新型城镇化中散工就业法律问题研究

王 琦（亳州师范高等专科学校，安徽 亳州 236800）

新型城镇化中散工就业法律问题研究

王 琦*
（亳州师范高等专科学校，安徽 亳州 236800）

在城镇化建设过程中，人们更多关注的是城镇化的硬件建设，这不是真正意义的城镇化。新型城镇化的核心是人的城镇化，应该让转移到城市的农民变成真正的市民。目前各地在城镇化建设过程中，出现了大量的散工，他们生存环境恶劣，缺少社会基本保障。建议政府关注散工这类群体，把散工就业纳入到政府的就业体系之中，引导他们充分就业，完善城镇化健康发展体制机制。建议国家完善散工就业法律制度，把散工就业纳入到我国劳动法律调解范围之中，促进社会的和谐稳定。

新型城镇化；散工就业；法律缺失；完善

党的十八大强调城镇化是全面建成小康社会的载体之一，是经济结构战略性调整的重点之一。新型城镇化的核心是人的城镇化，在新型城镇化建设过程中，必然涉及到对农村集体土地的征用，出现一些失地农民，他们靠做零工生存，我们把他们称作“站工”“散工”。他们未纳入我国《劳动法》《劳动合同法》调整范围，收入无保障，无劳动条件保障，未落实工伤保险，不能享受城镇职工医保和社保。散工进入中国大陆学术话语系统,始于 20世纪90年代初期,学者们开始注意到散工这一外来工中的特殊组成部分,并进行了初步的研究[1]。各地在加速推进新型城镇化建设，做好城镇基础建设的同时，要更好地实施人的城镇化，解决这些散工的就业问题，把他们纳入到政府就业体系之中，解决他们在劳动过程中产生的法律问题。

一、目前城镇化中散工生存现状

目前各地在推进城镇化过程中，出现大量失地农民，他们被迫城镇化，在城镇中生活，形成散工群体。他们大多生存艰难，靠打零工维持生计，工作单调、收入低、工作环境差，缺少社会保障和法律保障，这些散工很难融入到城市之中。

1．散工形成背景

散工作为特殊的社会群体，产生于上世纪八十年代。九十年代初期，学者们进行了初步的研究。当时散工主要生活在东南沿海经济发达城市，人数相对较少。随着我国城镇化的加速推进，散工在全国各地迅速增加，分布在各个城市，形成庞大的社会群体，其生存状况令人堪忧，他们是在我国经济建设的特殊背景下形成的特殊群体。散工正是当前中国社会巨大的社会转型、经济结构变化、社会阶层分化、贫富差距拉大形势下的产物。各地在推进城镇化的过程中，特别注重城市的硬件建设，而对于城市软件建设重视不够，特别是对进入城镇的特殊群体的生存和发展重视不够，未能提供稳定的就业岗位，未能提供劳动保障措施，未能提供平等的教育权利，未能促进这类特殊群体的充分发展。

在推进城镇化建设之前，城镇中的散工群体主要是农村进入城镇的打工者和城市下岗职工，在推进城镇化建设之后，城镇郊区快速开发，对城镇郊区农民的土地进行大量的征收、征用，出现了大量的失地农民，他们居住在城中村或政府安置的还原小区，这些失地农民无一技之长，只有靠打零工、散工维持生活，无生活保障和社会保障，这类群体规模逐渐扩大，形成社会特殊群体，未得到政府、社会的充分关注，生活在社会的底层，形成特殊的散工群体。

2．散工人群种类

目前我国散工群体涉及面广，人群复杂，分布在城镇的各个角落，年龄差异较大，涉及工种较多，劳动收入差别亦大，形成原因复杂。既有历史原因，也有现实原因，既有个人原因，也有社会原因。概括起来，目前散工群体分为以下种类：

首先，失地农民。这类群体占散工群体的大多数，主要因为在城镇化建设中，造成大量失地农民，他们无就业的门路和技能。其次，进城务工农民。这类群体虽然暂时未失去土地，但是，他们的主要收入来源于城市。再次，照顾后代群体。这类群体子女外出打工，孙子、孙女送到城市上学，爷爷奶奶租房照顾，同时打些零工挣些工资维持家庭开支。最后，城市失业群体和无业市民。这类群体主要是一些城市市民，无技术专长，在市场竞争中被淘汰，同样靠打散工、零工维持生活。

