城市社区邻里纠纷化解的治理逻辑*<br/>——基于H市S社区居委会调解的实践分析

城市社区邻里纠纷化解的治理逻辑*
——基于H市S社区居委会调解的实践分析

2015-06-15屈群苹孙旭友

学海 2015年5期

屈群苹孙旭友

城市社区邻里纠纷化解的治理逻辑*
——基于H市S社区居委会调解的实践分析

屈群苹孙旭友

基于H市S社区居委会邻里调解的田野调查资料，分析了邻里纠纷化解过程与治理逻辑。居委会借助对社区情理和国家权力的策略性运作，尽力说服纠纷双方达成邻里和解，是社会自治与国家治理交错的实践过程。社会自治与国家治理交错、治理逻辑与政治逻辑互构以及社区与国家的策略性合作构成了社区邻里纠纷化解的真实逻辑。社区邻里纠纷化解过程中所呈现的国家治理的简约意愿与社会治理的复杂实践同构，是对黄宗智的“集权的简约治理”做了实践性拓展。

居委会调解集权的简约治理社会基础社会自治复杂化

社区邻里纠纷治理中的居委会调解

伴随中国城市宏观经济社会变迁和基层政治图景重构，市场逻辑、法制观念以及权利意识等逐渐渗透进社区居民生活。在此社会背景和生活实践下，居委会的组织权威弱化和体制资源有限与其邻里调解功能的萎缩密切相关。与此同时，城市基层社区的两种结构性现象进一步消解了居委会邻里调解的影响力及其效用空间：一是社区邻里空间的“空心化”和功能空间分化。财产权利、家庭隐私以及社会服务市场化等因素的合力作用，导致社区的邻里公共事务“容器”空间定位失效，其公共事务载体的重要性正在下降并呈现“空心化”色彩。二是邻里纠纷解决机制的“去地方化”。正是邻里“空心化”、居委会职能剥离和公共资源的私人化，导致超越邻里之外的一般性法律机制、国家逻辑和市场逻辑开始介入邻里纠纷。“居民越老越倾向于借助法律而不是邻里的调解手段来解决由于公共空间的利用而导致的纠纷”①。城市社区的两种结构性邻里调解环境，导致邻里纠纷逐渐从公共事务问题转变为法律问题和管理问题甚至是商业问题。居委会调解只能在那些超越于邻里之外的协调约束机制所管辖不到或者效果不佳的灰色地带继续起作用，例如公共空间的使用和占有、群租问题等。

居委会调解邻里纠纷的功能弱化和空间萎缩，只是城市社会转型样态和基层社区组织功能转变的一个侧面。当前社区邻里纠纷化解的相关研究，主要集中于“纠纷产生、演变和应对过程；居民对纠纷的应对方式以及社会纠纷卷入和应对方式中权力的影响因素”②。这些探讨法律意义、权力作用和秩序维持的研究，多少涉及了民间调解维持基层社会秩序的重要性。如黄宗智指出，“在中国传统基层社区，尤其是乡村社会中，民事纠纷一般都会通过乡村自治组织调解的方式进行解决，而力拒国家权力的介入”③。社区居委会作为兼具“国家与社会”双重代理人身份的基层社会组织，肩负着服务居民利益与维护国家权威的双重使命。本文基于数月对H市S社区邻里纠纷事件的参与观察和深度访谈，以社区居委会调解为例，呈现了邻里纠纷化解过程和运作逻辑，以期深化居委会行动逻辑，并尝试对黄宗智先生的“集权的简约治理”理论作出情景化验证和拓展。

居委会策略运作“社区情理”和“国家权力”

通常情况下，个人—个人关系与个人—组织关系的规范首先是由道德与舆论实现的，在问题严重时可以交由法律来处理。具体到社会纠纷解决，以“调解人”身份出现的第三者，可能比“裁判人”身份出现的法院更为重。居委会调解邻里纠纷之所以能够行之有效，除了扎根人际关系和社区地方权威优势，还跟居委会运作有限行政权威和借助国家权力协助相关。 (一)说服双方：社区干部对社区情理的运作

居委会之所以能够在邻里纠纷中扮演第三方调解者角色，取决于居委会本身在居民中的“威信”和社区干部与居民的熟悉度。社区居委会需要借助居民熟悉的传统伦理道德和“地方性知识”，采取柔性化的“动情讲理”方式调解纠纷。

1.直接斡旋纠纷双方

S社区周主任调解因房屋漏水而产生的一例邻里纠纷，一开始就遭遇到调解困境。楼下住户找到周主任要求调解之后，提出楼上住户修理、赔偿等要求。周主任通过电话、登门等多种方式跟楼上住户取得联系后，楼上老夫妻既不承认是自家漏水导致的楼下损失，也不同意到居委会见面协商。周主任没办法，只能一次次的劝说，往返两个家庭进行调解。面对如此调解困境，周主任颇为头痛，表示真的无能为力了。

