中国社会空心化问题及其治理

何立军 罗 飞

中国社会空心化问题及其治理

何立军 罗 飞

当前，我国社会空心化问题十分严重，在农村和城市均表现突出，直接影响我国的民生福祉、社会治理和社会保障水平，对全面建成小康社会目标的实现提出了巨大挑战。在国家大力加强保障和改善民生、创新社会治理、推进公共服务均等化、全面推动经济发展、努力实现中国梦的重要历史时期，瞄准当前我国社会空心化问题，实施“强心计划”，采取积极有效的应对措施，是我们面临的艰巨任务。

一、农村社会空心化问题

（一）农村社会空心化的表征

农村空心化是我国现代化进程中农村衰落与凋敝的真实写照，最直接的表现是两个“空”。一是村舍房屋空。在许多农村，人口外流，常住人口锐减，多数村舍处于户门锁闭状态，平时没人看管，部分房屋残败不堪。同时新建房屋向交通便利的边缘地带和城镇转移，原始村庄逐渐空心化。2014年6月19日国土资源部《节约集约利用土地规定》新闻发布会发布数据显示，目前我国农村空闲住宅达到10%至15%，有些地区农村甚至“十室九空”，即媒体经常报道的“鬼村”。二是核心劳动力空。农村的青壮年、致富能人、大学生等“农村精英”多半进入城市，留下难以适应城镇化发展的儿童、妇女和老人，衍生出农村“留守”和“空巢”问题。如2013年全国妇联儿童工作部、中国人民大学人口与发展研究中心组成的课题组完成的《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，全国农村留守儿童数量约6102.55万，其中学龄前留守儿童（0～5岁）达2342万；流动儿童3581万，且多数流动儿童属于长期流动，平均流动时间为3.74年，大龄流动儿童增速最快，规模达1128万。中国农业大学一项针对农村留守人员状况的调查显示，留守妇女占留守人口的54.2%。《中国家庭发展报告2014》和《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，2012年我国农村留守老人约有5000万人，占全国老龄人口的73.7%，39.3%的老人生活相对贫困，45.3%的老人生活得不到保障。

（二）农村空心化的深层表现

表面看，我国农村空心化主要是由于农村青壮年劳动力大量流出导致村舍闲置、人口年龄结构失衡而形成的空心状态；实际上，在我国工业化、市场化、城市化以及农业现代化等多重因素驱动下，村舍房屋空和核心劳动力空还引发了连锁效应——产业空心化、公共服务空心化、基层治理空心化、家庭功能空心化、社会资本空心化等。

一是产业空心化。第一，产业逆土。即从农业转向非农业，耕地闲置。改革开放以来,为了发展市场经济，加快推进工业化和城市化,国家土地、税收、财政等政策向城市工业倾斜。随着城市工业和第三产业的发展，其工资性收入的数量和增幅都远远高于农业，农民在土地上的收益远远低于从事其他劳动所得。虽然中央一号文件连续12年聚焦“三农”问题，但放弃农业从事非农产业的农民不断增多。据统计，2013年全国农用地当中有15%是闲置的，而2011年该数据为13.5%，每年撂荒的耕地近3000万亩。第二，人口逆乡。即从农村进入城市。农村人口向城市转移，是经济发展的正常过程，是农民用脚投票做出的理性选择，是市场配置资源的自然结果。但是，村镇当地廉价劳动力的流出进一步加速了乡镇企业的衰落。

二是公共服务空心化。过去一个时期，虽然国家对农村公共服务增加了不少投入，但与经济社会发展速度相比较，与城市相比较，我国大部分农村地区的养老、教育、医疗、卫生等公共服务依然不能满足广大农民的实际需求，问题日趋严重。如随着儿女后代外出打工求学，传统的家庭养老模式难以维持，留守老人的养老问题非常突出。许多高龄留守老人，不像多数城市居民有退休工资保障，为维持基本生活和减轻子女负担，既要从事土地劳作，还要承担抚养孙辈的繁重压力。年龄增长、经济拮据、疾病缠身、缺乏照料、情感孤独等，使得越来越多的留守老人成为社会弱势群体。同时由于生源的流失和减少，教育部门2001年开始“撤村并校”，将师资力量缺乏、教学点分散和教学楼破旧的小学撤销，导致大量乡村校舍闲置。人少业务少，乡村私人诊所难以维持，乡村医疗卫生从业人员不断减少，村卫生所虽然能正常工作，但是缺乏高端医疗设备和专业人员。之所以会这样，原因很简单：优质的教育、医疗、卫生、养老等服务资源更偏爱城市，并不断地被城市所吸纳，城市的医疗、教育等公共服务水平明显优于农村。如《中国社会统计年鉴》显示，2012年农村每千人口卫生技术人员仅为3.41人，每千人口执业（助理）医师1.40人，每千人口注册护士1.09人。相比城市，这三项指标分别为8.55人、3.19人和3.65人。2012年，农村每千人口医疗卫生机构床位数为3.11，而城市这一指标为6.88。同时，在人均卫生费用方面，农村为1055.89元，城市则为2969.01元。