表一：散工形成类型

3．散工工作类型

城镇散工工作类型具有多样性，他们工作的共同特点是“散”，调换频繁且不固定。概括起来，有以下工作类型:

首先，从事搬运、建筑、装修等散工。这类工作劳动强度大，劳动负荷重，主要从事繁重的体力劳动，主要集中在壮年群体中，且大部分是男性，劳动一天，支付一天报酬。有时到劳动现场，根据现场劳动工作量，商谈劳动报酬，干完活，收到劳动报酬就走。装修工作逐渐成为这个群体的首选，因为这一业务要比建筑业轻松，收入也较高[2]。其次，从事保姆、家政、钟点工等服务。这类工作劳动强度相对较低，主要是一些细心活，且大部分是女性，有时按月或按阶段支付报酬，有时做完一项工作就支付报酬。再次，从事散发传单、帮助带路等服务。这类工作类似于服务业，但是，他们的工作比较零散，时有时无，找到活就干，生活没保障。最后，从事摆摊设点等工作。这类工作主要在马路旁，摆一小摊点，或晚上赶夜市，卖些百姓日常生活用品，维持生活。

4．散工收入状况

散工作为特殊的社会群体，从整体上看，收入低且不固定。这类群体只能靠等活来做，有时所等活源充足，有时一天都未等到活，只能失意而归。散工群体与其他工作人员比较，处于收入的底层，且未有社会保障。具体收入情况如下：

首先，从事搬运、装卸、装修、建筑散工群体收入相对较高，如果能等到活，一天收入100元至200元之间，平均月收入在2500元左右。其次，从事家政、保姆、钟点工散工群体收入相对较低，保姆月收入在1800元左右，家政、钟点工比保姆低。再次，发送传单、带路等服务行业散工，收入同钟点工差不多，摆摊设点的散工收入不固定，因人因地不同而各异。

表二：散工收入状况

5．散工就业环境状况

目前，我国就业环境整体有所改善，劳动者劳动时间相对缩短，劳动强度明显减弱，工作环境极大改善，工资待遇有所提高。但是，对于散工就业群体而言，就业环境相对较差，劳动强度大、劳动时间长，劳动待遇低，劳动环境差，他们生存极其艰难，整体就业环境亟待改善。

对于散工群体，时常找不到工作，即使找到工作，也多是劳动强度大、劳动时间长的工作。特别是对于那些从事搬运、装卸、装修、建筑等散工群体，他们劳动负荷大，从事的是重体力劳动，有时劳动时间在十五、六小时，不分白天、黑夜，不分周六、周日，加班加点是常有之事，脏活、累活、苦活他们都得去干，靠出苦力挣钱维持生计。

散工群体的劳动环境差。这些散工群体劳动大多在室外，风里来，雨里去，时常风吹日晒，夏日高温，冬季严寒。他们劳动也没有安全保护措施，时常出现安全事故。当出现安全事故后，整个家庭陷入困境，且经历长时间的维权斗争。

二、散工就业存在的法律制度缺失

散工作为现实社会中的特殊群体，他们生存极其艰难，收入偏低，受到社会关注度低，缺少劳动保障和社会保障，发生劳动纠纷无救济途径，形成社会的弱势群体。

1．收入无法律保障

散工就业不固定，收入自然无保障。对于散工群体而言，无固定收入，接受雇主的雇佣，劳动一天或完成一项工作，雇主支付其劳动报酬，无最低工资标准，无法定节假日，无加班双倍工资或更高工资，只能靠与雇主的讨价还价来获取高一点工资。站工这类职业是没有固定收入的,运气好的时候,每月可以拿到三四千的工资,运气不好的时候就只能拿到一千多,工资收入很不稳定[3]。

造成散工收入无法律保障的原因，主要因为散工工作不固定，工作时间不固定，工作内容不固定，政府对散工就业关注不够，对散工群体关爱不够，未能为散工充分就业提供保障，政府亦未执行最低工资保障制度，造成散工收入无保障。

散工收入也无法律保障，我国法律要求各地制定最低收入标准，约束的是企业用工，对于散工，未纳入法律约束的对象，各地无法保证散工的最低生活保障，也造成了散工收入的不固定。退一步讲，即使规定了散工的最低工资标准，也无法操作，最后只能是一纸空文。