最后通过社区干部的多次协商，上门走访、劝说，最后达成各修各家，互不赔偿。事情到此为止达成口头协议，矛盾纠纷圆满化解。但两家依然同时强调是为了给周主任面子，看她跑来跑去不容易。这种借助社区情理的“说和”策略是有效果的，居民也会给社区干部面子。因为“由这些既代表官方权威，又具有个人资历的‘老大妈’来处理争论不至于太丢脸面”④。尽管改革开放和现代化进程对传统的人际关系带来很大影响，但是“人情法则”依然是中国人在日常交往中最常用的交往法则⑤。地域性空间(小区/楼栋/邻居)的关联与“抬头不见、低头见”的交往偶遇，至少是阻碍邻里间“豁出去”扩大矛盾的约束机制，更是维护社区秩序稳定与人际关系的一种支持机制。

2.借助他者协助调解

当人情策略和地方权威无法单独解决纠纷，社区干部就会动员纠纷双方的子女亲戚甚至居住在统一小区和楼栋的居民积极分子，协助调解纠纷。这些社区与家庭内生的熟人关系，成为社区干部运作人情关系调解邻里纠纷的辅助力量。

笔者不止一次参与观察了社区干部借助社区内生力量而成功调解邻里纠纷案例，例如：某高档小区的L先生，因停车位的空间使用和费用支付问题与同小区的78岁的W老太产生纠纷，找到居委会要求调解。周主任先是找到老太太沟通无效后，电话通知了老太太的女儿。在居委会办公室，L先生与W老太的女儿进行了协商与沟通，把整个事情的来龙去脉讲清楚。最后协商的结果是：W老太女儿回家劝说和要求W不要再咒骂和骚扰L先生的生活和工作；W要求L付停车位的钱由W女儿自己出，并假装是L先生给的；这项工作由居委会全权办理。

因为很多社区邻里纠纷故事的主人公，是退休了的老人，很多人都是独居。他们既相信居委会的公正，也信任社区干部，更对家庭伦理和邻里关系较为看重。因而，借助社区内生力量和社会资本就成为一种治理纠纷的调解资源和行动策略，往往会起到意想不到的效果。

(二)引导行政介入：居委会对国家权力的借助

居委会调解邻里纠纷，不但离不开国家赋予的有限行政权威，而且邻里纠纷调解也需要行政权威甚至国家暴力的介入。居委会不仅要保证国家权力作为一种替代选择、借助力量和隐性权威来源，而且还需要配合人情、面子等地方性治理资源的实践运作效果，以达到“软硬兼施”的目的。

1.拨打12345政府热线：行政调处的介入

伴随社区信息化建设与基层民主的发展，政府通过网络、信箱、论坛、电话热线等新型传播媒体，力图建立起亲民政府与服务型政府形象。12345—政府热线即是政府协调相关职能部门服务居民事务和解决社区矛盾的“行政调处”中心。这是政府自上而下建立的回应居民生活诉求和建设民生社会的努力，也是国家权力渗透社会的技术治理手段。

居民拨打12345政府热线可以向政府反映身边的社情民意和自我诉求，但是拨打政府热线的时机差别会对居委会带来不同的政治意义。居民在居委会介入邻里纠纷前拨打12345政府热线，是救助居民主动选择行政调处解决纠纷，而居委会则是被动接受政府任务下派；居委会介入纠纷事件调解后要求居民拨打热线，不仅是居民与居委会期望解决纠纷的共同选择，而且也是居委会导引国家力量介入、借助行政力量协助调解和实现社区事务向政府职能转变的策略。

12345政府热线不但是居委会调解工作的指挥棒，也是居委会调解的借助力量和反馈渠道。借助12345政府热线，居民、政府和居委会出于各自的诉求，实现了国家与社会的合作治理以及政治逻辑与治理逻辑的交错。同时在某种程度上实现了行政调处向社区人民调解的转化、公共权威向社区权威传递。

2.引入国家权力：作为一种协助力量

不论居民是否拨打12345政府热线，邻里纠纷调解作为居委会的工作职责和政府考核指标，社区干部都会尽力去协调。而在纠纷调解中引入国家权力或借助国家权力的身份在场，更多是被社区干部看作一种协助力量、纠纷解决方式和增加社区权威的工具。

笔者曾观察到一个案例：S社区某小区A楼栋顶楼一位独居老太，在自己家里和楼道里不但收养了上百只流浪猫，还堆满了在外捡来的各种垃圾。猫的叫声、气味和垃圾的味道困扰着整栋楼居民的生活。很多居民和楼栋长都跟居委会反映过，社区干部也无数次上门，还把老太家人找来一起做老人的工作，但是收效甚微。居民的生活依然苦不堪言，对居委会工作也颇有微词。社区工作人员没办法，只好把社区民警M、街道环保所一位科长和街道城管人员等7人请过来一起到老太家做工作。最后老太同意由社区负责处理相关夜猫、垃圾。

