烟草专卖也要创新提升管理水平

汤连松

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”烟草专卖行政执法作为国家行政权力的一部分，同样具有权力本身所具有的强制性、有价性、可交换性和扩张性等特性，也同样存在着被滥用的可能。笔者认为，提升烟草专卖管理水平，关键要增强专卖队伍战斗力和廉政风险管控力，并始终作为各级烟草行政主管部门的工作着力点。

一、必须增强烟草专卖管理队伍战斗力

近年来，各级烟草行政主管理部门在履行专卖执法过程中，积极推进党风廉政建设，严格按照“公开、公平、公正”的执法原则，努力建设一支高素质的专卖执法队伍，呈现出行政执法水平不断提高、依法行政意识显著增强、执法环境明显改善的特点。但也要清醒地认识到，随着信息技术的高速发展和行业对专卖队伍建设提出的一系列新要求，履行好“监督、执法、保障、服务”的职责，烟草专卖队伍建设力度有待进一步加强。众所周知，实现卷烟上水平，人才是保障。专卖管理人员是履行国家专卖法的执法者，对保持良好的生产经营和市场秩序，促进行业持续健康发展，有着无可替代的作用。随着法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的深入推进，随着行业生产经营形势的复杂变化，中央出台了许多规定措施、禁令要求，专卖管理工作面临着许多新的挑战和考验。特别是在行业经过持续多年的快速发展后，当前正面临着增长速度回落、工商库存增加、结构空间变窄、需求拐点逼近等四大难题，生产经营压力徒然加大，更易引发各种扭曲的、变异的甚至违法的行为。对照新形势、新要求和新任务，与时俱进地打造一支执法公正、组织严明、作风优良、保障有力的专卖执法队伍，必须从以下三个方面加大工作力度：

（一）加大学习教育力度。作为党领导下的一支执法队伍，思想教育工作必须放在一个十分重要的位置。因此，十八大三中全会召开后，各区县分局就及时学习、传达、理解、贯彻会议精神，花大力气解决队伍思想观念上的问题。如果思想教育工作不加强，容易产生缺乏责任感、使命感，不愿意创造性的开展工作;政治上不够成熟，政策水平不高;法学理论功底差，知识陈旧，执法观念落后;作风浮躁、形式主义严重等现象。

（二）加强综合素质培养。社会法治意识不断提高和信息化网络的快速发展对依法行政、文明执法提出了更高要求。作为行业面向社会的窗口，更要重视队伍综合能力素质建设，切实维护好行业形象。由于队伍建设具有阶段性和持续性的特点，前一阶段队伍建设侧重于单兵作战能力的培养，要形成整体综合能力，急需在团队建设、复合型人才培养等方面下更大的功夫。

（三）加快信息技术应用。上海市烟草专卖信息化较前几年有了很大进步，但借助信息化手段监控权力运行的工作仍处于刚刚起步阶段。应该说，执法监督信息化能为创新完善专卖管理、推进体系建设、提升管理效能和服务质量提供新的途径。通过信息化手段来规范和监督权力运行是当前提升廉政建设和反腐倡廉工作的新举措，可以有效防控权力和制约权力。当前要熟练掌握信息技术，加大信息化运用的力度。

二、必须增强廉政风险管控力

提升烟草专卖管理水平，除打造一支政治上靠得住、工作业务精、作风过得硬、经得起考验的具有团队精神的专卖执法队伍外，还必须创建具有专卖特色的廉政执法风险管控体系，多层次构建风险防范网。

（一）要充分发挥党的领导核心作用。专卖行政执法工作的性质、任务，决定了专卖执法队伍的政治要求。在思想上，必须具有坚定的政治信念，保持清醒的政治头脑，坚持正确的政治方向。在组织上，必须根据党组织要求调整人力资源结构，形成相对合理的队伍建设要求。有条件的分局，可以参照“把支部建在连上”要求，在专卖队伍中建立专兼职政工队伍。

（二）要持续优化人才队伍培养机制。要在“进、育、退”下功夫，切实做到：进有要求。无论对外招聘还是内部竞聘，除了设定相关工作经历、学历等硬性标准，还必须设立德才兼备、任人唯贤的标准，考察应聘者的思想品德以及整治操守。育有体制。以打造一支政治过硬、作风优良、业务精湛的高素质专卖执法队伍为目标，着力把好“政治关、作风关、业务关”。退有依据。要不断完善考核制度，建立奖惩机制。对违规违纪、玩忽职守，在工作中造成一定负面影响的当事人必须严肃处理，严厉追究;对于连续考核末位或有廉政问题的要实行淘汰制度，以示公平、公正。

