铁路站区土地综合开发模式及利益分配研究*

林晓言王慧云

铁路站区土地综合开发模式及利益分配研究*

林晓言1王慧云2

（1北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，2北京交通大学经济管理学院硕士研究生，北京100044）

基于外部性理论和土地发展权理论论述了铁路土地综合开发的作用和意义，在借鉴香港地铁的“地铁+物业”模式、台湾捷运的交通土地一体化开发模式以及日本东京站多元化开发模式基础上，从参与主体角度归纳了我国铁路站区土地综合开发的三种基本模式。结合国家关于铁路建设土地综合开发的相关政策，基于税费和土地发展权对现阶段铁路土地综合开发利益分配提出若干建议。

铁路站区土地；综合开发；外部效益内部化；土地发展权；利益分配

0 引言

随着经济社会发展进入新常态，当今铁路建设的意义远不仅仅局限于交通领域，已成为实现经济空间格局优化、促进新型城镇化等目标的重要战略选择。纵观世界各国铁路建设的发展历程，发展速度快且发展规模大的铁路网的建设都依托于规划合理、权责利益明确的国土资源综合开发，科学合理的综合开发模式能够实现城市与交通的和谐发展、土地利用和交通运转的良性循环。本文将视角定位于铁路站点的综合开发，通过借鉴香港地铁的“地铁+物业”模式、台湾捷运的交通土地一体化开发模式以及日本东京站多元化开发模式,基于土地发展权和外部性相结合的基础理论，探讨适合于我国铁路站点开发的模式，并基于客流量指数等提出外部效益分配的思路。

1 土地综合开发的基础理论

1.1铁路建设的外部性理论

按照经济学的定义，外部效益是一个经济主体的行为给另一个经济主体带来了经济效益，而这种效益并没有从货币或市场交易中反映出来。外部效益是外部性的有利方面，即正外部效应或外部经济。铁路是存在巨大正外部性的一种典型产品，其外部性主要体现在以下几个方面：首先，在替代道路交通方面，节省大量道路、停车场占用的土地和修建成本，减少能源的消耗，保护环境，这方面外部性的受益者主要是政府和居民。其次，铁路能够拉动GDP增长、调整城市布局、改善投资环境、创造就业机会、促进上下游产业的发展，这方面外部性的受益者主要是政府。再者，带动沿线土地和房产升值，带来沿线商贸、餐饮和服务业的高速发展和沿线经济的繁荣，这方面外部性的受益者主要是政府、沿线企业、房地产开发商和物业的持有者等。

1.2土地发展权理论

关于土地发展权的内涵界定，国内外学术界大致从以下几个领域进行了分析：1）环境资源经济学的学者认为，土地可以作为一种特殊的资源流转于市场，土地发展权的流转制度是可交易的许可证制度的一部分。这种有制度保障的市场流转会自动地使资源找到能发挥其最大效用的市场主体，从而通过市场价格机制推进土地开发的高效率。2）土地管理法领域主要是从政府权利的角度对土地发展权进行分析，该领域的学者认为土地发展权的制度建设是政府改善土地利用控制的一种手段，政府在征收私人土地权益时，土地发展权制度可以在土地征收补偿金之外，为土地所有权提供一种新的补偿方式，以减轻财政压力。3）在财产法领域里，有关土地发展权的探讨还涉及土地开发利益分配的相关问题，即土地发展权转移机制可以为土地所有权人提供实现其土地支配利益的多种开发投资方式，土地发展权本身也可以作为一种收益存在于该机制之中。

在某种程度上来说，土地发展权应是在特定条件下成为所有权下的一项子权利，例如法律规定土地所有权者拥有土地开发的权利即土地发展权，当土地发展权作为一种具有可交易性质的权利流通于市场当中时，应注意到它是作为由土地所有权派生且独立于土地所有权之外的一项权利。土地发展权具有规范土地开发利益管理的作用，因而需要法律赋予其一定的权利能力[1]。土地发展权权能概况见图1。

