城市治理新形势下轨道交通管理研究

2015-06-17黄彰国

西北工业大学学报（社会科学版） 2015年1期

黄彰国

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

一、引言

1933年的《雅典宪章》提出城市应按居住、工作、游憩进行分区和平衡的布置，建立把三者联系起来的交通网，以保证居住、工作、游憩、交通四大活动的正常进行[1]。随着中国城市化进程的加速，共有三个阶段：第一是发展初期的人口从农村移动到城市聚集，也就是一般意义上的城市化(urbanization)；第二阶段因城市发展到了工业化后期，城市生活品质恶化，城市居民选择市郊外围，产生逆城市化(deurbanization)；当城市由服务业主导城市经济时，城市的生活机能、环境品质提升则进入第三阶段再城市化(reurbanization)。改革开放以来，中国城镇化水平由1978年的 17.92%[2]发展到 2011年的 51.27%，美国的城市化经历了一条漫长发展之路[3]，而中国只用了30年的时间赶上了美国130年的城市化进程[4]。依据国际经验判断，中国已开始进入初级城市型社会。这表示目前中国已从乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的新城市市民时代。从乡村型社会向城市型社会转型是中国重大的社会变革，如果未来中国的城镇化率以每年0.8～1.0 个百分点的速度推进，哈维(Harvey)和沙森(Sassen)分析在全球经济中，政治力与经济力紧密相连形成政治经济之都(Political-Economic Capitals)[5]，到 2020年前后中国城镇化率将超过60%，届时中国将整体迈向中级城市型社会[6]。

随着城市化进程的加速，城市交通(Urban Traffic)问题已经成为当今世界上许多城市所共同面临的难题之一。在对中国城市公共交通问题形成的背景、问题进行探讨的同时，站在公共管理的角度提出可采取的措施和建议，提出以人为本、以人为中心的公共交通发展方式才是中国城市公共交通发展的核心。而城市的交通管理在地方治理新形势下正是一个具有探讨价值的问题，因为城市交通主体间存在公共安全管理问题，那么城市的发展将受许多不当制约的因素，大都市的发展也将是扭曲的都市发展、拥塞的混乱交通。对此国内外研究学者已有所察觉，并在相关研究中做了一定论述。

在市政管理学中的城市交通管理理论先驱者与发扬者所作研究的基础上进一步讨论城市交通公共政策主体问题，进而为中国地方治理新形势下区域的推进提供理论与经验意义上的参考，查阅相关欧美日及亚太地区先进城市的城市管理经验、轨道交通发展研究文献，并围绕对城市交通公共政策之回顾，最后在此基础上简单地指出既有研究的价值与不足，同时就后继研究的努力方向提出了看法和参考方向。同时从研究的深入化与实证化等方面就后继研究的努力方向提出了建议，期望能对城市现代化交通系统发展有所贡献，实事求是地为城市市民服务是本研究论文的立意初衷。

二、城市化轨道交通发展的需求

城市发展这一价值理念向来为政治学与行政学、社会学等学科的研究者所重视，政府部门和学者专家们同样表达了他们对城市化的向往，这种向往既表现为目的性的向往，也表现为工具性的向往。城市交通像骨架支撑城市的各种功能空间，也像血管输送客货运物流到城市空间，城市交通良好带动城市快速发展，指出公共交通管理之重要性和分析城市交通具体类别是发展城市的必要认识。

（一）公共交通管理的重要性

城市包含人性的真正特征，城市是人性的产物[7]。随着中国城市化进程的加快，城市空间范围急剧膨胀，新城建设加快，中心城市与外围地区的融合日益紧密[8]。国内外研究学者们首先指出了公共交通管理的重要性。较有代表性的研究者有张波、克鲁格曼（Krugman）、斯戴尔德（Stelder）等。

北京大学张波教授表示交通影响城市的可进入性(Accessibility)，即某活动地点到另一活动地点的交通便捷程度。可进入性与空间环境特性(Environmental Character)、互赖性(Complementarity)、排斥性(Incompatibility)和成本费用(Cost)共同构成了区位要素，即对外交通的便利程度直接影响城市的可进入性[9]，城市对外交通带来城市发展机会。

