基于地方政府博弈视角的国家循环经济政策失灵研究

郗永勤 ，周雄勇

（1.福建省高校人文社科研究基地福州大学循环经济研究中心，福建 福州 350108；2.福州大学经济与管理学院，福建 福州 350108)

一、引言

党的十八大报告提出，要“把生态文明建设放在突出地位”，“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。2013年1月国务院印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》提出“发展循环经济是我国的一项重大战略决策，是落实党的十八大推进生态文明建设战略部署的重大举措，是加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展的必然选择”。这将循环经济提升到国家战略高度，充分肯定了循环经济的地位和作用。

循环经济是按照“减量化、再利用、资源化”的3R 原则，采取各种手段或措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济效益产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相统一的一种经济发展模式[1]。循环经济作为一种新型经济增长模式，需要完善的循环经济政策体系支持。目前我国颁布了多项与循环经济有关的政策法规，基本上构筑了整个循环经济政策框架（如表1 所示）。然而，未必每一项循环经济政策都能充分发挥出应有的作用，因为很多政策在执行上受制于地方政府制度和利益寻租等方面的问题，往往可能产生运行失灵的问题，这就阻碍了我国循环经济整体战略的推进发展[1]。

基于国家循环经济政策可能存在的失灵问题，本文试图通过地方政府博弈视角研究循环经济政策运行失灵问题，结合循环经济发展的内涵及特征，分析和总结我国循环经济政策运行失灵的主要因素，并提出解决政策失灵问题的措施建议，以期使国家循环经济政策能真正指导地方政府和企业的循环经济实践活动。

二、地方政府博弈背景下的国家循环经济政策失灵

（一）国家循环经济政策失灵的内涵

作为一种全新的经济发展方式，循环经济着重强调对资源的低投入、高利用和废弃物低排放甚至是零排放。它有效解决了可持续发展的两大难题：环境污染和资源短缺。20 世纪90年代,循环经济概念被我国引进，到目前为止，我国已基本探索出循环经济的模式和发展思路，并由此制定了相关的政策和法律法规以约束和发展国民经济。但是，未必每一项循环经济政策都能发挥出原本所期望的作用，有许多国家层面制定和出台的政策存在着中央与地方交接过程中的失灵，以及地方政府实施过程中的政策失灵。

循环经济政策，是政府以构建和推进循环经济为目标而制定的关于调节、管理和控制个体和社会群体行为的一系列行为准则[2]。一般而言，由政府所主导制定的，旨在推动和促进循环经济发展的一切政策法规，统称为循环经济政策。

表1 近几年重要的循环经济政策一览表（筛选）

作为推进我国循环经济发展而制定并实施的有关行动体系，循环经济政策的中心任务是通过有效的制度政策来指导各级政府和企业投身于生态文明建设，努力实现地区经济发展方式的转变，实现全社会的可持续发展。政策一旦达不到预期的目的，或者发挥不出应有的效果，国家循环经济政策失灵的情况就会出现。事实上，与其他行业领域的制度政策一样，只要地方政府基于地方利益的考虑而没有注重对整个国家战略层面的考虑，那么政策失灵的问题是会出现的。循环经济政策失灵的后果主要表现在以下方面：首先，整个生态环境的全局建设会被耽误，特别是国家层面出台的环境立法、政策、战略不能落实到实处，资源节约型、环境友好型社会目标无法实现。其次，生态建设与经济增长协调发展的政策功能无法发挥。

（二）地方政府博弈导致国家循环经济政策失灵

地方政府博弈是行政区域政府力图获得或维持其他行政区域也在力图获得的、并非各方都能拥有资源的行为[3]。我国地方政府博弈现象是普遍存在的，不仅在中央政府与地方政府的层面还是在地方政府与辖区企业之间。当然，这种博弈和制衡也是我们经济高速发展的一个有效动力。

我国循环经济政策失灵的主要原因不是中央政府政策战略设计上的问题，而是地方政府在政策执行过程中出现的偏差导致的，是地方政府博弈负面影响的一大表现。目前我国循环经济政策都是中央层面经过调研后出台的，而地方政府作为一个执行主体，主要负责政策的具体操作和落实。然而，在追求GDP 总量的政绩考核观念下，地方政府往往更加青睐于短时间内可以增加经济总量的一些项目，而对于节能减排、环境保护则热情度大大不如中央政府。这是我国大部分区域环保投入、环保产出与经济发展不协调，经济效益和环境效益相抵触的主要原因。如果中央政府能够在政策出台到地方的过程中对地方针对性的指导，或者以量化指标的方式来约束地方政府的行为，那么政策的有效性也能够发挥得更好。地方政府寻求所谓的“机会主义”造就了地方追求短期经济政绩的强大欲望，但忽视对经济整个层面的考虑，毕竟经济发展与生态建设是分不开的。

