地方政府性债务管理法制化建设研究

樊鸿伟

[摘 要] 近年来，我国各级地方政府依托政府性债务在新城镇化建设过程取得了一些成绩，但也导致了地方政府性债务迅速增加。债务管理存在制度未全覆盖，债务增长快，监管难度大，融资平台管理不到位，债务负担大，偿债方式单一等问题。究其原因在于地方政府的财权与事权不对等、基础设施建设高投入、缺乏立法、干部考核机制存在缺陷，融资渠道狭窄。地方政府性债务管理应加快实现法制化，干部考核问责机制化，规范融资行为，加快推进财政体制改革与强化债务风险预警系统。

[关键词] 地方政府性债务；管理法制化；研究

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

长期以来，我国经济社会高速发展，国家综合实力逐步迈入大国强国之列。随着经济发展和社会进步，地方政府性债务的无序增加和规模膨胀已是不争的事实，导致信用风险也相应加大，地方政府性债务风险直接影响各级地方政府的公信力和社会稳定。因此，如何加强地方政府性债务管理，特别是实现债务管理法制化成为当前乃至今后重要课题。

一、地方政府性债务的现状

近年以来，我国各级地方政府依托政府性债务在基础设施、农林水利和生态环境建设，以及保障性住房建设方面发挥了积极重要作用。但随着先前各级地方政府的“业绩工程”和“形象工程”热，直接导致地方政府性债务规模迅速增加。截至2013年6月底，36个地方政府债务余额为178908亿元，其中：省级债务余额为51939亿元，市级债务余额为72902亿元，县级债务余额50419亿元，乡镇债务余额为3647亿元。比2010年增长66.93%，增长幅度比较大。

地方政府性债务偿还本金近3年均在债务余额的10%以上，偿还压力和财政风险依然较大，特别是2014年偿还本金占比近20%，绝对可以说是对地方政府财政一次考验。

二、地方政府性债务管理存在的问题及成因分析

（一）地方政府性债务管理存在的问题

2010年以来，以摸清债务底数，防范债务风险，审计署开展了全国性地方政府性债务审计（包括抽查），基本是一年一次，隔年一大审，一抽查，地方政府性债务审计监督已经常态化。通过对审计署审计公告数据分析和归纳总结，债务管理主要存在以下问题。

1.政府性债务管理制度已经逐步完善，但仍没有全覆盖。截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1736个县级出台了综合性的政府性债务管理制度，仍有部分省市县没有出台相关债务管理制度。

2.政府性债务资金来源呈多样化，监管难度加大。2013年审计中出现BT、信托、融资租赁等债权人类别，占当期债务比例为17.51%，以上债务方式融资成本高，隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。

3.地方政府一类债务增长较快，增长呈现倒金字塔形。截止2013年6月，省市县三级政府一类债务余额比2010年增加38679.54亿元，年增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。越是下级政府，债务增长越快，且还款能力弱。

4.部分地方政府债务负担大，偿还债务出现困难。从2013年国家审计结果中不难看出，地方政府本级中有10个在2012年一类债务的债务率超过100%；加上二类债务，有16个债务率超过100%。另外，从逾期债务率看，地方政府本级2012年二类债务和三类债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。政府性债务逾期率增长，直接影响地方政府公信力。

5.地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。2013年6月10日审计署审计公告指出“截止2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府一类债务余额的37.23%。”部分政府依赖程度更高，可以说主要依靠土地出让收入偿还政府性债务。

6.融资平台管理不到位，部分偿债能力不强。一方面，融资平台退出管理不到位。2012年底有1个省会城市本级的18家融资平台公司和4个省本级以“退出类平台”为理由，少统计政府性债务2479.29亿元，游离债务监管之外。另一方面，部分融资平台偿债能力不强。2012年融资平台偿还的债务本息3618.85亿元，其中以财政资金偿还1205.75亿元、占比33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占比20.42%，两项共占比53.74%，比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。

（二）地方政府性债务管理存在问题的成因分析

地方政府性债务管理水平在我国一直停留在行政约束层面，甚至在有些地方政府还未制定配套规章制度，因此，债务法治管理上的弱化是一个长期存在的问题。

1.中央与地方政府之前的财权与事权不对等，导致地方财力不足。地方政府因财力有限，在维持正常运转和不断扩大民生保障范围和标准的情况下，可用于基础设施项目（特别是公共交通）的财力与实际需求量相差甚远，只能依靠政府债务，填补资金不足。

2.加速推进城乡一体化发展，基础设施建设投入大量资金。城乡一体化是我国现代化建设的必经之路。近些来，我国实施的珠江三角洲经济圈、长江三角洲经济圈、京津唐经济圈等城乡一体化建设，拉动了巨大投资需求，特别是政府性债务对基础设施建设的投入，比如：房地产、交通运输、公用服务等。

3.地方政府性债务没有立法，地方政府的债务管理意识淡薄。政府性债务问题已经突破了我国现行的证券法、公司法、担保法、税法当中的相关规定，一系列法律规范与经济社会的实际运行情况之间存在明显差距。

4.干部考核机制存在缺陷，增长了地方政府负债建设的冲动。我国先前干部评价体系过度重视经济指标，比如：招商引资情况、市政建设情况、区域GDP情况等。大多数情况下干部考核机制中没有将政府性债务管理情况，无法管控地方政府性债务规模，特别是地方经济对债务资金的需要。endprint

5.政府融资渠道狭窄，促使一些单位采用高成本融资模式。目前，地方政府可采用的融资方式过少，而且融资平台现已管控，新增债务渠道狭窄。有些地方政府只能采用BT或BOT、以及信托等融资方式，造成融资成本非常高，加大地方政府财政支出和财政风险。