克鲁格曼（Krugman）所建立的劳动力跨区域流动的核心——边缘模型。这把城市治理结合经济地理学具有城市交通的空间因素，核心——边缘模型的观点阐释为把运输成本相对应的两个城市之间的交通条件的变化，可以影响到两个城市总产出水平和劳动力工资的变化，并进一步引发劳动力的跨区域迁移，而自然形成核心——边缘模型[10]；斯戴尔德（Stelder）建立一个拥有2800 多地区的西欧地理网格系统，此模拟城市的空间分布，可模拟出不同交易成本率考虑交通节点的作用情况下，新城市的产生及城市的空间分布[11]。

促进经济发展上，都市区的经济定位彰显，交通系统的建设要与经济定位相结合，旅客和货物等多模式交通设施的通达性，要增强就业、消费、教育等区域的交通便达性、转乘性，评估计划和项目对经济发展的影响，增强区域货物系统的物流运输能力，支持私营企业的发展，同时友善对待来旅游区消费的各地游客。设施的提供上可重点投资国家和地方计划中列举出的增长和发展区域，保障高密度人口区域和就业区域设施的充足性，保障现有道路的质量，更新老旧和升级等级低的交通道路。鼓励交通节点设施的改善，方便人们的出行和货物的运输;鼓励促进经济发展的交通改善项目的实施。如纽约市将自己定位为国际和国家的经济门户，不单是一地区还需超出一国家之格局，其交通系统的规划要体现出这种区域的重要性，是北京可借鉴的都市。

（二）城市交通具体类别

在地下运行为主的城市轨道交通系统，即“地下铁道”或“地下铁”（Subway, tube, underground）的简称；许多此类系统为了配合修筑的环境，并考虑建造及营运成本，可能会在城市中心以外地区转成地面或高架路段。城市轨道交通（Urban rail transit），是城市公共交通系统中的一个重要组成部分，泛指在城市中沿特定轨道运行的大众公共交通工具。“城市”指在人口稠密的城市地区；“轨道交通”，是指以轨道形式为主的交通模式，城市轨道交通系统中包括了：区域铁路、地铁、轻轨、单轨、有轨电车及磁悬浮铁路等多种类型。

除了指出交通对于城市发展的重要性以外，还进行了较为深入的分析，探讨了不同环境需要什么样的交通类别问题。例如交通运输部编制《十二五城市公共客运发展规划纲要》，继承了国务院转发的中央六部委《关于推进城市公共交通优先发展的意见》精神，并将提出更加务实地推进城市公交优先发展的具体资金支持及导向政策、措施和要求；江苏省交通运输厅初步完成《江苏省综合运输体系规划》、《苏南地区综合交通发展战略与规划研究》；广东省编制了《珠三角综合交通一体化发展战略规划》；上海市则全力推进《世博交通方案》；北京市政府颁布了《绿色交通、科技交通、人文交通三年行动计划》继承奥运交通成果。2009年10月7日，胡锦涛考察了北京地铁与城市交通并指出：交通问题是关系群众切身利益的重大民生问题，也是各国大城市普遍遇到的难题。北京作为特大型国际城市，要解决城市交通问题，必须充分发挥公共交通的重要作用，为广大群众提供快捷、安全、方便、舒适的服务[12]。

人和其他事物都是动态的，每天朝不同方向，借助交通方式在城市系统中流动[13]。城市的居民对于出行交通工具的需求迅速增长，可是城市地面上交通的日益拥堵，使得广大市民对城市地下化或高架化轨道交通的需求非常迫切。世界上首条地下铁路系统是在1863年开通的伦敦大都会铁路（Metropolitan Railway），是为了解决当时伦敦的交通堵塞问题而建。当时电力尚未普及，所以地下铁路也只能用蒸汽机车，而由于释放出的废气对人体有害，所以当时的隧道每隔一段距离便要有和地面打通的通风槽。世界上第一条地铁在英国伦敦开通以来，城市的轨道交通发展受到各国发达城市的高度重视，在大中型城市的交通中发挥巨大运输作用。中国于1969年在北京修建第一条地铁后陆续发展开来(1969年完成，1971年才开始试运营，且须凭介绍信方可乘坐，1981年才对外开放)，天津地铁于1984年开通，1993年开通第一条线路的上海地铁则成长为中国规模最大的地铁网络。中国大陆地区的地铁系统中，现已营运的有：北京、长春、长沙、成都、重庆、大连、佛山、广州、哈尔滨、杭州、昆明、宁波、南京、上海、沈阳、深圳、苏州、天津、武汉、西安、郑州、香港。正在建设中的有：常州、东莞、福州、贵阳、合肥、济南、兰州、南昌、南宁、青岛、石家庄、太原、厦门、徐州、无锡、乌鲁木齐、澳门都开始城市轨道交通的建设。计划中有：赣州、九江、洛阳、宜昌、中山。