图1 土地发展权权能概况

如图1所示，土地发展权是一项具有经济价值的财产权，拥有和行使土地发展权可以为权利主体带来收益，其对土地开发利用的经济调节主要体现在发展权转让的制度设计方面。首先是拥有土地发展权主体通过有偿出让土地发展权而获取收益；其次，拥有可转让发展权的权利主体可通过转让土地发展权获取收益；再者，土地开发者可通过土地开发实现土地发展权的经济价值，以物业经营或出售获取土地发展权收益。

2 国内外轨道交通土地综合开发

2.1香港地铁土地综合开发

香港地铁以其高效率被公认为世界上首屈一指的铁路系统。不同于多数国际经验，香港地铁不依赖政府补贴，是少有的盈利的地铁公司。原因在于其经营者香港铁路有限公司（旧称“地下铁路公司”）除了铁路业务，还从事多元化的非铁路运营业务，包括住宅及商业项目开发、物业租赁、广告、电讯服务和国际咨询服务等，其中物业开发、租赁和管理方面的收入已经成为香港铁路有限公司的重要资金来源。在过去的30年中，香港政府不仅坐享一个世界级的地下铁路系统，而且从地铁公司获得地价收入连同红利净收入1 400亿港元。将铁路与物业综合发展，有效利用土地资源，对香港政府、地铁发展商及公众来说，是一个三赢的局面[2]。

香港地铁融资的重要经验模式是“地铁+物业”模式。其开发可以分为两个阶段，第一阶段主要以市中心站点建设为主，功能是运送客流和改造旧城；第二阶段以轨道交通带动新市镇开发为主，根据各站点所在区位的不同，其发挥的功能也有差别，居住功能是新市镇物业站点开发的主要功能，除此之外，还有商业功能和交通枢纽功能。

香港地铁公司在其站点沿线周边进行土地收储、开发的基本环节是：首先，地铁公司在轨道沿线选择具有发展潜力的土地，作为车站用地向政府提出申请开发车站用地上加盖空间的权利；然后，寻求房地产开发商作为合作伙伴，利用开发商的资金对该地块进行开发，如建造大型住宅区、建造写字楼或者建造大型购物中心等；最后，将该地块所产生的利润与房地产开发商进行分成。这种模式就是非常典型的通过物业的收益来对地铁运营进行贴补的“以地养铁、以地补铁”的模式。香港地铁联合开发主体角色、权益和职责关系见图2。

2.2台湾捷运交通土地一体化开发

台北市区土地昂贵，捷运建设用地的取得较为困难。所以台北捷运建设选择依托联合开发，以捷运为导向的土地开发方式引导沿线土地良性发展，并尽量降低因取得建设用地、过路权或空权给土地所有者带来的损失。

图2 香港地铁联合开发主体角色、权益、职责关系

台湾捷运联合开发的组成要素有：土地（私人、政府）、资金（私人投资人）、捷运局（规划设计、场站施工）、捷运公司（受理投资人申请，场站及联合开发大楼监督、管理），其合作模式及权利义务关系如图3。

图3 台北捷运合作模式及权利义务关系

《台北大众捷运系统土地联合开发须知》对捷运联合开发权益分配的解释是：依本府（台北市政府）与土地所有权人签订联合开发契约书之规定，联合开发大楼之楼层、区位及坪数之分配，应由投资土地所有权人及主管机关以建造执照申请图议定各楼层区位之价格，再计算各方应分配之价值，以便依照议定各楼层区位之价格将各人应分得部分计算分配于集中之楼层内，并据以确定建造执照起造人名义，土地之持分亦依实际分得之建物面积比率重新计算调整。即，各投资人依其各自的投资比例来分配相当比例的联合开发大楼面积，分配计算的依据是依联合开发基地、捷运场站、联合开发大楼以及奖励面积所构成的组合而定[3]。

