论社会治安防控的社会化和市场化*

□陈 波

(华东政法大学，上海 200042)

社会治安防控涉及社会的方方面面。其影响因素不仅呈现出多元化的特点，而且处于一种动态变动中，这些终会再次反映到社会治安防控中。按照系统论的观点，事物具有系统性，构成事物的要素发生变化，必然会导致事物发生变化。社会治安防控的要素与社会治安防控模式具有相关性，前者的流变必然需要后者进行调整。

诚然，随着社会的发展，社会治安防控模式已经发生了翻天覆地的变化。究其原因，是因为社会治安防控的各要素发生了变化。经济的发展必然要高度依赖人财物和信息的流动，但这种流动也给社会治安防控带来不利的因素。例如，人口大规模流动使得传统的依赖户籍管理人口的做法难以奏效；信息网络技术的发展在为信息传播带来便利的同时，也为违法犯罪提供了新的途径。犯罪分子无需“身临其境”就能实现远程犯罪，虚拟空间也成为社会治安隐患之一，由互联网虚假信息传播引发的社会治安事件也层出不穷；法治的进步，势必对社会治安防控的合法性要求有所提升，这使得传统的社会治安防控手段难以奏效，倒逼政府在法治框架内寻求社会治安防控的有效路径；社会组织发展迅速，以往的“大政府、小社会”的格局正在变化，目前的民间保安力量也逐步参与到了社会治安防控的工作中，政府购买服务是大势所趋。

除了上述问题和现象外，我国还面临着反恐、维护社会稳定、经济转型等更加深层次的问题，都对社会治安防控工作有着或多或少的影响。社会治安防控模式应当灵活多变，紧跟社会发展，不断创新。特别是在面对具体问题时，理应满足社会化和市场化的要求。

一、运动式执法的式微

中国特殊的历史背景导致社会控制的方式和方法具有极强的政治性。新中国成立后的前30年，形成了“革命法治”的指导思想。在指导思想上依然延续非常态和非规范的运动式治理模式，侧重从社会运动和个体的内在机制出发，实现对社会结构本身的“深度”改造……①这种指导思想在社会治安防控的理念中也有所体现，主要表现为运动式执法和群众路线。

无论是运动式执法，还是群众路线中的社会治安防控，都是在政府主导下的运作方式。尽管这些做法在实践中还继续发挥作用，但也面临困境，需要转型。

（一）对运动式执法的路径依赖。毋庸置疑，在特定的历史时期内，依靠运动式打击犯罪可以起到一定的效果。1978年的《公安部关于第三次全国治安工作会议纪要》被中共中央批转，中央在“按语”中指出，“中央同意《公安部关于第三次全国治安工作会议纪要》，搞好社会治安，是国家实现‘四个现代化’必不可少的一个条件。各级党委必须加强对治安工作的领导，统筹解决危害社会治安的问题”。②这表明我国提出了“搞好社会治安”的目标，将打击犯罪作为维护社会治安的重点，但却认为打击犯罪就是维护社会治安的全部内容，忽视了社会治安防控的理念。到了1982年1月，中共中央发出《关于加强政法工作的指示》，要求全党动手，认真落实“综合治理”的方针，务使社会风气、社会治安在年内有明显的好转。③就这样，粗浅的“综合治理”概念进入了中央文件中，但是随后的一年，即1983年，全国就开展了严打运动。

1983年8月，中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》指出，“严厉打击刑事犯罪活动，是政治领域中一场严重的敌我斗争。为迅速扭转社会治安不正常的状况，必须对刑事犯罪分子予以坚决打击”。④由此可见，严打背后有其政治逻辑，将社会治安工作政治化，由此产生运动式执法也不足为奇了。

严打的开展，也标志着运动式执法登峰造极。改革开放以来，我国已经开展了三次全国范围内的严打。分别是1983年严打、1996年严打和2001年严打。除了全国性的严打之外，还有“打黑除恶”、“打击人贩子、解救被拐卖妇女儿童”等专项斗争。笔者在调研时发现，地方性的专项行动也层出不穷。例如，上海市公安局在2015年就部署了“平安上海”春季专项行动。这说明虽然没有进行严打，但是运动式执法仍处于一种持续状态，并且已经在公安司法机关形成了运动式执法的思维。