拥有轨道交通的城市具有类似特点：人口高度密集，经济发展良好。目前政府批准地铁建设有三项指标：城市人口超300 万、GDP 超1000 亿元人民币、地方财政一般预算收入超100 亿元。而今，在全国数十个人口超过百万的城市中，国务院已批准和将批准的城市轨道交通规划共有25 个城市。国家发改委基础产业司司长王庆云介绍，目前常见的3 种轨道交通方式的成本差别很大，地铁的建设成本在5 亿元/公里以上，轻轨的建设成本在2 亿元/公里以上，有轨电车的建设成本也就2000～3000 万元/公里。2000年后，中国大陆地区的城市轨道交通系统开始快速成长。2009年—2015年准备在全国25 个城市以人民币9886 亿元建成总长2495 公里的87 条轨道交通线路。截止2012年，中国以每年新建270 公里的速度建设其轨道交通网络。

按交通运能分类即交通容量，也就是线路输送旅客流量的最大能力，指单向每小时的断面最大的乘客通过量。按照不同的交通运能，在轨道交通部分可分为高运量、中运量和低运量三个系统等级。高运量系统指高峰小时单向运输能力达到3 万人以上，中运量系统指高峰小时单向运输能力达到1.5~3 万人以上，低运量系统指高峰小时单向运输能力达到0.5~1.5 万人以上。而按硬体建设方式也分成地下(隧道)、高架化和地面共 3 种形式[14]。

城市轨道交通是重要的城市公共交通设施，对于拉动城市经济发展、缓解城市交通拥堵、实现资源环境协调发展等具有十分重要的地位和作用。20 世纪80年代中期，北京开展的《北京市城市交通综合体系规划研究》提出了城市交通系统的构成及其内部关系[15]。就北京而言，2010年全年共运送乘客18.46 亿人次，占交通出行总量的12.6% ，不过与欧美大城市40%～60%的出行使用比例相比，仍然有成长空间;平日负荷强度2.5 万人/千米(不计机场线)，总体处于较为拥挤状态。按照北京“十二五”规划纲要提出的发展目标，2015年轨道交通需承担全北京市交通出行总量的25%。目前规划的路线网将无法承载，急切需要进一步扩大路线规模，加快轨道交通规划建设。总的来说，城市轨道交通是解决大城市交通问题、提升城市级别的有效方法，具有快捷、节能、省地、客货运量大、污染少等特点，能有效缓解城市交通拥堵问题。提高公共交通出行比例也作为应对环境、能源、土地制约的核心指标写入了城市总体规划的指标体系，成为城市交通规划的主要目标[16]。

国家集外交谋略、政治斡旋、军事恐吓、经济发展、文化影响、民族尊严和社会进步为一体，是一个无所不能的复杂系统。城市则是较为单一的经济或政治功能，但却是国家这个复杂系统中最重要的组成元素[17]。灵活运用交通规划是有效开展城市发展的重要前提，具有若干不言而喻的意义，2009年北京机动车突破400 万辆，中国汽车产销双双超过1000 万登上世界第一，同时中国4 万亿投资拉动中，交通投资约占三分之一。温家宝总理曾表示中国有13 亿人口，只要一个很小的问题，乘上13 亿倍，都会变成一个大问题。推动城市交通管理，疏导城市交通将是各个成长中的城市所面临的严峻的问题。

（三）关于城市交通公共问题研究

1.城市公共交通承担比重小

中国传统的城市交通规划综合性在单一面向交通上，大多只注重对设施本身的规划，在规划时主要是以土地利用为依据，缺少综合交通对土地利用的反馈；单纯把建设投资金额作为成本因素的唯一约束条件，没有完整考虑环境补偿的成本要求和资源约束[18]。