2.3日本东京站土地综合开发

东京火车站位于东京城市中心，从北到南长达335 m，总建筑面积约22万m2，是日本最大的火车站，于1914年投入使用，其建设开发和运营所有权现完全为东日本铁路公司所有[4]。东日本铁路公司也已发展成为集城市开发与规划咨询、旅游业务、仓储服务、电力供给、宾馆饭店管理于一身的综合性铁路公司。东京火车站周边用地开发采取紧凑、高强度的商业开发模式，有三个显著特点：第一，客运站周边以商业及办公用途为绝对主导，土地价值发挥到最高，充分利用了火车站地区交通可达性程度较高的优势；第二，高强度的商业开发仅密集在一定区域内，通常是距离轨道交通换乘站点400～500 m范围内，这种紧凑型的土地利用模式，最大限度地将人流、信息流、资金流和物流集中在一定区域；第三，重视对客运站地下空间的综合利用。东京站土地综合开发各主体关系见图4。

图4 东京站土地综合开发各主体关系

东京火车站周边建设的普遍规律是以客运站为核心，逐步形成一个集交通枢纽、商业服务、娱乐休闲于一体的城市综合中心。总体来说，日本轨道交通企业采取的是以铁道为中心，房地产及租赁业、购物中心等零售服务业、公共汽车业、出租车业、旅游观光、宾馆设施等共同发展的经营模式，其中最主要的经营战略是土地经营和铁道经营共同规划发展[5]。

3 铁路站区土地综合开发模式

通过分析以上几个轨道交通车站土地综合开发的情况，可以看出，在香港，虽然地铁公司用于综合开发的土地由政府划拨，但是如何进行土地开发，地铁公司起主导作用，在此基础上吸纳众多房地产企业参与，通过事前的商议和相关法规对双方或多方的责任、义务进行约束，在项目竣工前确定利润的分配比例。在台湾，联合开发的模式使得联合主体间产权交易的成本降低，通过契约的方式限定各个主体之间的权利和义务关系，能够很好地保证捷运运营与综合开发之间的协调性。在日本，因为土地属于私有财产，个人或是商业团体能够通过经济途径得到土地所有权，因此轨道交通企业可以在获得土地所有权后，从自身的利益出发对综合开发进行统筹安排。日本的综合开发项目是轨道交通企业凭借所在财团雄厚资金的支持独立完成，项目不仅包括交通和地产开发，还延伸到其他配套服务行业，比如休闲度假项目。综合归纳起来，可以将铁路站点土地开发模式分为三类：铁路企业负责开发、铁路企业和开发商合作开发，以及开发商负担综合开发地块范围内的交通设施。

3.1铁路企业负责综合开发

铁路企业负责综合开发是指企业在开展铁路建设运营的同时进行土地开发。铁路企业作为综合开发的唯一投资方，享有土地开发收益的控制权，因此可以保证土地开发收益能有效投入到后续建设当中。由于传统意义上铁路建设和土地开发分属两个完全不同的领域，具有迥异的建设规律，且由不同的部分承担，所以按照此种模式进行的综合开发要求铁路企业十分了解土地开发的规律，这在很大程度上加大了综合开发的风险。实行这种模式不仅需要国家政策的大力支持，政府还应主动与铁路运输企业协商，统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，指导站场改建及周边地区土地综合开发，促进地上地下统一规划、统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公共交通一体化。

3.2铁路企业和开发商合作开发

铁路企业和开发商合作进行综合开发是由政府或已获得土地的铁路企业提供土地，开发商提供用于土地开发的资金，并负责土地开发项目的营销策划和建设销售，双方按协议的规定分享土地开发收益。在该模式中，铁路企业还扮演着代表政府行使土地发展权的角色。这样不仅可以分担铁路企业的业务负担，规避风险，而且可以减轻企业的资金压力，也就是减轻政府的财政负担。对综合开发区范围内，使用权不归铁路企业所有的土地，土地开发可按现有土地市场的运作方式进行，但是开发性质、规模和具体设计必须符合综合开发的总体规划要求。铁路企业和开发商合作对车站周边土地进行综合开发，实际上是一种土地开发市场化的方法。政府、铁路企业和开发商之间应形成良好的协调合作机制，土地由铁路建设投资主体取得的，铁路建设和土地综合开发应统筹推进；土地由其他市场主体取得的，其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜，确保铁路等各项建设按规划有序进行[6]。