时至今日，政府已经对运动式执法形成了路径依赖。对于运动式执法的问题，学术界也已经进行了质疑和批驳。不过，运动式执法在实践中发挥了临时性的作用。目前的社会中，阶段性的整治活动就是运动式执法的变体，政府必须依靠“专项行动”才能暂时解决问题。例如，某地发生火灾之后，该地对于火灾隐患的检查和防控就成为了政府部门工作的重中之重，甚至连公安派出所的社区民警，也将预防火灾作为日常首要工作。

（二）运动式执法的短效性。运动式执法虽然能够带来一时的效果，但是在社会治安防控工作中，很难形成长效。更为突出的问题是，运动式执法很难持续，特别是随着上层领导的更换之后，具体做法就会有所改变。除非政府能够一直保持运动式执法时期的高压态势，否则一旦运动式执法结束，就会带来大幅度的犯罪率回升反弹。以1983年严打为例，1983年全国刑事案件立案数为61 万，随着严打的开展，一直到1987年刑事案件的立案数都保持在60 万以下，但是到了1988年，全国刑事案件立案数迅速上升至82.8 万起，1989年更是增至197.2 万起。（见图一）随着时间的推移，运动式执法的短效性和高反弹的弊端逐渐体现，这使得人们对其态度有所转变。譬如，社会管理综合治理理念的提出，实际上就是对于运动式执法的逐步摒弃。

图1 1981-2006年全国刑事案件立案数（万件）

（三）社会治理的新要求。正如德国著名刑法学家李斯特所言：“最好的社会政策就是最好的刑事政策。”社会治安防控有赖于社会政策的实施，而不是效能短暂的运动式执法。社会管理综合治理等理念的兴起，也说明国家在政策层面上逐步摒弃了运动式执法，以综合治理取而代之。因此，在社会治安防控工作中，需要好好贯彻这一点。

党的十八届三中全会作出了创新社会治理体制、全面推进平安中国建设等重大战略部署，明确指出要“创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动”。这也标志着在中央层面转变了社会治安防控工作的政策。

二、群众路线语境中社会治安防控的困境

（一）社会治安防控主体含混不清。对于社会治安防控主体有着不同认识。但是，无论是哪一种认识都呈现出“政府参与有余，社会参与不足”的特征。有人认为，公安机关是社会治安防控的主体。也有人认为，政府和党委是社会治安防控的主体。对社会治安防控主体的模糊认识，难免会导致实践中出现困境。譬如，社会治安防控工作在具体实施过程中，可能会遇到由电力、卫生、环境等引起的社会治安事件，但这类影响社会治安的问题，仅仅依靠公安机关是无法解决的。如果仅将社会治安防控工作的主体界定为公安机关，而公安机关的职权和业务范围又不包含这些工作，那么遇到的这些实际问题就无法解决，社会治安防控的成效也可想而知。

社会治安问题产生的原因十分复杂，有些问题并不在公权力机关的管辖范围内，需要用民间力量加以解决。群众路线是社会治安防控工作的指导原则之一，而在基层部门也已经形成了具体的工作机制。在调研中，笔者发现“警力有限、民力无穷”这句话已经成为公安民警的口头禅。在街道、乡镇、居委会、村委会等基层组织的发动下和专门机关的指导下，各级企事业单位已经形成了组织群众维护社会秩序、预防和治理犯罪的专门工作机制和组织形式。由于社会治安防控主体本身含混不清，在群防群治中动员群众很难有针对性，容易造成多头管理、各自为政的情形。譬如，公安机关需要借助街道、居委会等部门的帮助，才能动员群众。

（二）公众参与社会治安防控成效不足。在市场经济发展的大背景下，社会治安防控工作中的群众路线和群防群治应当赋予新的内涵。目前，社会治安防控工作的社会化已经取得了一些成效，主要表现为社会保安力量已经参与到社会治安防控当中。特别是在社会重大的活动和公众活动的项目中，群众路线的精髓发挥到了极致。譬如，在2010年上海世博会期间，世博志愿者们的参与对于维护社会秩序起到了不可忽视的作用。即便是在平时，社区中的许多平安志愿者在社会治安防控中也发挥了一定的作用。社区志愿者是以其“志愿性”参与到社会治安防控中的，这也决定了能真正参与其中的人群只能是社区里面的一些离退休人员，所以，社会治安防控在整体防控力量的力度上很难保证。如何让社会治安防控力量中的群众力量不断有所增强，就成为了工作中的重点和难点。