对综合交通体系的发展规划重视程度不够，是造成公共交通比例呈现日益下滑的因素之一。各种研究还欠完善，规划的法律地位尚未明确，没有专门的法律法规对交通规划进行规制，各种法律制度框架尚未构建完成[19]。

公共交通尽管不少城市采取了一系列的优化措施，但是使用公共交通出行的比例仍然不高，一些城市公交不但没成为城市客运交通的主体，比例还在不断下降。造成萎缩的原因有随着消费水平的提高，人们对交通的要求也在不断提高，希望乘坐更为舒适、快速的私人交通工具，而公共交通由于自身的局限，往往不能满足人们的乘车需求，对市民的吸引力慢慢减弱。另一方面，城市交通存在早晚高峰时段和低峰时段。高峰时段公共交通往往人满为患，而低峰时段出行的人又寥寥无几。如果仅靠增加公共交通设施来满足交通需求，那么低峰时段这些设施就会处于闲置状态，造成资源的极大浪费。这一矛盾解决不好，会使公共交通高峰时段的拥挤现象更为严重，造成城市交通的进一步恶化，如何提升使用公共交通比例是城市管理问题之一。

2.交通堵塞现象是城市市民的噩梦

首都北京的交通现象号称“首堵”，城市交通拥挤问题可谓是全世界城市的难题。城市交通设施建设的速度在不断加快、城市交通运输网络在不断地壮大和完善。但另一方面，交通容量不足问题仍严重存在，同时大部分城市交通发展速度及质量仍远远赶不上经济发展速度，难以满足城市经济发展和社会发展的需求。

研究预测指出2025年，英国所有交通驾驶人一年中将会在交通拥堵中累计度过6.56 亿小时，相当于75000年。1990年代，美国每年因交通拥堵造成的经济损失约410 亿美元，东京每年因交通拥挤造成交通参与者的经济损失高达123 亿日元。规模居前12 位的大城市每年的损失均超过10 亿美元[20]。世界上的大多数城市都不同程度遭受着交通拥挤的困扰。随着交通机动化和汽车私人化的快速发展，中国不少城市的道路系统也出现了严重的拥挤堵塞。交通拥挤对城市造成的影响极其严重。

一方面，它使交通延误，造成车辆的频繁启动、加速，行车速度降低，时间损失和燃料费用增加，废气和噪声的污染，加剧了环境破坏给城市经济造成极大损失。中国《交通运输十二五发展规划》提出，要建立以低碳为特征的交通发展模式，构建绿色交通运输体系。构建便捷、环保、安全的城市绿色交通体系是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，是推动城市科学发展、可持续发展的必由之路。另一方面，它容易使人身心烦躁不安，影响正常工作效率、身体健康，也容易扰乱城市正常社会生活。交通拥挤的出现是城市化进程中的必然性问题，英国学者克里斯夫·弗里曼教授在1987年提出国家创新系统概念，指出是由公共和私人部门机构组成的网络，两者的活动及其相互作用开创、引入、改革和扩散了新技术[21]。近年来我国城市道路建设虽有较大发展，但全国城市人均道路面积仍不足发达国家的三分之一。随着国民经济的高速发展和城市化进程的加快，城市交通需求急剧增加，这种交通供需关系的不平衡必然导致交通拥挤，需通过各种方式解决。

3.城市交通袭击事件

北京大学政府管理学院赵成根博士在其《国外大城市危机管理模式研究》[22]中，综合分析了发达国家大城市全政府、全社会型综合危机管理系统的基本结构和运行状况。以案例分析的方式研究典型危机事件过程中，各地大城市危机应急机制的运行状况和经验教训，这是国内第一次系统地研究西方国家大城市的危机管理机制及其运行状况，对于中国大陆处于初创阶段的城市治理轨道交通公共安全建设具有重要的参考借鉴价值[23]。