从长远的角度来看，循环经济是人类生存和发展的必然选择。然而，由于循环经济思想的应用效果不能立即或者在短时间内充分体现，因此不是每个企业和社会公众都能很好地接受并且主动去实施这一理念。故而，国家和政府在出台循环经济政策的时候，应当谨防政策失灵的问题，这是不可避免的一项事实。

三、地方政府博弈背景下的国家循环经济政策失灵的主要表现

（一）中央政府对地方政府政策失灵问题

中央政府对于地方政府区域政策失灵主要表现为对区域政策的指导失灵。国家循环经济政策主要包括经济政策、产业政策、技术政策、消费政策、教育政策和法律保障等。中央政府对地方政策有着指导的作用，很多政策最终都需要地方政府来落实，而能否保证政策的有效发挥，这和中央政府的指导、引导是分不开的。

目前，地方循环经济区域政策大多是当地政府主动积极向国家争取来的，这种鼓励性政策和地方倾斜制度对于区域内的经济发展和环境保护是具备积极影响的，会得到当地居民和企业的支持和配合。但其对于区域扶持的经济政策则容易表现为过度依赖国家财政补贴的现象，实际是会影响中央经济政策的初衷和最终效果。另外，当区域内的市场资源配置并未达到中央的经济指标时，地方政府会权衡中央经济政策对区域内的影响，从而出现中央和地方政府在政策调控出现不一致的情况，最终大大抵消宏观经济的调控作用。

因此，中央政府在制定每一项循环经济政策的同时，要充分考虑地方政府实施循环经济政策的能力和完成效果，如果中央政府没有对地方进行政策上针对性地引导，循环经济政策往往到了地方就会停留于地方的需要层面，失去了中央原本希望的效果，产生政策上的失灵。地方政府考虑循环经济政策的角度是不是和中央一样，能否真正落实绿色经济，离不开中央政府的指导。而很多政策对于地方区域的影响是不一样的，因此对地方政府在循环经济政策上有针对性地指导是很有必要的。

（二）地方政府区域间政策失灵问题

目前我国地方政府间的循环经济政策失灵主要表现在地方政府现行的制度和利益寻租上。循环经济政策实施的目的在于以政策为指导，践行节约资源、保护环境、满足社会公共利益。但是环境和资源产品作为公共产品是非竞争性、非排他性的，因此在循环经济的发展过程中，市场失灵的情况是经常存在的，这时候就必须发挥政府的作用来弥补市场失灵。

在循环经济的发展过程中，地方政府现行的财政制度、官员考核制度、行政区划制度、地方政府与企业寻租现象导致了循环经济政策在环境保护方面失灵，而这种失灵则是制约循环经济政策发挥实效的主要障碍。

1.现行的财政制度和官员考核制度，导致地方政府对循环经济政策支持力度不足

由于循环经济具有很强的正外部性，其受益主体在于全社会，由此所付出的成本则大多由企业承担。在市场经济背景下，企业关注的是短期收益，企业所追求的目标是利润最大化，进行技术改造和清洁生产往往需要投入大量的资金。而这是大多数企业能力所不及的，企业没有动力去执行中央出台的循环经济政策来进行循环经济改造活动。这种投入和收益的不对等正是市场失灵存在的原因所在，市场无法让企业自觉主动地展开节能环保活动。在这种情况下，社会就需要政府拿出一定的财力进行支持企业，或者用价格、税收、投融资等激励政策给企业发展循环经济以利益驱动。

在如今的财政制度下，多数地方政府不仅谈不上对企业环保层面上扶持，而且还把企业作为丰厚利益的来源。地方政府需要一些势力大，财力足的企业来支撑地方的经济，补充政府的利税，但是这些大企业往往就是严重污染环境的企业，只要这些财政大户交足了税款，或者交上了一定的治理污染的费用，就可以毫无防范地开始进行生产运作了。

同时，在政府行政管理中，上级对下级官员的政绩考核越来越多元，如经济发展指标(也就是GDP 增加程度)、就业量指标、财政收入指标，当然还涉及到污染治理等环境类指标等等。这些目标有些是硬指标，有些是软指标，有些是近期或短期内可以实现的目标，有些则是长期的或者远期的目标。而在官员任期制和政府财力有限的背景下，地方政府必然优先保证经济发展、就业扩大、收入增加等硬指标或短期目标的实现，而节能减排、污染治理等环境方面的指标则是远期目标，这可能是目前所看不到的。通常而言，越是基层政府，往往更加容易受部门利益和短期利益的驱动，在政府的决策过程中，追求所谓的短期利益而放弃目前看不到成效的长远利益，通过牺牲社会公众的利益来追求部门之间的利益。于是，地方环保部门就会放松对环境的治理，甚至有更为严重的姑息纵容。