3.3开发商负担综合开发地块范围内的交通设施

在开发商负责建设地块范围内的铁路交通设施模式中，开发商拥有土地发展权，占有土地的开发收益，土地发展权的获得是以开发商对铁路建设的出资为前提的。而铁路线路经过的地块，特别是临近站点的地块受交通设施建设影响，可达性提高，开发收益也会大大高于其他地块，因此要求开发商承担地块内铁路建设的部分费用，这样能在一定程度上减轻铁路建设的资金压力。但是在现有的土地市场，土地开发商仅需承担极少量的基础市政设施建设义务，如居住小区开发用地中的代征绿地、代征道路用地，需由开发商承担建设责任。而且若采用地产企业负责建设地块范围内交通设施的模式，必将要求开发商加大开发项目本身以外的投入，这就需要科学计算地块因为铁路建设带来的增量收益，并合理确定开发商交通建设的出资比例。同时，为了规范开发商的经营行为，还需制定相应的法律条文和政策。

4 铁路站区土地综合开发利益范围确定与分配模型

4.1开发利益范围的确定

铁路车站的活动对于周边土地具有波及效应，会影响当地的土地市场供求水平。如何界定交通开发利益的影响范围，国内外相关研究中尚无一致结论。在实际研究工作中，欧美学者一般取车站周围0.5～0.8 km作为开发利益的影响范围，日本学者大多以车站周围2 km作为影响区域[7]。关于合理确定土地综合开发的边界和规模这一原则，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》表示，地方政府应按照新建铁路站场地区土地综合开发的基本要求，综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、铁路建设投融资规模等因素，依据土地利用总体规划和城市、镇规划，合理划定综合开发用地边界。扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50 hm2控制，少数站场综合开发用地规模不超过100 hm2。

土地综合开发利益分配的前提即是确定开发利益的范围。如果以出行时间来描述可达性，则无论采用何种交通方式，从开发利益影响范围边缘点到市中心的出行时间相同，即

式中：Tt为利用轨道交通方式，从车站影响范围边缘点到达市中心的出行时间，即Tt=St/Vt+R/Vb；Tg为利用公共汽车等其他非轨道交通方式，从车站影响范围边缘点到达市中心的出行时间，即Tg=Sg/Vg。St为轨道交通车站至市中心的距离；Vt为轨道交通的平均旅行速度；R为车站影响范围边缘点到车站的距离，即影响范围；Vb为影响范围边缘点到车站出行的平均速度，采用平均步行速度；Sg为影响范围边缘点沿城市道路至市中心的最短距离；Vg为公共汽车等其他交通方式的平均旅行速度。

如果其他交通和轨道交通在两地直接来往时间相同(即从影响范围边缘点到城市中心，无论采用何种交通方式时间都是相同的)，可以假设在某个半径范围之内，人们会倾向于选择轨道交通而不是其他交通，则这个半径就是交通站点的最大影响范围，也是开发利益的影响范围。假设：St/ Vt+R/Vb=Sg/Vg，得出：R= (Sg/Vg-St/Vt)Vb。

根据车站影响范围半径得出外部效益范围核心区的面积则如图5所示。

图5 基于时间可达性的车站影响范围

由于城市形态和发展程度不同，土地综合开发的影响范围也存在差异。基于时间可达性因素来确定车站影响范围是一个理论方法，因为在现实情况下车站影响范围还受到车站区域规划、繁华程度、基础设施状况、人口密度、环境质量、社会治安状况等诸多因素制约。另外，对于线路只通过一个城市中心的情况，该模型是合适的。但有的线路连接的是两个副中心，有的连接一个城市中心，同时通过另一个城市副中心，类似问题必须对模型加以修正[8]。