近年城市轨道交通公共安全事故有：1995年3月20日在日本东京地铁站奥姆真理教发动了沙林毒气袭击。2001年9月11日在美国纽约的911 恐怖袭击事件中。地铁虽然不是恐怖主义者直接攻击的目标，但是倒塌了的纽约世贸大楼的正下方有地铁车站，而地铁车站也因为建筑的倒塌而被破坏，站内乘客因此死亡。2005年7月7日在英国伦敦地铁发生了爆炸事件。地铁正成为恐怖主义者攻击的目标。2010年3月29日，在俄罗斯莫斯科地铁发生炸弹袭击，导致40 人死亡。2014年5月21日台北捷运随机杀人事件，一名大学生，持刀无预警随机杀人，造成4 人死亡，20 余人轻重伤。台北捷运旅运量平均每日有170 万人次，而旅客一周同期减少约13.8 万人次。同时大台北出租车载客率暴增两成，该袭击是台北捷运营运有史以来最严重之伤亡事件。而为了阻止破窗效应，台湾警方在捷运、铁路、台湾高铁等大众运输加强警戒，忧心模仿犯罪效应，扩大注意网络上的模仿或者不当言论。

综观既有研究可以发现，城市交通的系统性决定了任何一种模式都难以实现可持续发展，因此多模式交通是我们的一个必然选择。对城市交通管理实践造成的影响可以概括为以下三个方面：近程时段对交通情况的问题变通反应、中程时期对城市交通的适应与反应、长程时期接受成果及永续建设。

图1 城市扩张，能源消耗和规划控制三者关联

学者潘海啸的观点，加入时间轴可看出城市扩张，能源消耗和规划控制三者关联[24]，适度控制的情况是最优效果。现代化城市规划工作特点要看长期性，既要解决当前的问题又要充分估计到长远的发展需求，所以有当下的现实性之外更要有预见性，能看见未来[25]。从人口规模来看，中国100 万人口以上大城市共49 个[26]，都具有城市交通发展困境，也需要新的公共交通来解套。中科院学者张文尝、马清裕提到大城市空间结构存在产业及人口过分集中问题，与世界几个国际性大都市相比，京、津、沪、穗四大都市密度均高于纽约曼哈顿区、巴黎市区、东京市区[27]。城市扩展后郊区各方面条件不如中心城，吸引力不佳以致未能起到分流作用，造成中心城的过分集中和交通流量紧张。

1970年代，普劳德(Plowden)把交通规划法分为传统型和非传统型[28]。传统型主要强调要为不断成长的交通需求提供交通服务，预测分配就是典型代表。政府首先对出行交通需求增长水平进行预测，然后通过规划交通道路以满足这些交通需求预测值，即为交通工程方式和交通工程万能的思想应用到现实规划中。尽管该预测分配模型作为主要手段得到广泛应用，但现实社会中交通需求并非如此简单[29]。非传统型：交通规划的目的是为所有人提供交通可达性，如没有私人车辆的群众，更主张要平衡利弊，倡导通过建设公共交通网络和服务的扩展以实现满足所有人的交通需求及公平问题。推动城市交通系统可持续发展(Sustainable Development of Urban Traffic System)，交通、社会、经济和环境系统的协调发展，构成的复合系统多维协调发展，可满足社会随时间日益增长的交通需求，提高环境资源的效率和环境保护。

总之，城市交通对于城市经济活动和发展的影响具有一定的时滞性和差异性，加上交通建设具有资金密集、周期性长等特点，也导致了当前城市交通发展明显落后于城市经济发展的速度和要求, 城市交通建设者得不到应有的重视，是当前城市交通存在的问题。

三、新形势城市交通管理的对策探究

大多数城市轨道交通系统都是用来运载市区内移动通勤的乘客人员，在很多考虑中城市轨道交通系统都会被当成城市圈主要的交通工具，通常城市轨道交通系统是许多都市用以解决交通堵塞问题的方法。改善城市交通必须多管齐下，核心在城市规划。仅考虑交通系统的建设解决不了拥堵问题，背后的深层原因在城市规划上。

在2004年的北京市人代会上，时任北京市市长王岐山曾表示：目前北京交通拥堵的核心问题就是城市规划布局。由于城市功能基本聚集在五环路以内，机关、学校、娱乐场所等公共设施均分布在城区，造成巨大的交通流量。未来的城市规划要考虑到将人口疏散到郊区。目前正在实施的北京总体规划将形成“两轴—两带—多中心”的城市空间结构。“两轴”即北京传统中轴线和长安街沿线构成的十字轴，是北京的精髓；“两带”即“东部发展带”和“西部生态带”；“多中心”则指的是在市区范围内建设CBD、奥运公园、中关村等多个综合服务区，并在区域范围内的“两带”上建设数个适合50 万人口居住、就业的新型城市。