2.由于行政区域的限制和地区利益的存在，工业园难以成为国家循环经济政策平台

近几年，地方政府基于地方间经济增长水平的攀比以及追求地区利益的最大，开始有了强烈的经济扩张的冲动，于是很多地方都开始建立起工业园区。但是有些政府部门不是把这些园区用于发展循环经济，而是作为招商引资的载体。实际上，很多循环经济政策理念并未真正体现在政府园区的建设和规划里面，更严重的是，很多地区的工业园都是政府行为而不是市场经济的产品，地方政府组成各种形式的招商引资机构，注重的是引进的企业能否给地方带来多少的财税贡献，而不在乎这些企业的生产项目会不会对环境造成污染，会不会对资源大量地浪费，真正能够进行园区循环化改造的举措很少，很多跟环境有关的软指标更是考虑得非常少。

3.地方政府与企业寻租现象严重

地方政府寻租是指地方政府向中央政府索取某种政策优惠的行为，而企业寻租是指企业向政府寻求一种非生产性获利，即通过对一种超经济权利的追求而获取经济利益的行为[4]。

改革开放以来，在“为增长而竞争”口号的影响下，地方政府企业化形象变得越来越明显。一方面，辖区内的企业整体生产能力的提升很大程度上决定着地方经济总量，一些大型的企业有可能掌握了地方的经济命脉；另一方面，在这种背景下，地方政府思考地区经济发展的角度就会越来越偏向于企业，政府扮演的角色也越来越类似于企业，地方政府按照投入产出的思想来管理地方经济，投入政策设计，产出经济增长，这样的思维方式直接导致寻租成为地方政府和企业的必要选择。

寻租现象产生的主要原因在于地方政府博弈的不断加强。辖区内的企业希望寻求区域地方政府的保护，减少地方外的激烈竞争。而政府基于地方经济发展的考虑，愿意为辖区内企业提供各种政策上的优惠举措，这样往往会导致中央政府产业政策的失灵。而在政府层面，下级政府极力向上级政府寻求某种可能的优惠，本身这种行为并没有错，因为争取一个良好的宏观制度环境能够为地方经济带来福祉，但是这种行为也会产生各种负面作用，即减少了地方经济发展中的主要寻求环境改善活动，生态建设在地方博弈下逐渐被遗忘和放弃。

四、解决地方政府博弈背景下的国家循环经济政策的对策措施

我国自20 世纪90年代确立循环经济地位以来，出台了一系列的政策、法律法规来促进循环经济的健康发展，如何消除循环经济发展中的障碍机制，激活循环经济发展的内在动力，已成为当前我国政府一项重要的公共管理职能[5]。

（一）转变政绩考核观念，提高经济增长质量

科学发展观的提出意味着我国政绩考核观念开始转变，党中央更加注重全面可持续发展，经济不再是转变经济的增长方式，而是要转变经济的发展方式。发展循环经济不再停留于口头宣传上，而是作为我国的一项重大战略决策，开始进入实践的层面。建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展成为党中央全面建设的一项必不可少的环节。必须加强制度创新，克服地方政府在落实循环经济建设决策中的短期行为。目前政绩考核指标虽然综合性越来越强，但环境指标在地方政府考核中的重视程度还不够。政绩考核以及地方GDP 考核应该更加细化环境指标，尝试加大生态文明建设指标的权重。基于不同部门、不同地区的工作重点和发展定位，分别确定考核内容和考核标准，尝试建立干部差异化考核评价机制。细分环境指标，把民生改善、社会进步、生态效益等指标纳入重要考核内容，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等具体指标的权重。只有这样，地方政府才能放弃盲目经济利益驱动型战略，形成对经济发展动力机制的科学认识，制定全方位转变经济发展方式的发展战略。

（二）建立循环经济发展的约束性规制

一方面，要推进循环经济的制度性规制。循环经济的发展得益于多方利益主体经过多次的博弈而达成的均衡结果。政府规制旨在通过恰当的制度安排，如建立和完善绿色国民经济核算制度、环境标志制度、环境税收制度、绿色消费制度等，使经济主体的经济活动受到设定的资源限量与生态环境阈值的限制，从而弥补“市场缺陷”和降低“制度成本”[6]。因此，要建立起循环经济发展的制度性规制，通过合理有效的制度安排为地方政府和辖区企业的行为进行指导和规制。