4.2铁路站区综合开发利益分配动态模型

根据现阶段对铁路土地开发利益分配的研究，铁路站点开发对周边区域的影响是一个动态的发展过程，因此需要对其开发利益形成的过程进行动态分析。以往的土地开发收益基本表现为土地财政几乎全部由当地政府获得，但从外部性和土地发展权的角度研究铁路外部效益的分配，利益的形成和分配是动态的，因此参与利益分配的主体也由多方组成，而不应是当地政府这一单一主体。在开发利益形成过程中，需要按照各种现象在理论上的先后表现次序，对利益形成过程进行理想化的动态分析。在此，将开发利益产生过程划分为起讫两个状态和中间两个阶段：起，即利益的发生状态；中间两个阶段为利益的扩散和转移阶段；讫，即利益的归属状态。以高铁为例，站区综合开发利益分配模型如图6所示。

图6 铁路站区综合开发利益分配动态模型

如图6所示，交通利益的产生是一个非常复杂的过程，利益扩散与转移阶段从理论上说是存在的，而且发生也确有其先后顺序，但在区域经济作用下两者的发生实际上是结合在一起并连续进行的。所以从开发和建设的初期开始，直接利益不断产生又不停被扩散和转移，各主体的归属利益呈动态的变化过程[9]。

考虑到土地开发利益作用的复杂性与动态性，把握过程中的利益状态是进行开发利益分配的困难所在，但利益归属状态客观反映了各主体享有利益的多少，所以通过研究按最终归属状态来分析开发利益是可行的。利益归属状态是未来相对均衡的状态，它决定了沿线区域内各受益对象享有站区通车和土地开发所带来收益的多少。如果所获得收益远小于其为交通承担的付出，或者收益远超出其负担，都不会形成均衡状态。

5 铁路站区土地综合开发利益分配建议

国内外文献大多以税费和开发作为铁路开发利益分配的两类主要模式，本文从操作层面提出基于客流量和土地发展权的两种具体的方法建议。

5.1基于客流量的间接分配

铁路的修建提高区域可达性，带来站点周边区域客流量增加，因此站点周边房地产投资的增加、基础设施投资的增加以及土地价格增值上涨在某种程度上说是由站点周边人口活动密度决定。国外经验多推荐通过征收税费实现外部效益的间接分配，鉴于国内情况，本文提出遵循铁路客流量与土地增值之间的弹性关系来实现铁路外部效益分配。

一般的生产函数主要是反映生产要素投入量的组合与实际产量之间的依存关系，如果有X1、X2···Xn，共n个生产要素，Y表示产出，则：Y=F（X1、X2···Xn，t），其中t是时间变量[10]。基于客流量、房地产价格以及效率参数的收益函数为：

Y=AtCαPβ（0＜α，β＜1）

式中：At为常量，表示一定时期内的效率参数；C为铁路站点的平均客流量；P为站点周边收益范围内的平均房地产价格；α为客流量的产出弹性；β为房价的产出弹性。

在此函数的基础上，通过客流量来确定铁路外部效益在铁路主体方面的分配，最重要的是要确定客流量产出弹性指数。α是客流量的边际产出与平均产出的比值，β是房地产价格的边际产出与平均产出的比值。客流量的边际产出MPC=AtαCα-1Pβ，平均产出为APC=AtCαPβ=AtCα-1Pβ。客流量的边际产出与平均产出的比值为：MPC/APC=AtαCα-1Pβ/AtCα-1Pβ=α。

确定客流量产出弹性指数后，政府或者铁路企业即可以根据这个指数制定补贴政策或是税收政策，实现铁路站点周边土地开发收益按照合理的比例分配到铁路企业。

5.2基于土地发展权的直接分配

占有、处分、使用和收益权是土地发展权的核心内涵，是基于土地发展权的开发利益间接分配方法的基础。从国内外的实践来看，已有不少城市在轨道交通的建设上基于土地发展权的分配和归属采用了土地与交通一体化开发模式，并形成了符合各自特色的利益手段。土地收益分为投资者土地收益和使用者土地收益，投资者土地收益指城市政府代表国家获得土地出让金、租金等地租收入，或特定投资主体依据国家政策获得土地后用于投资建设后的收入；使用者土地收益则指将土地资源作为生产要素投入使用所带来的收益。土地价值的增值是经济活动的必然，因此从影响土地增值的内外部因素看，如果土地增值是由内部因素产生的，则土地收益应归土地使用者；如果是由外部因素带来的土地增值，则应归外部影响施加者，以供社会公共事业之用[11]。基于土地发展权的土地收益见表1。