针对要加强城市交通的综合管理，可参考国际大都市圈交通模式的发展趋势。境外城市公共交通管理的成功模式有伦敦模式：公共交通与私人交通相结合；芝加哥模式：小汽车交通为主，公共交通优先并重；新加坡模式：法制交通；香港模式：大力发展公共交通，严格控制个体交通；德国模式：严谨管理规范[30]。在高密度的大城市中，人口集中交通量上升，而道路交通设施供应却固定有限。私人用小汽车的大力发展会导致交通拥挤的增加，一般公交车会因为延误的累积而失去乘客，从而进入恶性循环，丧失主导地位。城市绿色交通体系以减少交通拥挤、降低能源消耗、促进环境友好、节省建设维护费用为目标[31]。联合国环境规划署发布的《迈向绿色经济：通往可持续发展和消除贫困的各种途径》也将推进城市交通绿色发展作为建设未来绿色城市的必要途径[32]。综合上述得知，轨道交通是未来城市交通方向主导。国际经验表明要建设都市圈、做大型现代化城市，发展轨道交通是必然之路。

2005年国务院《关于北京市总体规划批复》进一步明确了北京建设现代化国际城市的战略部署。这个部署分三步走：第一步是构建国际城市的基本架构；第二步是到2020年也就是未来10年要完成的，要确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位；第三步是到2050年左右进入世界城市行列。北京大学首都发展研究院常务副院长杨开忠教授解读认为，“世界城市”是“顶级国际城市”的概念。新加坡国立大学朱介鸣教授表示，世界城市既是一个经济中心，同时也是社会政治中心、文化中心，同时拥有世界级的城市基础设施。方便、高效的交通网络是城市群形成的最基本需求和标志。交通网络是立足于硬件框架基础，也是城市群形成的关键。

（一）整合交通规划和土地使用

在整个都市生活圈范围内，轨道交通构成公共交通的骨架体系，特别是在连接市区及近郊区的放射线路径方向上。配合城市轨道交通网络，一般的公交大巴车服务网络覆盖全都市区，这一服务网一方面发挥轨道交通的转运、集散作用，另一方面独立构成深入小街小巷的公交服务体系，由轨道交通与公交系统共同构成长短距离出行、快慢速结合的城市交通运输系统。当今世界社会资本已经成为最活跃的资本之一，许多国家和地区从法规上制定了一系列政策措施[33]，以充分提高土地利用的效率，减少路网建设的盲目性建立完整有效的道路交通网络，包括普通道路、城市快速路、地铁系统、轻轨系统等。以城市快速路为主干、普通道路为支线的道路交通路网系统。优化整合系统资源，提高城市土地使用效率和道路交通网络的效率以配合轨道交通运营。

（二）城市交通系统管理

交通系统管理(Traffic System Management)是对交通流的管理，学者张旭霞认为可采取节点交通管理 (Traffic Node Management)、干线交通管理(Traffic Main Stems Management)、区域交通管理(Traffic Districts Management)共三方面措施来提高交通网络系统的运输效率[34]。城市交通运输面临经济发展与资源制约的压力，但中国大型城市数量上已形成独有的市场规模，推动自主研发信息化进程和人工智能（Artificial Intelligence, AI）。交通系统发展具有高度可操作性。技术上可提供城市交通系统现代化管理的要求，在信息化时代的发展趋势使城市交通管理体制集约化，管理方式网络化、智能化，管理效率高效化。因此大型城市智能交通系统的发展将带来一场交通管理体制与模式的变革，而这种变革将直接影响着城市智能交通系统的发展。

城市轨道交通经营相关法规制度可置入新公共管理（New Public Management，NPM）[35]理论的解释框架运用。尽管国内外学者对于新公共管理理论有不同的认识，但在基本的原则和理念上的理解是相似的。归纳起来，新公共管理是由现代经济学和民营企业的管理理论与方式为理论基础，不强调硬性利用集权、监督及注重责任制的方法来提升行政绩效，而是将私营企业良好的管理方法运用到公共部门政策中，在公共管理中加入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