2．就业环境缺少法律保障

散工就业环境差，原因是多方面的。从散工就业特点来看，大多在艰苦的环境中工作，特别是搬运、装卸、建筑等零活，工作环境更差。这些工作无防护措施，也无安全防护，很容易出现安全事故，造成了散工就业环境相当恶劣。散工就业状况令人堪忧。散工由于缺少“人力资本”,散布在城市的工地、街头等待雇主或买家,在所谓的“3—D”〔dangerous(险)dirty(脏) 和difficult(难)〕的行业中寻找低收入的工作[4]。

散工就业环境政府关注较少。散工就业分散在各个地方，政府无从监管，雇主对散工的雇佣多为一次性，不去关注散工的劳动环境，也未为散工提供安全保护措施。政府部门无从对散工就业环境监管，造成散工伤害事件频发。

散工就业环境法律规定空缺。对于散工的工作环境，法律未规定具体的标准，法律未强制规定具体的劳动条件，未规定劳动保护措施和标准，也未规定达不到安全标准的处罚措施，导致散工就业环境较差的状况很难改善。

3．缺少工伤、职业病救济途径

对于散工群体而言，由于工作不固定，雇主不固定，劳动时间不固定，雇主未给散工购买工伤保险，劳动者一旦出现工伤，保险不予支付，只能向雇主索赔。很多雇主经济条件有限，或者根本不愿意赔偿，因散工就业未签订劳动合同，也无事实的劳动关系，散工向劳动部门申请劳动仲裁，仲裁委会因为不符合仲裁条件而不予受理，散工只有向人民法院起诉，需要经过漫长的诉讼过程，维权成本增高。

散工就业缺少职业病防范措施，这些散工就业环境差，特别是从事搬运、建筑、装修散工。建筑行业是一个特殊的行业,不仅工作强度大,辛苦劳累,而且危险性高[5]。长时间在有毒、有害的空间内工作，容易患上职业病。这些散工一旦患上职业病，无职业病救助措施，也无法向雇主索赔，只得自己花钱治疗，给散工带来沉重的经济负担。

我国劳动法律对于散工工伤、职业病救济途径未规定，造成散工患工伤、职业病缺少救济途径，使原本经济困难的散工，变得雪上加霜，因工伤、患职业病而看不起病，造成生活拮据，经济困难。

4．缺少失业救济、劳动保障救济

对于散工群体，许多散工处于失业、半失业状态，有时连续多日找不到活做，无收入来源。他们未进行失业登记，自然领不到失业救济金，即使想进行失业登记，政府部门也不予登记，因为他们没有就业证明，谈何失业证明。我国政府对散工的失业现状关注不够，散工救济制度缺失。

就散工整体而言，劳动保障救济制度缺失。对于散工的就业保障、劳动收入、劳动环境保障等方面缺少统一的制度保障，造成散工劳动保障救济制度缺失。对散工的就业不利，不利于散工的生存和发展。

劳动法律对散工失业、劳动救济方面规定缺失，造成散工就业处于无序的状态，散工缺少劳动保障制度，造成散工在就业保障、失业救济、劳动收入等方面缺少法律依据。参照城市居民来讲,最低收入保障、医疗保障、失业救济、经济实用房或廉租房等方面的社会保障内容，这些散工都不能享受[6]。

5．缺少社会保障法律制度

散工作为特殊的群体，未引起政府的足够重视，未把散工纳入统一就业体系，未建立散工就业工资收入、劳动监管、失业救济、职业病防范、劳动安全保障、劳动环境监管、劳动纠纷救济渠道等法律制度，导致散工利益得不到社会保障。但是，国际上对散工社会保障有明确规定，《关于小时工的公约》(175号)规定小时工也应与正式工享受同等的待遇,并根据职业活动,修正法定社会保障制度(第七条),社会保障也应尽可能平等适用[7]。

对于散工缺少社会保障法律制度的原因，主要是政府对散工就业缺少关注，各地政府把主要精力放在城市建设上，放在地方经济发展上，对人的关注度不够，未能从以人为本的角度出发，建立规范有序的散工就业市场。

6．发生劳动纠纷处理无法律保障

散工工作的不固定性，再加上我国劳动法律把散工劳动纠纷排除在劳动法律调整之外，造成了散工群体维权困难。一些学者不认为散工和雇主形成劳动合同关系，很多案件受害散工按照伤害案件要求雇主进行赔偿，索赔非常困难。