三是基层治理空心化。按照我国有关法律法规规定，“村两委”是农村基层治理的责任主体，其他自治组织是重要组成部分。但如今，在常住人口稀少的一些农村，“村两委”队伍不健全，素质比较低，带领群众发展经济、治理公共事务以及维护社会和谐稳定等方面能力薄弱，面对大量留守、弱势群体，许多村级治理工作难以开展。同时，多数留守村民参与公共事务意愿不高，村级选举参与率大为降低，加上法治意识薄弱，维权能力低下，村级民主监督流于形式，村干部腐败问题时有发生。这就导致许多国家政策不能在这些村庄得到有效执行，留守人员的财产、人身安全等难以得到保障。

四是家庭功能空心化。家庭是社会的基本单元，承载着生养子女、供养老人、开展生产活动、维系社会稳定和谐、满足人们正常生理心理需求等社会功能。劳动力是农村家庭十分重要的生产要素，并不断地随着产业链的变动而四处流动。城市对农村劳动力的吸纳是选择性的，一般是丈夫外出、妻子留守，青年人外出、老少留守，这种人口流动模式打破了传统的家庭结构，不仅影响家庭成员的正常交往，更阻碍了家庭基本功能的实现，对农村家庭建设客观构成了障碍。

五是社会资本空心化。主要表现在传统社会网络瓦解。中国传统的农村是一个邻里亲朋守望相助的社会。邻里亲朋是传统社会人们正常生活的一道重要保障。在外出务工浪潮中，原本守护在一起的亲朋好友分散在全国各地。当其中一个人遇到困难时，难以得到其他散落天涯的亲友们的及时救助。加上产业空心化等原因，农村集体活动越来越少，传统的农耕集体活动更接近于消失，外出务工人员带回的外部文化不断渗透，导致乡土文化趋于边缘化，恋土情结趋于淡化，维持传统农村社会资本的重要网络节点正慢慢瓦解。

二、城市社会空心化问题

虽然过去几十年我国经济社会高速发展，城市的产业、公共服务、社会管理等各方面都取得显著成就，但城市也存在空心化问题，主要体现在流动人口、社区以及城市新型家庭等三个层面。

（一）流动人口层面

主要表现在流动人口的“漂”。主体包括两大群体：一是农民工。据人民网2014年2月21报道，截至2013年底，我国农民工总量已达2.69亿人，其中外出的农民工1.66亿人，80后、90后新生代农民工占到农民工的70%以上。二是处在市民化过程中的原农民。由于人口流动、城市建设拆迁村转居等原因，一小部分过去的农业户籍人口身份转换成了城市居民，但大部分居无定所，处在人户分离的流民状态，集中在城乡结合部等流动人口聚集区。这两类人群分别面临着如下几方面突出的空心化问题：

一是社会资本空心化。流动人口家庭成员一般处于分离状态,面临着由空间距离拉大而带来的亲情失落、心理失衡和道德失范等问题。部分孩子、老年人追随进城，表面上化解了农村留守、空巢问题，但却难以融入城市生活。年轻人忙于工作，与家庭成员之间交流时间少，老人和儿童精神生活贫乏。加上流动人口聚集地社会网络的异质性差，仍是以血缘和地缘关系为基础的初始社会资本同质性互动交往。以业缘为纽带的新型社会资本的异质性互动表现较弱。此外，流动人口的工作生活自成体系，工作强度和工作时间的差异大，成员变动比较频繁，沟通交流的时间和机会有限，新的社会资本重建困难。

二是公共服务空心化。流动人口服从市场配置资源的力量，从农村流向城市，为每座城市的发展做出了不可磨灭的贡献，市场给了他们较高的工资和收入，但他们却不能充分享受到与本地居民同等的社会保障和公共服务。原因在于人可以流动，但以户籍制度为依托的属地管理制度下的公共服务却缺乏流动性。在计划经济时代，城乡二元的户籍制度将农民权益绑缚在农村集体土地上，限制农村人口向城市自由流动，后来农民可以在城市就业，但户口不能自由地迁入城市，因此流动人口在异地享受不了和当地居民均等化的公共服务。