实际上，在政策层面，政府早已经意识到公共服务无法涵盖社会的各个方面，需要社会力量加以补充，但是社会力量的参与程度又是面临的一大问题。具体到社会治安防控工作中，主要表现为民众参与社会治安的成效不足。2013年，笔者在公安机关对社会治安防控工作，尤其是社会治安的群众参与问题进行了调研。共有325 位民警接受了问卷调查，回收有效问卷324 份，调研的结果也符合预期。只有不到60%的民警认为民众参与社会治安防控的效果较大或者非常大。与此相对应的是，有33%的民警认为民众参与社会治安防控工作的效果一般。这也意味着，超过40%的警察对于民众参与社会治安防控的成效是持质疑态度的。（见图2）

图2 民警认为组织民众参与社会治安防控工作的成效

（三）市场化的专业组织崭露头角。如果要实现社会治安防控，必然要加大投入，特别是对政府部门无法顾及的方方面面，都需要政府购买服务。譬如说，笔者在调研过程中发现保安配备齐全的小区很少发生治安事件，在人防、物防和技防方面都取得了突出的效果。但这些小区一般都是高档的物业群，其安保投入是传统小区无法比拟的。他们的保安人员无疑都是市场化的专业组织，更能够在社会治安防控中发挥作用。

市场化的物业公司、小区保安专门负责高档小区的治安防控工作。特别是一些新建小区和别墅区，基本上没有平安志愿者，带来的社会治安的效果也十分明显。笔者在调研时发现，上海市长宁区的几个高档住宅小区，常年的治安事件发案数都在5件以内，其中一个高档别墅区，已经连续多年没有发生过治安案件。而在相似地段的某农民拆迁小区，由于物业费短缺，正常的物业服务已经无法维持，小区的物业管理难以为继，社会治安防控的投入更是难以持续，因而该小区的社会治安问题十分突出。其中，入室盗窃、盗窃电瓶车等案件的发案率一直高居榜首。

政府虽然在公共安全服务的提供中占据了垄断地位，但是民间力量也逐步参与到了公共安全服务的供给中。保安行业经过多年来的发展，已经形成了一大产业。实际上，保安公司仅仅是社会主体参与公共安全服务的一个缩影，因为在社会治安防控中的技防和物防都有社会主体的参与。在公共安全领域引入市场运行机制，将政府的职权与市场资源的优势结合起来，提高公共安全的服务能力，是一大发展趋势；并且在专业领域内，政府的应对能力未必可以超过专业的社会组织，所以，借助专业的社会组织，可以更加有效地解决专业问题。

三、社会治安防控社会化和市场化的内在动因

（一）社会组织弥补政府效率的不足。政府本身是按照科层制的模式设计的。以韦伯式科层制为基础的现代行政科层制，其理论下组织结构的一般特征包括：（1）金字塔型的纵向的等级权力结构，按照控制幅度设定组织层次；（2）以专业化和部门化为基础的分工，通过权威体系实现协作；（3）基于绩效的人事选拔与晋升制度；（4）以法制为基础的目标设定和活动组织；（5）标准化的非人格化的运作程序与理念；（6）官员个人生活和公共身份的割裂；（7）特殊的行政激励和保障制度。⑤

在制度设计上，科层制的出发点是为了提高效率，实现上命下从。这种金字塔式的结构，本身就是建立在许多假设之上的。第一，假设行政体系的价值中立。行政体系中的成员，既没有个人的利益，更没有部门的利益，能够不打折扣地完成行政命令。第二，假设行政体系沟通顺畅。上下级之间能够保证顺利沟通，上级能够快速决策，下级能够快速执行。第三，假设行政体系垄断公共服务，并且可以提升效率。科层制的应用范围主要集中在政府部门，而政府部门往往垄断了公共服务。事实上，上述三个假设忽略了个体的差异，都有不成立的可能性。