（三）要构建完善廉政风险管控体系。主要包括四大方面：

1. 完善教育体系，强化规范约束。专卖执法人员的党性修养、职业操守、业务能力和意志品质都是打造“廉洁烟草”社会形象重要因素。一是要关注廉政教育，形成长效机制。要实施党员、干部、执法人员三个层面、不同要求的廉政自律承诺;要定期组织观看廉政教育主题片、参观监狱等形式的廉政教育，强化内在畏惧;要督促执法人员牢记“六条禁令”，模范执行专卖执法要求。二是要倡导执法礼仪，强化文明执法。要以贯彻上海市《进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》为契机，进一步规范基层专卖人员执法行为;要通过视频、图片、文字等形式，进一步统一基层专卖执法人员的仪表仪容、着装要求、用语规范、行为标准;要积极推行适合专卖实际的执法礼仪，不断展现专卖规范、文明执法管理流程和执法行为。三是强化法制培训，创新执法理念。要结合国家局要求，倡导“以人为本”、“寓服务于管理”的执法理念，推进依法行政;要建立多渠道烟草法律学习平台，进一步探索法制宣传教育与道德教育有机结合。

2. 完善监控体系，把握风险防控关键。加强廉政建设，采取科学合理的方法是关键。评估廉政执法管控点是廉政执法能得到有效防控的前提和基础，要将执法中可能产生的问题逐一梳理、找“准”，并采取监控措施。问题查找不出来，或者找不准、找不全，就不能有效监控权力点，使监督缺乏针对性、系统性和可操作性，既“防不住”，也“管不好”，建立管控机制也就成了一句空话。endprint

廉政执法管控点具体到专卖实际，可分为行政许可3个环节、6个权利管控点和行政处罚5个环节、11个权力管控点。在评估廉政管控点时，要明确三点：一要明确评估方法。要以界定工作职责为基础，从梳理工作流程入手，系统梳理每个部门、每个岗位的职责定位、法定权限和工作流程，全面深入评估可能存在廉政执法出现问题的部位和环节，做到职权项目清楚、责权流程清晰、权力运行清透。二要明确评估内容。从岗位职责方面评估，主要结合岗位职责评估在履行职责、行使职权过程中可能产生的失职渎职的问题;从业务流程方面评估，主要根据部门的职能和权限，从工作程序、业务流程等方面评估存在的问题;从制度机制方面评估，主要评估由于缺乏工作制度的管理流程，缺乏制度支撑的制衡和制约，避免因为制度不全可能造成滥用职权等严重后果的问题。三要明确评估重点。在评估廉政执法过程中，要紧贴突出问题、紧贴关键环节、紧贴重要岗位，着力评估行政许可、行政执法、行政处罚等重要环节的管控力度，努力把廉政风险管控融入到具体业务全过程，以重点带全面，以关键促整体，有计划地推动预防腐败工作向纵深发展。

3. 完善制度体系，将权力关进“笼子”。为减少执法中的人为因素，必须强化两个举措：一要完善执法程序，规范具体执法行为。通过编制行政许可和行政处罚两大系列业务手册和办事指南，把各管理事项的依据、内容、程序、方法以标准文件方式进行公示，形成标准化操作规程。以办理涉烟行政许可业务为例，可将专卖零售许可证的新办、变更、延续、停业、恢复营业、歇业、补办七大主要业务中的申请、受理、审查、决定、制证、归档等环节，确立具体操作标准和职责权限。二要规范自由裁量，提升行政管理效能。要规范明确证据采信、性质认定、违法事实、情节轻重等方面的“自由裁量权”，制定烟草专卖行政处罚自由裁量基准制度，对不同条件、情况下的违法行为，明确统一规范的行政处罚裁量权。同时，严格执行回避制度和责任追究制度，充分发挥自由裁量权高效灵活的作用。

4. 建立责任监督体系，强化履职的责任监督。在评估专卖执法廉政管控点的基础上，要按照“有权必有责、有权必监督”的原则，建立重大决策、内部监督、社会监督的多元化监督体系。一是完善内部监督机制，包括：（1）权力点重大决策集体讨论制度。对符合条件的行政处罚和行政许可重大事项必须进行集体讨论。（2）完善内部监督机制。建立法规部门、内管部门行业内部监督，及时纠正执法不规范。（3）推行行政执法错案追究和案卷评查制度，监督严格按照法定程序和权限行使职权、履行职责。二是畅通外部监督渠道：（1）完善“12313”举报投诉电话运行，做到有诉必接、有举必查、有查必果，实现平台接听率、事件处置率、结果反馈率100%;（2）探索新媒体举报投诉平台建设，例如运用互联网、微博、微信等扩大外界监督受众面。（3）加大对具体行政执法行为投诉和举报的受理查处力度，强化对行政执法个案的监督。三是突出信息化监管。信息化作为刚性的监管手段，可以起到人为主的监督所不能实现的效果，真正实现权力点约束和廉政建设工作的机制化、长效化和效率化。（1）完善专卖业务信息系统，特别对廉政执法点要通过信息系统加以进一步规范;（2）开发新信息平台，采用信息化手段规范和监督执法行为，提高监督工作效率;（3）建设信息资源中心，实现对信息的统一管理和资源共享，让执法权力监控在阳光下有效运行。

（作者：上海市烟草专卖局虹口分局）endprint