三是社会治理空心化。主要表现在治理难度大、成本高。首先，流动人口以农村剩余劳动力居多，整体文化层次偏低，法治意识相对薄弱。其次，不同背景的流动人口高密度集中居住，习俗和生活习惯的差异大，存在沟通障碍、行为失范等治安隐患。再次，流动人口一般聚集于房租便宜的城中村、城乡结合部等城市的“边缘”地区，不停搬离和入住，高频流动大大提高了治理成本。

（二）城市社区层面

主要表现是“有区无社”。社区是城市社会的基本构成单元，居民的生存交往状态直接反映出城市的文明进步程度，尤其是在国际化的大都市。但目前很多生活在城市社区的居民并没有感受到“社区”的存在，出现了一些在一个门栋生活多年甚至门对门的邻居彼此间居然不认识、邻里间不交往不互助、社区公共意识淡薄等现象。如有报道称，一些城市小区中60%的人表示不认识邻居，70%的居民没有敲过邻居家的门。为什么会这样？原因可能主要是两个方面：

第一，国家住房等政策调整和城市建设改变了人们的居住形态。随着单位制下住房保障制度的解体和城市房地产经济的快速发展，加上很多城市旧城改造以及新区扩展，城市居民几乎都生活在商品房小区，导致同一个社区人口异质性很强、结构复杂，传统的邻里关系不复存在，多数人生活在一个过度物化了的彼此独立性很强的“陌生人”社区。

第二，社会叠加复合转型改变了人们的认知和交往方式。全球化背景下信息技术的快速发展，社会发展步入信息化、互联网时代，加上中国政治、经济、社会、文化、生态等方方面面的叠加复合转型，社会主流价值观遭到了冲击，人们的思想观念发生了很大变化，越来越多元化、个性化。网络已经深刻地影响着改变着人们的人际交往方式和社会参与方式，城市里面出现了很多“宅男宅女”“网络达人”，传统的面对面的人际沟通交往方式渐渐地被网络化。加上很多人在城市生活压力很大，对政府、对社会产生了一定的不满，对公共事务比较淡漠，对自己生活着的社区不太关心，甚至认为社区跟自己无关，人际关系比较冷漠，社会参与严重不足。

（三）城市新型家庭层面

主要体现在传统家庭保障功能弱化。在工业化、城市化进程中，家庭成员流动性增强，空间和心理距离加剧扩大。随着城市里面离婚率不断上升，“丁克”家庭、失独家庭等新型家庭不断出现，家庭呈规模小型化、结构多元化的趋势，传统家庭观念逐步淡化，家庭保障功能弱化，对政府主导的社会治理和提供的公共服务提出了新的要求。

三、社会空心化的趋势及后果

冰冻三尺非一日之寒。我国社会空心化问题是在多种因素交织作用下长期演化形成的，从目前我国经济社会发展的实际来看，这些问题短期内还将继续存在，部分问题还有恶化的趋势，必须引起高度重视。

（一）农村空心化将会继续

随着我国城镇化和户籍制度改革的推进，农村人口将持续向城市流动，农村空心化和非农化趋势将持续很长一段时间。即使按照联合国开发计划署与中国社会科学院城市发展与环境研究所的预测，“到2030年，中国将新增3.1亿城市居民，城镇化水平将达到70%”，我国也还有四五亿农民。大批青壮年农民涌向城市，很容易导致家庭分居、亲情割裂、传承断代等一系列社会问题，同时留守的儿童、妇女、老人等也难以支撑农村社会的科学发展，且会加速农村社会空心化，留守人群的民生状态将会进一步恶化。同时，农村产业空心化、社会治理空心化、社会资本削弱等趋势短期也难以扭转。

（二）城市社区社会资本重建难

在城市聚集的流动人口，缺乏社会资本支撑，户籍制度限制下缺乏配套的社会保障。同时，较低的收入和城市昂贵的生活、住房、医疗养老价格，降低了基本的民生保障和福利支出，增加了贫困发生率和脱贫难度。但随着我国户籍制度改革地推进，社会福利和公共服务的城乡二元分割制度将逐渐被打破，城乡公共服务均等化将会缓解城市流动人口面临的公共服务空心化问题。不过，城市社区社会资本空心化短期内重建困难，“有区无社”的原子化居民和背井离乡的“漂”一族，对现代城市社会治理理念、方式以及手段的创新提出了挑战。这些问题解决不好，既影响着城市的和谐稳定、社会活力的激发，也关系到城市竞争力的提升乃至整个社会的文明进步。

四、社会空心化问题治理建议

我国社会空心化问题特征多元、成因复杂，要想解决好，必须多措并举、综合施策。现阶段，针对农村空心化问题，关键还是因地制宜全面反贫；针对城市空心化问题，要着力创新治理方式，重视社区建设和家庭建设。政府要继续把农业生产摆在基础性战略地位，加大财政投入，增加农村地区公共服务供给，改革完善城乡社会福利制度，切实做好托底性民生保障工作。