政府中的个体成员在决策时，很难理性。各种因素的制约，导致政府成员在决策过程中必然有所顾忌，因而理性决策就成为难以达至的状态，进而会影响到价值中立、高效行政。在政府权力取得垄断地位的情形下，政府的高效运转也不复可能。相比科层制的政府而言，市场在资源配置的过程中，也同样追求效率。特别是市场在缺乏垄断的情况下，效率的提升能够为市场参与者带来竞争优势。基于上述原因，如果要提高社会治安防控的效率，应当允许社会治安防控社会化。

（二）市场弥补政府资源的不足。由于我国人口众多，地域广袤，因而政府在提供公共安全服务的过程中，很难涵盖所有的地区和人群。笔者在调研时听到警察说的最多的一句话是“警力不足”。社会发展的事实证明：“警察人数的增加或减少与发案数、破案数没有正比关系”，“警察在抑制犯罪的斗争中起重要作用，但不起决定作用”。⑥在上海的许多基层派出所，社保队员参与社会治安防控工作已经成为常态，因为对于一些岗位，社保队员参与其中可以节省大量警力。在一些公安派出所，社保队员的数量已经超过了民警的数量，而且像辖区巡逻、视频巡逻等这样的社会治安防控工作，基本上都是由社保队员来完成的。由于社保队员并不具有警察身份，因而雇佣社保队员参与公共安全服务，也是社会治安防控工作市场化的实践。

在专业化层面，必须认识到警察只是社会治安防控的重要力量之一，但不是唯一力量。⑦大量的专业问题，恐怕还是要专业的组织和个人参与。公共安全的维护并非单靠警察这一力量就可以实现的，警察的数量也不是越多越好。经济学家亚当·斯密提出了他的见解：“我们看到，警察最多和警章最繁的城市，未必总是治安最好的城市。”⑧允许社会力量进入社会治安防控中，本身就是对政府管控能力缺陷的有效补充。

（三）符合经济规律。社会治安防控并非必须由政府来提供，借助市场的力量进行完善，反而可以节省大量的资源。在现行体制下，公安机关的经费来自国家财政，地方政府负担当地公安机关的行政经费。由于我国还存在地区差异，经济发展不平衡，因而公安机关办案经费短缺的现象仍然时有发生，社会治安防控的效果便难以保证。维护安全是人类社会共同的追求，当政府无法满足社会主体的安保需求时，寻求第三方安保服务就成了应有之义。引入市场机制，让不同的市场主体进行竞争，可以保证在同等支出条件下，获得“物美价廉”的公共安全服务。社会治安防控的市场化改革不但能使警察机关从一些不属于职责范围内的非警务工作中脱离出来（如一些大型文体活动和展览展销等商业性活动的安全保卫工作等），更好地促进警务服务的有效供给，而且还能在竞争机制的影响下,使警察部门和民警重塑成本效益观念,提高工作效率，降低行政成本。⑨

对政府而言，将警力过度投入到一些非警务活动中，是对资源的浪费。但是非警务活动增多的现象却有愈演愈烈的趋势。笔者在调研中，专门设计了问卷调研警察对非警务活动量的认识。在接受调研的325名民警中，有51%的民警认为近三年的非警务活动明显增多，有37%的民警认为非警务活动增多，也就是说有将近90%民警认为非警务活动增多或明显增多。这也从一个侧面反映了警察非警务活动过度的现状。（见图3）

图3 近三年来非警务活动量的变化

笔者认为，引入社会力量来处理非警务工作可以起到更好的效果，也可以让民警解脱出来，发挥自身优势，投入到更加专业的预防和打击犯罪工作中。这也符合经济规律。

（四）弥补政府安全治理能力的专业缺陷。人类自国家产生开始，就在追求整体的安全。公共安全日益成为全世界关注的话题，其范围之大，内涵之丰富，以至于几乎涵盖了社会的方方面面。广义的公共安全包括国防、卫生、环境、社会治安等各种问题。在社会治安防控中，政府部门（主要是公安机关）承担了大量的任务，为全社会提供公共安全服务。

政府依照法律来维护公共安全，进行社会治安防控。但法律本身有一定的滞后性，必须经过不定期的修订，才能满足社会发展的需要，但政府的职权来自于法律的授权，因此，政府对社会的治理也有滞后之处。

当今社会的发展日新月异，出现的大量的新领域、新事物需要政府进行治理。同样，在社会治安防控中涉及的问题也可能具有专业性。为了解决这些问题，由专业的组织、企业或个人参与，是一条可行路径。除此以外，在技术层面上，将经过专门研究而开发出来的专业的设备和手段应用到公共安全服务，也是一条可行路径。