另一方面，要推进循环经济的法律性规制。通过强制性的法律手段来规制企业和社会成员的行为，促进循环经济的发展已经成为了一个相对比较有效的方式。但就法律制度而言，很多关于循环经济运行的法律，操作性比较强的法规和配套措施的制定还没有真正成立。因此，中央和地方政府要尽快出台地方性循环经济发展的法律法规条例，通过对各级政府、企业和消费者在循环经济层面的责任明确，来使整个循环经济建设和生态环境建设更具操作性，要把生态环境建设能够纳入地方政府的公共管理领域，使法律法规能真正起到预防环境污染和绿色导向的作用。

（三）确定政府角色定位，提高政策认知水平

政府在循环经济发展中的角色定位应由弥补市场失灵和缺陷所决定。这些角色的选择和取舍因时而异，有时候只需单一角色，有时需具备多重角色，其目的都是保证循环经济的健康发展。政府在循环经济宏观调控过程中，应转变政府角色，明确职能定位，理清部门间职责，理顺部门间的利益关系，基于这种利益关系来有效地控制循环经济政策的力度。同时，政府部门也要严格执行责任追究机制，让有关部门对所管辖的区域主动负起责任。政府部门还应该强化协调作用，激励第三方介入地区的循环经济工作中，有些中小民营企业正是由于缺乏政府的引导和鼓励而消极地不按照大企业标准来进行清洁生产工作。政府也应该从法律法规体系入手，基于循环经济的“减量化”、“再利用”和“再循环”三项原则，通过广泛号召和严格要求有关部门重视循环经济建设，用法律法规来约束违法行为。

政策的执行主体是人，是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员要不断提高自身对政策的认知能力，一方面，只有执行人员对所执行的目标和内容有清晰的认识，有明确的思路，才能有效地承接每一项政策的上传下达；另一方面，只有执行人员对政策的实质内容和精神内涵有真正的领会，才能在政策的传达中不受地方博弈的影响，真正让政策不会出现失灵的情况。因此，这也要求政府部门要不断学习理论知识，不断坚定政府的角色定位，真正理解政策的目标、实际意义和自身利益关系，为政策的成功执行奠定坚实基础。

（四）调动企业、公众发展循环经济积极性

循环经济政策能否得到有效地实施，离不开企业、公众的参与。而企业和社会公众的参与首先就要转变他们原有的不注重环境保护的观念。作为推动循环经济发展的主体之一，循环经济的三项基本原则——“减量化、再利用、资源化”主要依靠企业来实行，必须转变企业短视的观念。企业是政策传递链中最终的一个环节，扮演着执行和检验一项公共政策是否有效的重要角色。企业落实循环经济政策，进行循环改造，不仅有助于企业合理地降低生产成本，提高整体经济生活效益，而且也是企业对社会的一种责任。这种责任也要求企业要在生产中尽量减少对环境的伤害，而更加严格地约束企业自身的活动。调动企业的循环经济积极性，要给予企业政策上的倾斜和环境投资上的补偿，对积极投入生态建设的企业，可给予财政上的奖励，税收上的补给和政策上的“绿色通道”。大中型企业始终牵制着地方政府在政策上的博弈，因此应该更加关注对大中型企业，特别是国有企业的循环经济理论上的宣传普及和实践上的调动，才能有效化解博弈中的政策失灵现象。

而对于社会公众而言，要使节约资源、保护环境成为全民的主流意识，从民间组织、媒体、居民出发，通过舆论的宣传力量，普及全民循环经济的意识，支持人民群众参与有关部门循环经济法律法规的制定，有助于政府部门对循环经济政策的有效执行和广泛关注。公众作为政策承接中的第三方客体，也要继续扮演好监督的角色。引导公众主动参与对企业的监督，在对循环经济政策有基本了解的基础上，进一步参与循环经济政策的实践活动；也要主动参与政府部门对循环经济政策执行过程的监督，防范地方博弈，减少循环经济政策失灵问题。

[1]冯之浚.循环经济导论[M].北京：人民出版社, 2004.

[2]孙智君，杨凌霄.国家循环经济政策解读[J].学习月刊,2010(9).

[3]刘亚平.当代中国地方政府间竞争[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[4]邓晓阳.地方政府寻租行为分析[D].武汉：华中科技大学,2008.

[5]彭伟,李刚.论循环经济推进中的市场失灵及政府规制[J].科学管理研究,2008(6).

[6]张健,张再生,陈宏毅.低碳经济与政府作用分析[J].东北大学学报(社会科学版),2011(1).