（一）盘活农村资源，发展农村产业，留住核心劳动力

“全面建成小康社会，不能丢了农村这一头”。党和政府除了要继续把农业生产放在基础战略地位外，还必须积极寻找治理空心化的多种新路径。第一，充分利用许多农村资源丰富、多样性特点突出等优势，繁荣乡村产业，让农民从土地和其他农村资源中有所收益，吸引外出务工农民还巢、回乡创业致富。坚持产业规划要与乡村规划同步，明确优势产业，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅游则旅游，多条腿走路。第二，由政府主动引导，村集体外部的产业与村集体进行合作，让资本、产业下乡。在此过程中，政府要积极发挥穿针引线和扶持监督作用，鼓励村集体与外部资金自主整合，优化农村产业结构、转变农业发展方式。第三，遏制农村劳动力结构失衡的趋势，加强相关培训，更多引入社会力量，以“社会协同、公众参与”走出农村人才荒。同时，不断提高农业的现代化水平，用政策、税收等杠杆，推动农村建设、农业发展。此外，一部分村庄现在拥有很好的环境条件和产业发展条件，但是大量的人口外出流动，暂时还不返乡，对此要加强农村的宜居建设和产能建设，保护当地基础设施，保证流动人口返乡时家乡还适合居住，土地和基础设施还具有生产能力，在严重通货膨胀或者其他灾害发生时，还能成为稀缺的“避难所”。

（二）加大财政投入，增加农村公共服务供给

建立从中央到地方的财政投入体制，不断完善农村医疗、卫生、养老、教育、最低生活保障等社会保障制度，逐步提高补贴和保障标准，通过各种有效措施让农民享受到均等化的基本公共服务。按照地域分布和人口积聚状况，加强农村地区敬老院、卫生所、图书室、村民学校等基础服务设施建设。建立政府“一站式”公共服务网络，推动政府公共服务向农村延伸，逐步向农民开展以社区就业、社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生、人口计生、文教体育为主要内容的公共服务，逐步实现城乡公共服务均衡化。重点加强面向农村留守人群，特别是空巢老人和留守儿童的定向服务。可采取政府出资、社会志愿以及邻里互助等方式，建立面向城乡困难群体的社会工作者队伍或者服务站点，向农村留守老人、儿童、妇女等特殊群体提供生活照料、情感慰藉、心理辅导和社会支持。加强农村寄宿制学校建设，为留守儿童提供住宿便利，使留守儿童能够在老师的呵护下在同龄群体中感受到生活的快乐，以弥补家庭教育的缺憾。在条件允许的情况下，专业化的社工队伍开展看护陪伴、课程辅导、纪律宣传、行为纠正、生活照顾、心理评估、心理辅导等活动，也有利于帮助留守儿童健康快乐成长。

（三）创新治理方式，壮大社区和家庭社会资本

治理城市空心化问题，要着重抓好社区治理、社会信用体系建设和家庭建设等工作。引入市场和社会力量，形成政府主导、市场配置、社会参与、协同共治的社区治理工作格局，最大化地激发社会活力。通过理念手段方式方法创新，依托居民群众喜闻乐见的活动载体，引导居民们走出家门，走向人群，加强邻里互动互帮互助，传递社会正能量，壮大社区社会资本。建立社会信用体系，构建社会信任机制，提高人际间的社会信任度，采取有效措施引导人们形成富于理解和相互信赖的价值观念和交往方式。研究制定支持家庭建设的社会政策，在全社会倡导形成重视家庭建设的氛围，鼓励支持社会力量积极参与支持家庭建设，增强家庭的社会保障功能。

（四）改革社会福利制度，强化民生托底保障

社会空心化对政府的民生保障能力提升构成了巨大挑战。应对城乡社会特别是社区层面的空心化问题，急需深化体制机制改革，建立健全民生托底保障制度，重点增强个人、家庭、社会资本和政府托底这四个层面的保障能力。在此过程中，政府应履行好托底保障职能。“只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素。”特别要聚焦留守群体，关注最困难人群的民生状态。有针对性地加大社会福利和社会救助供给力度，重点切实做到保基本、托底线、全覆盖。政府要通过制度建设，改变社会福利包以户籍为依托而不随人流动的现状，将社保福利流动状况与人挂钩，不断完善我国社会福利制度，有效解决因人口流动带来的公共服务空心化等问题。

（作者单位：民政部政策研究中心 中南财经政法大学经济学院）