三、地方政府性债务管理法制化成效

（一）地方政府性债务归口管理

财政部修订通过新《预算法》，促使债务管理有法可依。预算法可以看作是债务管理的基本大法，地方政府或中央部委可以依据其条款制订相关规定或办法。2014年8月修订的新预算法中共提到债务18次，可见国家对政府性债务的重视程度。国务院实施债务风险评估和预警机制，并建立应急处置机制以及责任追究制度，财政部门对地方政府债务实施监督。

（二）地方政府性债务纳入预算管理

国务院于2014年9月发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下简称“意见”）。该意见可以视作是债务管理的实施细则，为地方政府或中央部委规范管理债务提供操作依据。《意见》明确了加强地方政府性债务管理要遵循的原则，严控地方政府性债务规模，限定政府举债程序和债务资金用途，将地方政府性债务分门别类纳入预算管理，实现“借、用、还”相统一，规范了债务管理。

（三）地方政府性债务纳入预算管理前准备工作

财政部在2014年10月印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下简称“办法”），该办法是清理存量政府债务，甄别政府债务类型，为政府债务纳入全口径预算管理奠定基础。《办法》规定，将各级政府清理甄别结果抄送审计署备案，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门备案，作为以后年度相关审计工作重要依据。

（四）融资平台退出，拓宽融资渠道

国务院于2010年颁发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各级地方政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分门别类的原则，妥善处理债务还本付息和在建项目后续融资问题。2014年9月财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，对融资平台债务管理作了相应规定，要求依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。

（五）国家在土地方面的改革，释放地方政府对土地过度依赖

2012年国土部、财政部、央行以及银监会联合发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》，是在实践基础上对现行土地储备制度的有益补充和完善。并且从六个方面入手，设定了相应程序，配置了权利（力）、义务，明确了相应责任，必将有助于遏制依赖土地财政而衍生的一系列违法违规行为，确保土地、金融市场风险可控，健康发展。中共中央办公厅和国务院办公厅2015年联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。规范土地整理，提高建设用地使用效益，加强招商引资符合实际，促进经济发展，缓解地方政府对土地财政的依赖度。

四、地方政府性债务管理的建议

控制地方政府债务规模的关键环节在于债务管理（2013，邓靖田亮），而债务管理关键是法制化。法制化主要作用在于各级政府对债务管理的执行力，增加政府债务风险管理的有效性，建立一套系统化的监管体制，并将这些体制用法律条文形式订制出来，规范指导政府行为。

（一）地方政府性债务管理法制化

为实现地方政府性债务全过程全方位监管，就必须将地方政府性债务管理法制化，每一个环节都有法可依，违者必究。为此，建议国家层面将办法、规章写入法律，以最严肃、最权威的形式赋予地方政府举债权，规范指导地方政府开展债务管理工作。在此方面，国际上也有比较成熟的经验，例如：美国为降低政府公债风险，出台了《证券法》和《证券交易法》，规范公债发行、交易程序；日本政府为了控制债务风险，颁布了《地方公债法》，规范发债资金的使用范围。

（二）干部考核问责机制法制化

应将地方政府性债务管理作为一个硬性指标纳入干部考核体系中。根据“借、用、还”相统一的管理机制，明确责任落实，各级政府要对本地区地方政府性债务负总责。通过采用经济责任审计方式，关注地方政府性债务申请、使用、偿还和绩效等环节情况，以及监督举债真实性和合法化，突出领导责任，强化考核和教育，指正政绩导向。对违法违规举债或担保、违规使用债务资金、脱离实际过度举债等行为，实行责任人终身负责制。将地方政府性债务管理作为干部提拔和任用重要指标，促进建立债务资金使用管理的绩效评估机制，抑制地方政府过度融资的冲动。

（三）规范地方政府融资行为

于2011年国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，标志着地方政府自行发债的试航开始了。在2013年，国务院批准适当扩大自行发债试点范围，增加了江苏省和山东省开展自行发债试点。国务院两次通知的试点办法打破了以往法律法规限制地方政府举债的权利，是创新之举。严禁跳出法律法规，隐蔽增加债务，对于不按规定新增的债务不予确认为政府债务。

（四）继续推进财政体制改革

我国政府间财政体制改革有待进一步深化，其主要着眼点在于尽可能释放财力到基层政府，以缓解其财政困难。因此，在加快地方分税体系建设的基础上，要对各级政府间财政体制进行改革，特别是省以下财政体制改革，设法增加基层政府的财力，缓解区县级政府财政压力。

（五）强化债务风险预警系统

强化债务风险预警系统，一是成立债务风险预警管控部门，负责对地方政府性债务监督检查工作，及时提出相关意见建议。二是设立偿债准备金，地方政府应该设立偿还准备金账户，按债务余额的一定比例计提偿还准备金，偿还准备金主要核算政府性债务出现风险时使用，防止债务逾期和不良。三是建立风险预警系统指标，主要包括：债务率、偿债率、资产负责率、逾期率等。

通过推进对地方政府性债务监督检查常态化，逐步完善债务全过程管控，健全债务管理制度，加强债务管理法制化建设和政府性债务规范管理，从而促进债务资金使用效益最大化。

[参 考 文 献]

[1]中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果[Z].2013

[2]中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果[Z].2011

[3]李玲，卢红柱，牟遥.地方政府性债务问题的审计思考[J].审计研究，2011（5）

[4]邓靖，田亮.国外地方政府债务管理的政策及启示[J].中国财政，2013（11）

[5]狄蓉.地方政府性债务风险防范与管理研究[D].山西财经大学，2014（6）

[6]赵全厚.我国地方政府性债务问题研究[J].经济研究参考，2011（10）

[责任编辑：刘玉梅]endprint