表1 基于发展权的土地收益

铁路和城市轨道交通建设作为重要的影响土地增值的外部因素，其产生的土地收益增值应归主要投资者，即城市政府或特定的投资主体如铁路企业所有。在现实的土地收益分配中，由外部影响因素产生的土地收益增值很多被土地使用者占有，如交通建设使沿线土地迅速增值，产生的土地增值却大部分被地产开发商等土地使用者获得。这种利益错位实则就是外部性理论所久已分析的短缺形成的根本原因，其后果即是各方利益均受损。本文认为，产权结构是决定利益分配格局的根本因素，应根据表1的清晰权利归属，引入土地发展权的概念重塑土地增值收益分配原则。基本思路是：在土地收益分配过程中，将土地发展权区分为市地发展权和建设发展权两个层次，其中市地发展权归属政府所有，其价值应由政府回收作为公共资财使用；建设发展权的价值应补偿给建设开发投资者。铁路站区土地发展权与利益分配关系的理论模型见图7。

图7 铁路土地综合开发价值与利益分配

如图7所示，铁路站区土地综合开发所创造的市场价值，由土地非铁路建设利用状态下的市场价值和体现综合交通枢纽的土地发展权价值构成。土地资源的非铁路建设价值包括普通出让市场价值和房地产增值；而土地资源的铁路建设价值包括划拨用于交通建设土地价值、交通价值和基于交通建设的房地产增值[12]。从价值归属主体来看，政府拥有土地的普通出让市场价值和划拨用于交通建设土地价值；开发商获得房地产增值和基于交通建设的房地产增值；铁路企业则获得交通价值和基于交通建设的房地产增值。

6 结束语

在持续推进铁路投融资体制改革以及支持铁路站场综合土地开发的政策背景下，深入研究土地综合开发以及利益分配的模式，对于盘活铁路用地资源优化铁路融资结构，实现交通土地城市空间协调发展意义重大[13]。本文归纳了三种土地开发模式，铁路企业独立开发、铁路企业与开发商联合开发、开发商独立开发，实则，土地产权的归属并不足以构成上述模式选择的硬约束，各方的合作态度以及契约的完备程度是决定其收益风险的内在变量，而决定此内生变量的又当属开发利益分配规则的权衡。

三种模式中，铁路企业独立开发多以自持物业为主，存在因人才短缺和缺乏地方合作导致的经营风险。联合开发则应明确土地发展权在开发主体中的归属，并按照出资比例分配收益，也可以铁路主体拥有发展权与开发商签订合作协议，开发利益分配按照协议规定的具体方式实施。开发商独自负责综合开发范围内的交通基础设施的开发模式，大多出现于铁路主体将开发权外包的情形。此时开发商拥有较大的主动权，且享有交通基础设施的外部效益，可通过外包协议和税收政策实现利益分配。本文提出的基于客流量的分配思路可用于后两种模式中具体协议条款的设定。

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（责任编辑：魏艳红）

This paper discusses the function and significance of railway land comprehensive development on the basis of externality theory and land development rights.Refer to the"Subway+Real Estate"model of Hongkong,the land transportation integration model of Taiwan MRT and diversified development of Tokyo station,three models of railway station land comprehensive development in China are summarized.Furthermore,by combining the current policy of railway construction land comprehensive development,benefit distribution suggestions based on the taxation and land development rights are proposed.

railway station land;comprehensive development;internalization of external benefit;land development rights; benefit distribution

A

：1004-9746（2015）01-0001-07

2014-12-20）

国家社科基金后期资助项目“高速铁路在现代区域经济社会发展中的基础作用”，中国铁路总公司计划统计部委托项目“铁路外部效益分配”，北京交通发展研究基地资助自设项目。