处，其中新增条文28条及3款内容，删除5个原有条文和1款内容。此次新《预算法》调整幅度较大，小到条文顺序、文字表达，大到条文增删。新《预算法》一方面强化人大预算监督权力、政府决策方式上发生了可喜的变化，实现预算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变，对于推进政府预算规范化，强化预算法律约束无疑是至关重要的，但同时，新《预算法》并未就预算横向、纵向权力结构以及预算决策方式所存在的问题进行彻底的“清算”，还存在尚待进一步解决的遗留问题。

(一)预算权力结构的改变:新《预算法》完不成的任务

预算背后有着非同寻常的权力结构。如果人民代表确实能够代表人民意志和利益，能够将人民对人民代表、政府以及执政党的监督落到实处，预算将变成中国各种政治力量博弈的法律平台。“议会至上”在预算法律平台中是一不容置疑的原则，政府应当接受来自人大的约束与限制。

1．议会并未至上:人大预算权仍是“橡皮图章”。新《预算法》就预算横向权力结构的调整与规范在“议会至上”与“政府主导”两者之间摇摆不定，即新《预算法》并未对人大与政府在预算横向权力结构中的地位、关系方面进行明确的界分。新《预算法》一方面增加第22条赋予人大财政经济委员会对预算草案、预算调整初步方案和预算决算草案的初步审查权以及第24条第3款乡镇级预算草案、预算调整方案、决算草案有乡级人大审查和批准的权力，新增加第48条和49条将细化人大审查权;另一方面，新《预算法》存在二十几处授权性法律条款，〔24〕粗略统计新《预算法》中的授权条款多达23条，占据新《预算法》条文数量的四分之一。其中这些授权性条款，有合理性授权条款，如第98条授权国务院制定实施条例，第99条授权民族自治地方管理;大部分授权并不具有合理性，出现预算法立法内部的矛盾，有的甚至违背现行《宪法》、《立法法》的，如第56条“财政专户的设立”造成预算外资金的出现，与新《预算法》第4条之规定显然有着不相容的矛盾。新《预算法》对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算三项数额巨大的预算在第9、10、11条仅有收支的原则性规定，第28条规定其预算收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行，实质上将上述三种预算权力以授权立法的形式赋予了政府。如果不对这三项数额极大的预算进行控制，预算的完整性将成为一种空话，背离了新《预算法》第4条所提出的“全口径”政府预算原则。另外，新《预算法》第58条第2款规定，特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关规定情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告，然而何为特定事项的具体内容却不得而知。

新《预算法》通过对人大形式上赋权来扭转我国预算法治结构中权力配置不均衡的局面，但是占据条文数量四分之一的授权性条款成为政府获得实质性预算权力的通道。实质性授权条款抵销了形式上赋权条款的立法效能，预算法治过程中并未实现“议会至上”。政治影响力有限的人大在预算过程中难以具备绝对的话语权，这是我国人民代表大会政治体制存在的缺陷与不足。〔25〕蔡定剑:《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。其实，与其形式上给人大赋权，倒不如给人大以实质性权力，使权力结构的“天平”向立法机关倾斜。预算修正权便是一项重量级的权力，但遗憾的是新《预算法》并未对此进行明确规定。现实预算实践中，人大对于预算草案只能在完全通过与整体否决两者之间进行艰难选择，最终的结果总是以整体通过而告终。如果赋予人大预算修正权就可以完全避免出现不合格预算被审议通过的尴尬局面。赋予人大预算修正权并不是《预算法》所能完全解决的，只有通过对预算法的上位法《宪法》以及《人大组织法》的相关条文进行修改方能完成。

2．政府间纵向财政管理体制:预算法无法承载的功能。预算法是对分税制的法律确认。2012年《预算法修正案(二)》第12条规定中央与地方分税制财政管理的具体办法由国务院规定，报全国人大常委会备案，〔26〕2012年《预算法修正案(二)》第12条:“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理。国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市或者授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。”目的使政府主导和控制财政体制管理权力。这遭到学界的质疑与批评，大致上认为与《立法法》第8、9、10条相违背。中央政府和地方政府之间的财政管理体制安排，已经超出了预算法的功能界限。毕竟预算法的修改不能完全等同于国家预算体制改革，无论预算法背后隐藏着再多的权力的博弈，它本质上还是一部注重预算程序规则的程序法。令人兴奋的是，此次新《预算法》第35条一改现行《预算法》第28条所明确的禁止地方政府发债的刚性约束，对地方政府举债开闸放水，提供有效债务融资制度供给，更是平衡地方政府财权与支出责任的有效途径。

现代预算必须在一套界定明确的财政规则下运作，这是保障财政纪律和可持续性的底线。新《预算法》在这方面表现积极，体现在债务资金用途以及债务限额管理上。但在税收、财政赤字、支出和贷款等方面，财政规则依然缺失。因此，理论上中央和地方政府可以继续不受“封顶”地拿钱和花钱，从而成为事实上的无限政府。

(二)预算决策方式的改变:对预算参与者的影响

新《预算法》在改变预算决策方式方面的影响仍然是有限的，准预算机构的广泛存在，预算责任不是完全覆盖预算整个流程，这些都制约着预算决策方式的改变。

1．准预算部门未做调整:预算“碎片化”。新《预算法》未对我国准预算部门进行调整。无论基于历史职能延续还是现行法律规定而产生的“准预算部门”搅乱了预算编制权力的职责划分，同时多头分配预算资金造成有限预算收入配置的低效，法律责任难以落实。