四、公共安全服务市场化和专业化的要求

社会治安防控的社会化对于解决目前其面临的困境具有重要的作用。除了社会组织志愿参与外，政府购买服务也是一条可行路径。政府也已经意识到了这一点。⑩

（一）打破政府在公共安全服务中的垄断地位。上文已经论述，在科层制的政府中，政府具有垄断公共安全服务的特征和倾向。社会治安防控的社会化和市场化要求政府放弃对部分事项的直接管理，改由社会化的组织进行。事实上，要引入市场化的公共安全服务进入这一领域，首先就要打破政府的垄断地位。

政府退出社会治安防控的垄断地位，明确与社会的边界，不仅减轻了自身的负担，也充分发挥了社会力量的优势，有利于提高公共安全服务的整体水平。需要强调的是，去垄断化要求政府放弃一部分权能，管好应该管好的事情，对社会能管好的领域就应该放权，让社会的竞争机制来完成。

（二）区分警务与非警务工作。实现社会治安防控的社会化，并非完全将治安防控工作交给社会。相反，任何组织和个人参与社会治安防控工作，都是在政府的领导下展开的。总体而言，要正确地协调社会治安防控社会化的两个方面：第一，政府性。社会治安防控的社会化，需要由政府组织社会力量，在此过程中，政府虽然不是社会治安防控工作的具体实施者，但防控的要求和标准由政府制定，聘请社会主体参与社会治安防控工作也要由政府来组织；第二，市场性。从节约成本的角度来看，政府事必躬亲，承担所有的社会治安防控工作也不现实，由政府购买服务，支付社会主体提供服务的报酬，这也是大势所趋。

具体而言，可以将日常的社会治安防控工作分为两类：一类是法定的管理工作（警务工作）。这些工作都是由法律直接规定的，是公安机关等行政管理机关必须贯彻和完成的工作。譬如，消防检查、社区的户籍管理等内容。另一类是非法定管理工作（非警务工作）。社会治安防控中，很多工作本身并非必须由行政机关来完成，如纠纷化解、社区治安巡逻、治安防控工作的宣传，完全都可以交由社会、企业、志愿者等组织来完成。

（三）促进专业化的公益组织发展。活跃在社会中的社会组织，特别是公益组织，具有强使命感、强责任感、强专业性等的特征，能够代表不同的群体，尤其是代表弱势群体发出自己的声音，表达自己的利益诉求，从而平衡不同群体之间的利益，让更多的人都能够更加平等地享有教育、医疗、社会服务等公共资源，保障公共利益，促进社会和谐发展。不仅如此，公益组织还因为活跃在基层社会生活领域，有丰富的工作生活经验和相当的威望和人缘，并且关注的大都是与居民生活息息相关的问题，在共同的生活空间中维护公共利益，所以，很容易得到居民的认可和支持，吸引更多的居民参与公益活动。

社会治安防控工作可以借助公益组织，让这些组织宣传预防犯罪的知识，可以节约警力。同时，由于公益组织本身的非营利性，政府只需要提供基本的经费就可以维持运转，由此借助他们的力量来实现社会治安防控工作。

注释：

①高全喜、张伟、田飞龙著：《现代中国的法治之路》，社会科学文献出版社，2012年版，第199 页。

②华乃强：《社会治安综合治理概念源头考》，《公安学刊》2009年第 3期。

③《中国共产党大事记·1982年》，来源：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416121.html，最后访问日期：2015年1月20日。

④《中国共产党大事记·1983年》，来源：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416121.html，最后访问日期：2015年1月20日。

⑤敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科层制的改革与挑战》，《中国行政管理》2010年第10期。

⑥⑦邱格屏、皮艺军、陈波：《上海城市社区治安防控系统建设调研报告》，《河南警察学院学报》2015年第1期。

⑧[英]坎南编著：《亚当·斯密关于法律、警察、岁入及军备的演讲》，陈福生、陈振骅译，商务印书馆，1962年版，第172 页。

⑨袁春瑛、骆永民：《公共安全服务市场化动因分析》，《公安研究》2008年第 7期。

⑩2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中提到的：“与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。”