对于散工劳动，劳动者依靠自己的体力和技术，为雇主提供劳动获取劳动报酬，他们建立在事实的劳动关系之上，符合劳动关系的构成条件，有些学者认为雇佣时间短且不固定，认定为雇佣关系，造成伤害按照《民法通则》等的规定进行处理。对于散工是弱势群体的现状，应加强立法保护，实行严格的法律保护制度。

三、把散工纳入就业体系，引导充分就业

1．把散工就业纳入《劳动法》《劳动合同法》等法律调整范围

我国《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》均未把散工就业纳入调解范围之中，在劳动合同的签订、劳动关系的建立、劳动权利的保护、劳动待遇、劳动保险、劳动争议等方面不适用劳动法律，不利于保护劳动者的利益，不利于维护社会的稳定，必须进行立法改革，把散工问题纳入到劳动法律的调整范围。

从《劳动法》第二条规定来看，劳动法调整的对象是劳动者和用人单位之间形成的劳动关系，这就把散工与雇主的劳动关系排除在劳动法的调整范围，建议把劳动法的调整范围予以扩大，调整所有劳动关系。例如，我国大陆学者中,支持将家政工人纳入《劳动法》的调整范畴,主张在劳动法中单设一章以专门调整家政工人的不在少数[8]。

从《劳动合同法》第二条规定来看，《劳动合同法》调整的对象依然是用人单位和劳动者之间的劳动关系，散工就业也不受《劳动合同法》的调整，建议在扩大《劳动法》调整范围的同时，扩大《劳动合同法》的适用范围，调整所有主体之间形成的劳动关系。

《劳动争议调解仲裁法》第二条规定的依然是用人单位和劳动者之间发生的劳动争议适用该法，也把散工就业排除在适用范围之外，建议同样扩大适用范围，把散工就业产生的劳动争议适用该法。

2．用法律规制散工的收入保障、就业环境等问题

政府应统一管理散工就业，成立社会组织统一接受雇主的雇工，然后由社会组织派遣散工，让散工规范、有序就业，劳动法律应规定散工的最低收入标准，对于散工收入未达到最低收入标准的，政府给予一定的补贴，保证散工的正常生活。

用劳动法律规制散工就业环境。针对散工就业环境差的现状，劳动法律应设置专门规定，对散工的工作时间、劳动强度、劳动环境、安全防护、职业病防范等方面做出规定，规范雇主对散工的用工行为，对于违反规定的雇主予以处罚，为散工就业创造良好的社会环境，切实保护散工利益。

例如，南昌市根据散工们的合理诉求，筹划在市内开设数个社区零工劳务超市，为他们搭建一个可避风雨的场所，并将建立一套完整的外来劳动力就业服务体系，集免费求职、培训、维权等功能为一体，让他们不再游离在城市的边缘[9]。

3．用法律规制散工的失业、工伤、社保等救助机制

法律规制散工的失业救助。对于散工失业、半失业现状，立法部门要切实保障散工的利益，把散工纳入各地最低工资标准范畴，对于达不到最低收入标准的散工，规定政府给予适当的补贴，保证散工的正常生活，对长期失业的散工，立法规定按照职工失业金的救济方式予以救济。

法律规定散工的工伤治疗救助制度。对于散工群体，立法规定政府或散工组织者应为散工购买工伤保险，当散工出现工伤事故，按照职工工伤保险制度，散工享有工伤保险待遇，保证散工出现工伤能够及时治疗。

法律规制散工的社保问题。对于散工这一特殊群体，建议立法把散工统一纳入城镇居民社会养老保险，所需资金由散工、散工组织部门、政府解决，保证散工老有所养，老有所依，让散工群体无后顾之忧。

4．用法律规制散工的社会保障和保险救助

目前我国散工群体整体社会保障缺失，散工未享受医疗保险、失业保险、养老保险、社会救助等方面待遇，缺少社会保障制度。建议立法把散工纳入整个社会保障体系，让散工群体享受城镇职工待遇，拥有医疗保险、失业保险、养老保险、社会救助等方面保障，规定所需经费由散工、散工组织者和政府解决，保障散工的基本权利。

用法律规制散工的保险救助制度。针对目前我国散工保险救助制度的缺失，建议立法规制散工的保险救济制度，完善散工缴纳医疗、失业、养老、工伤保险制度，建立散工缴纳保险救助制度。对于无力缴纳保险费用的散工，由政府予以兜底，解决散工购置保险的资金问题，解决散工的生存问题。