可以从政府内部建立集中行政控制的维度，解决“预算碎片化”问题，需要将预算权逐步集中到财政部门或者专门负责预算编制的核心预算机构，这将改变政府内部部门间的权力结构，调整部门间利益，将面临很大的阻力。为了遏制“法定支出”对于《预算法》实施的负面影响，可以从预算法律条文的具体设定入手，首先应当明确《预算法》才是政府财务法案。例如，《中国教育改革发展纲要》以及《国家中长期教育改革与发展规划纲要》等国家关注的阶段性政策，仅是为政府预算提供合理性的要件，并不是政府制定预算草案所必须参照的法律性规范。新《预算法》本应该增加“如果相关法律或者政策的拨款与本法相冲突，以《预算法》为准”的条款。遗憾的是，新《预算法》对此问题并没有进行正面的回应，这也折射出新《预算法》在调整政府内部部门的地位和功能问题悬而未决。

2．人大预算法律责任缺失:预算责任非全程化。预算法定原则蕴含着多层意思，其中最重要的一项是预算的形成及其运作过程受到法律约束，即预算的要素法定、程序法定、责任法定。〔27〕陈治:《迈向实质意义的预算法定》，载《政法论坛》2014年第2期。预算责任应是一种对不当预算行为或预算决策的审查、撤销以及纠正等，同时对决策失误者和不当行为者进行惩罚，从而使减损的公共利益得到复归，并消除预算过程中的潜藏威胁。〔28〕朱大旗:《迈向公共财政:〈预算法修正案(二次审议稿)〉之评议》，载《中国法学》2013第5期。预算责任应当涵盖预算全过程，包括预、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整。新《预算法》第92条到95条围绕的焦点议题是政府预算的内部监督和管理，预算法规制的重点在于政府违法预算行为。但预算并不是政府单独可以完成的，对人大预算权力有效规制也是预算法不可回避的重要议题，是预算法定原则的基本要求，更是预算责任全程化的题中之义。新《预算法》第十章并未将预算责任扩展到人大为核心的立法机关，人大预算责任的缺失与预算法定原则的基本要求相背离。另外，新《预算法》所规定的法律责任形态具有明显单一化的趋势，行政处分责任形态遏制预算违法行为的效能备受质疑。由于我国预算司法救济途径并不完善，缺乏其他法律责任，单一的行政责任难以应对，使预算法定原则设定的法律框架成为摆设。

预算责任机制的有效构建既要落实行政责任以加强政府内部预算行为的有效规制，也要对人大立法机关的预算责任进行追究，新《预算法》并未对此进行有效回应。为了有效遏制预算违法行为，构建完善的预算法律责任体系，除了新《预算法》所规定的行政责任、刑事责任之外，还应当适当引入多元化的预算责任，有必要根据预算参与主体、预算行为以及预算程序的内在特点，综合政治责任、经济赔偿责任等有效形式，加重预算参与者的预算责任负担，即预算违法行为主体应当承担相应的政治责任和经济赔偿责任，同时要强调预算违法行为的可诉性，构建相应的预算诉讼机制来实现预算法律责任。〔29〕蒋悟真:《中国预算法实现的现实路径》，载《中国社会科学》2014年第9期。

(三)预算结果的改变:对可预期未来的谨慎乐观

此次《预算法》的修订共涉及82处，修法力度的确很大，但是绝大多数条文的修改集中在“管理性修改”，触及权力结构和决策方式的“治理性修改”，则复杂而矛盾，例如试图通过形式赋权的方式扭转预算横向权力结构失衡，但是过多的授权性立法却冲淡了这一立法意图。新《预算法》选择了一条渐进的法律修改路径，在不实质触动预算权力结构和责任分配格局的前提下，将目光聚焦在管理细节的修改之上。

新《预算法》的实施对于预算违法行为的“顽固疾病”是一剂良方，能有效阻遏预算违法行为的发生，对于建立全面规范、透明公开的预算制度具有基础性的效用。“如果到最后结果模式仍然和以前完全一样，那么对预算机器打主意是毫无意义的”。〔30〕马骏:《中国预算改革的政治学:成就与困惑》，载《中山大学学报》2007年第3期。新《预算法》着墨集中在“管理性修改”，对“治理性修改”的纠结与矛盾，对预算结果带来的可预测未来可以保持谨慎的乐观。

四、结论

中共中央在《决定》中提出“让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子的根本之策”。预算背后所隐藏的权力结构是预算法改革的重点和难点，如果预算法的修改脱离了预算权力结构则只不过是对国家“预算机器”的表面修补。事实上，由于我国《宪法》预算基本规则以及预算权力结构的缺失，致使预算法修改中承载了太多难以完成的法治难题。“预算与政治体制非常复杂地联系在一起，影响预算最显著的方式是引入根本性的政治变化，如果不能同时影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大变化的”。〔31〕A．Wildavsky，The Politics of the Budgetary Reform，Harper Collins Publisher Inc，1988，p．413．此次新《预算法》在预算权力结构、预算决策方式的有限突破，对可预期未来的预算结果只能抱谨慎乐观的态度。迈向现代化的预算法，需要财税法领域乃至宪法领域等其他法律领域的配合与协调。