在欧美先进国家的大城市采用发展轴组团结构，早期丹麦哥本哈根创建的“五指状规划”及瑞典斯德哥尔摩编创的“星状放射规划”，发展轴组团结构的优点是城镇发展与交通的结合更加紧密，有利于改善城市交通条件。其展开的面积之间自然形成的绿色植被可以连接到中心区，有助于改善中心区的生态环境。中国城市交通可提升智能型运输系统（Intelligent Transport System 或 Intelligent Transportation System，简称ITS）。将先进的信息技术、通讯技术、感测技术、控制技术以及计算器技术等有效地集成运用于整个交通运输管理体系，而建立起的一种在大范围内、全方位发挥作用的，实时、准确、高效的综合运输和管理系统。

云计算(Cloud Computing)利用互联网上的软件和数据能力，是实现超大规模的智能交通应用，大数据时代下运用科技化力量可推广ITS 可大力改善交通状况，使交通拥挤降低20%，延误损失减少10%~25%，车祸降低50%~80%，油料消耗减少30%，尾气排放减少26%[36]，结合各种公共交通系统经营模式能更加完善。

城市公共交通特许经营的运用，目前大多釆用BOT、PPP 等模式。引入新公共管理竞争机制，包括国有企业、民营企业、外资企业等经济组织以及国民个人，可有效地减轻政府的财政负担情况下实现公共产品和服务的市场化运作。

城市轨道交通PPP 项目的特点如下: 需要高昂的建设、运营和维护成本支出;不充足的经营性收费收益需要政府直接或者间接的公共补贴以补偿成本，如土地开发权利的补偿方式;形成和维护轨道交通民营化合作关系具有很大的复杂性;大部分项目由于规模大、特许经营期限长与复杂性程度高，使其具有难以复制的风险。这些模式一般是由私人部门参与建设或运营，在特许期结束后再移交给政府。在这种以官商双赢或者多赢理念的合作伙伴关系下，政府和社会投资者可以发挥各自的资源优势，共同分担风险及分享利益，以实现帕累托效率（Pareto Efficiency），即社会资源分配的一种理想状态让社会效益最大化[37]，例如北京市地铁系统4 号线即釆用PPP模式建设运营。

表1 公共交通系统经营模式

中国城市优先发展公共交通的政策与近年来国际主流的TOD(Transit Oriented Development) 公共交通引导城市发展规划理念相融。TOD 最初由美国城市设计师彼得·卡尔索普(Peter Calthorpe)提出，他在1993年发表的《下一代美国大城市：生态、社区和美国梦》(The Next American Metropolis: Ecology, Community and the American Dream)。TOD 的概念是公共交通引导城市发展，它是一种新的城市发展规划理念，强调城市的发展应沿着主要公交线路展开，城市在公交站点周围进行高密度、多功能的开发，从而减少人们的交通出行需求，并使人们以公共交通作为日常交通工具，减少私人小汽车的使用率，进而缓解城市所面临的环境污染、交通拥堵、高能源耗损和无序扩张等问题，使城市能够更健康、有序和可持续地发展。汉克.迪特马(Hank Dittmar)和格劳瑞亚.奥兰德(Gloria Ohland) 出版的《The New Transit Town-Best Practice in Transit-Oriented Development》(新交通城——以公交为导向的城市发展最佳实践)一书指出TOD 的五个目标：区位效益(location efficiency)；多样选择(rich mix of choices)；溢价回收(value capture)；有吸引力的地方(place making)；公交站点与社区相融合(resolving the tension between node versus place)[38]。总之，对于如何改进城市交通问题，国外研究者从公共管理框架内外角度做了艰苦的探索，他们不仅关注城市交通的建设，还关注城市交通运行方法的优化，更关注城市交通外各种既有制度的利用与一系列新制度的协调。

四、结论

城市交通及其对城市发展实践影响的研究是城市交通理论与实践分析的重要组成部分，近年来，随着中国城镇化进程的推进及公共管理理论的发展与经济建设的展开，各种旨在推进城市交通的制度与机制得以不断完善，与此同时，有关研究文献也日渐丰富。本部分对国内外这些年来的城市轨道交通相关研究做系统的分析，拟在前述回顾的基础上，简单地概述既有研究的价值与不足，并对后继城市治理新形势下轨道交通公共安全研究的努力方向提出几点看法。