5．用劳动法律解决散工的劳动纠纷

建议劳动立法，把散工劳动纠纷纳入劳动法律的调整范围，受《劳动法》《劳动合同法》的调整，散工和雇主按照劳动法律规范劳动行为。散工与雇主发生劳动纠纷，要按照《劳动争议调解仲裁法》的规定，申请调解仲裁，大量散工与雇主的劳动纠纷通过调解程序解决，极少部分案件进入仲裁程序。将来劳动立法，建议扩大《劳动争议调解仲裁法》的适用范围，把散工就业发生的劳动纠纷纳入该法调整范围，依法进行劳动争议调解仲裁。

对于散工劳动纠纷，无论是调解、仲裁，还是审判，要按照《劳动法》《劳动合同法》的规定，处理劳动争议，对散工就业劳动合同的签订、劳动工资待遇、劳动条件、劳动环境、工伤、职业病等纠纷按照劳动法律的规定进行处理，切实保护散工利益，维护社会和谐稳定。

6．把散工整体纳入就业体系，保证他们充分就业

建议国家把散工就业纳入整体就业，政府为散工就业提供平台，给散工就业提供机会，让散工们充分就业，建立健全散工就业体系，保证散工充分就业。

政府建立社会组织，引导散工有序就业。地方政府可成立散工就业社会组织，散工自愿加入组织，雇主找散工就业，直接与散工就业社会组织联系，该组织有序安排散工就业，雇主把钱给组织，组织再支付给散工，各种社会保险由组织统一办理，发生工伤、职业病等情形，由组织出面予以解决。

地方政府在不具备成立社会组织帮助散工就业，可以建立散工就业服务平台，为散工就业发布信息，提供服务，指派律师等为散工劳动纠纷提供法律援助。同时，地方政府对散工进行培训，让散工学有一技之长，以便更好地就业。政府应在散工失业救助、散工社会救济、散工社会保险缴纳等方面给予更多的关照，让弱势群体更好地立足于社会。

国家应完善法律，让散工统一纳入到整个社会的就业体系，让散工充分就业，享有企业职工同样待遇，同工同酬，享有各项社会保险，享有政府对职工的各项福利待遇，让散工们享受到城镇化建设的成果，让他们过上有尊严的生活。

[1]周大鸣，周建新.“自由的都市边缘人”——东南沿海散工研究(一)［J］.西南民族大学学报：人文社科版,2006,(8)：10.

[2]蔡长昆.“共建”：社会网络变迁中的结构和理性——基于F市建筑散工网络的研究［J］.社会，2012，32（6）：189.

[3]杨春华.“站工”的困境及社会工作介入——以云南 X非政府服务机构为例[D].云南大学公共管理学院，2013.

[4]徐莉.城市外来“散工”社区就业与社会支持——以武汉市为例［J］.中南民族大学学报：人文社会科学版，2009， (1)：29.

[5]周大鸣,周建.建筑散工的群体特征研究——中国东南沿海散工典型个案研究之三［J］.西南民族大学学报：人文社科版,2007，(05)：28.

[6]刘志军.杭州市散工生存状况调查［J］.浙江社会科学，2006，（6）：216.

[7]迫田章子.“就业分享”的途径——小时工劳动论［J］.社会学研究，2000，（4）：102.

[8]魏静.论我国家政工人劳动权益立法保护模式之选择——基于家政工作的特殊性［J］.西南民族大学学报：人文社会科学版，2011，（5）：118.

[9]郑荣林.劳务超市,为散工搭建一个就业平台［N］.江西日报，2011-11-18( 02).

Research of Law Issue of Casual Laborers in the Process of New-type Urbanization

WANG Qi
(Bozhou Teachers’ College, Bozhou,236800 Anhui)

People pay more attention to the hard-ware construction such as infrastructure and so on during the process of urbanization, which is not the real one. The essence of new-type urbanization is the urbanization of human beings, so it is necessary to enable the farmers who have transferred to the city to be the member of citizen of the counterpart city. At present a great number of casual laborers to the cities live worse lives without the support of social security. It is important to suggest the corresponding government to bring them into employment system and guide them to find jobs, which can perfect the social system. And we put forward the suggestion that our government should perfect the law system about casual laborers and absorb them into the labor law system to promote the harmony and stability of our society.

new-type urbanization; employment of casual laborers; deficiency in law; perfect

DF47

A

1004-4310（2015）03-0085-06

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.03.020

2015-03-13

王琦(1972- )，男，安徽蒙城人，硕士，副教授，律师，从事经济法、劳动法等研究。