（一）既有研究的价值

开放城市的元素有城市交通通行领域、未完成的城市设施、对于城市发展的描述及能展示城市民主精神的公共空间。城市系统正是日夜不停地自我整合产生新联系、新信息保持城市的正常发展[39]。城市交通问题非常复杂，首先涉及城市发展规划思想、空间布局调整、道路网连接结构、公共交通与私人交通的处理、轨道交通发展和城市内外交通的衔接等，需有结构层次清晰的方法进行系统分析和研究。我们不缺工程技术来施工完成，而是需要对整个都市交通运输系统进行全盘思考，对都市交通运输发展的目标要求、主要的战略思想、和未来发展预估等进行深入的系统性研究。

就既有研究的价值而言：首先，这些研究扩展了城市交通问题研究的视野，它是将城市交通研究由理论思考引向现实关切这一整体研究的重要元素，为城市交通研究进一步超越仅基于理想而非现实状况进行思考的状况作出了积极贡献；其次，这些研究强化了市政学者专家与政治家对城市交通使用不平等的思考，逐渐改变了城市交通平等问题没有得到足够关注的局面；再次，这些研究几乎论及了不同交通主体间的各种不平等问题，除了前面回顾中提及的关于中国城市交通问题、城市发展与社会之间关系等，还有研究涉及了市政学治理中时间上的不平等，而且这些研究提及的城市交通问题涵盖了开发机会、经济能力、土地资源等方方面面，它们不断深化了城市交通问题自身的研究，同时也不断深化了公共管理理论与实践方面的探讨；此外，这些研究没有局限于就事论事，而是立足交通问题本身，同时放眼于各国先进大都市公共交通政策理论与实务的大背景下，剖析了城市交通主体及其对运作的影响，提出了旨在解决城市交通问题的一系列建议。既有研究的这些特点使它们具有了显著的实践意义与理论价值，为后续研究的开展提供了重要的理论参考与文献支持。

似乎目前的相关研究都存在一个倾向，那就是先假定城市发展恶化的必然性一个既存事实，然后再探讨改善城市交通等问题，但目前新兴城市情况并不全然是如此。由于受到种种主观忽视或客观限制的影响，既有研究也存在着一些不足或不可避免的局限性：第一，或许是由于研究问题与研究旨趣限制，也或许是由于各种理论准备不足与实践观察不充分，大多数研究涉及面太广，以致相关分析和讨论广而不精，多数城市交通问题的建议也只是一些大原则性的呼吁；第二，一些涉及到如何建设城市交通的建议，把规划建设寄望于外国的城市理论与实践自身的发展与完善。尽管国外理论与实践自身的发展对中国城市交通发展提升具有“他山之石，可以攻玉”的积极意义，也能为城市交通问题的解决贡献相关力量，但这种积极意义是有限的不是全盘通用，而且城市交通问题往往不单是能力问题；第三，关于城市轨道交通公共安全管理的研究有待加强。

（二）推进城市化建设后继研究的努力方向

十八大报告明确提出2020年中国将全面建成小康社会，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，这表示城市化还有很大发展空间。希望能够借此契机，深入思考城市治理发展，对城市轨道交通有新的认识。善用科技平台，有效利用城市带规模，借鉴先进的技术和管理经验，加强城市合作永续经营。

2001年诺贝尔经济学奖得主、美国著名经济学家哥伦比亚大学约瑟夫·斯蒂格利茨教授(Joseph Eugene Stiglitz)表示，21 世纪对世界发展影响最大的有两件事：美国高科技的进步和中国的城市化发展。2012年3月，温家宝总理在国务院政府工作报告中正式宣布中国城镇化率已经达到50%，这表示中国的城镇人口首次超过了农村人口，全球城市密度高度发达地区，需要轨道交通建设。

城市基础设施网络由水、电、热、气、通信、道路等六大系统组成，其运行情况显示城市的安全状态。城市灾害(Urban Disaster)主要是人为和自然两大类引发公共安全问题，如何使行政执行的各个要素和各个环节相互配合、结构合理、协调有序，整体功能优化，是亟须解决的难题。城市交通安全是一项重要但又被忽视的公共安全管理问题。行政执行程序与执行规则必须遵循和反映行政活动的客观规律与实际情况，符合行政任务与目标的要求。只有健全和完善行政协调机制，从规范上强化行政管理过程的整体协调配合，才能从根本上解决这一难题，真正发挥行政执行系统的整体功效。给予城市交通危机管理更多的重视，防范于未来公共安全是城市交通治理需加强的部分。

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