居委会引入基层政权及其代理人的身份在场，能给纠纷双方带来政治压力和增强居委会的权威与合法性，提高和解的成功率。不论是代表国家暴力行政的社区民警还是政府公共权威的街道各部门，他们无意中弥补社区自治功能不足的同时，也深化了国家权力向社区的渗透。然而即使是警察代表专断权力介入邻里纠纷调解，更多是利用公共权威配合而非替代社区权威。国家暴力在社区中的“人民警察”、“社区民警”称号与柔和形象，甚至增加了基层治理的社区权威。

邻里纠纷事件中国家与社会的合作治理

城市邻里纠纷化解既是国家实现基层社会稳定的有效机制，也是基层社会秩序自我维持和再生产的合理化过程。在此背景下，国家与社会借助邻里纠纷事件调解，通过组织协调、资源互补和合作治理等因素的实践重构，隐性或显性的达成了稳定基层社会秩序、重建国家治理的社会基础以及社会自我治理格局生成等多重目的，也实现了居民问题、社区事务和政府职能的政治重构和实践融合。

(一)资源动员：居委会借用国家权威资源

居委会作为有利益诉求的基层行动者，社区干部对“情、理、法”的实践运作和策略性借助国家权力，既是出于调解的需要也是自我利益的理性选择。居委会为了置身于纠纷之外，可以策略性的把国家权力拉入或者把居民推进国家治理范畴。居委会也可以为了工作政绩和社区权威，说服居民拨打12345政府热线，主动把社区调解纳入政府事务。这既是居民、居委会与国家互相选择的过程，更带有居委会制造选择和规划行动进程的痕迹。

不论是自上而下的权力渗透和任务传达，还是自下而上的意见反馈和权利诉求，作为链接国家与社区(居民)的唯一合法性社区组织的居委会，既会保持一种节点的位置和贯通作用，也时刻渗透着自我的利益诉求。更为重要的是，正是由于居委会代表国家与社会的角色双重性及其利益诉求的行动渗透，实现了国家与社会合作、政治逻辑与治理逻辑互构，甚至实现了基层社区权力结构与利益网络的新结合。

(二)组织协作：国家策略运作居委会

从国家治理和政权建设立场看，借助居委会调解邻里纠纷，是达成居民生活要求和国家政治目的“双赢”的最优化选择。居委会调解作为基层社区自治和国家渗透社会的“双向”界面，不仅需要国家与社会的互相渗透、合作甚至互相斗争，还有利于国家政权建设和基层秩序的稳定。按照迈克尔·曼⑥对国家“专制性权力”与“基础性权力”的划分，居委会调解邻里纠纷既是国家基础性权力的增强也是专制权力的展示，进而强化了国家政权建设。

国家作为具有独立意图和利益诉求的行动者，它既可以借助12345政府热线直接面对居民，以委婉和柔化的方式展示其赤裸裸的权力；也可借助社区干部的人情逻辑和居委会扎根社区优势，辅助国家行政介入来治理邻里纠纷或利用居委会组织直接治理基层问题。国家可以通过“直面居民及其问题”、“借助居委会组织调解”和“行政权力与社区力量合作调解”三种方式治理邻里纠纷，进而加强国家政权建设和渗透基层社会的意图。而拨打12345找政府解决社区纠纷的“抽象逻辑”，都会具体转化为找身边的社区和居委会干部的“面对面逻辑”。国家不但通过社区干部渗透国家权威与树立国家积极形象，而且通过面对面的接触和问题解决，实现了国家权力在居民心中和社区空间内的形象化。

(三)治理逻辑：居委会调解的半正式治理

社区与国家在邻里纠纷治理中的合作，不仅实现了基层权力与利益网络在社区的结合，也给政治逻辑与治理逻辑、社会自治与国家治理等不同类型的权力维度找到了互动性渗透的通道。例如“有事找社区”与“有困难拨打12345”是社区居民邻里纠纷的最常用和最重要的解决方式。“找社区”具有社区自我治理和人情机制运作的传统思维，居委会借助的是扎根地方的“威信”和人情逻辑。“拨打12345”则是居民直接面对政府，接受国家技术治理和国家权力介入社区。这两个看似处于不同行动体系和不同运行逻辑的矛盾解决方式，都处于国家权威渗透社会以及展示服务政府形象的政治进程之中。

从国家自上而下的视角分析居委会调解，其实是国家利用居委会组织解决邻里纠纷和维护基层社区秩序稳定的政府职能的过程。这正是国家节约治理成本和简化治理程序的有效方式。就此而言，本文佐证了黄宗智先生⑦对“集权的简约治理”这一“半正式的治理”实践逻辑，即“其部分内涵在国民党时期、毛泽东时期和改革开放时期保留下来，并仍然可能起一定作用，在追求政治现代性中扮演一个角色”的价值判断。然而，依靠居委会“半正式行政组织”和国家与社区合作“半正式行政实践”治理基层社会的邻里纠纷治理过程，显现出不同于黄宗智先生所言的“集权的简约治理”的新特征。

验证与拓展：兼与黄宗智“集权的简约治理”对话

黄宗智先生⑧曾使用“集权的简约治理”概念，来理解中华帝国时期的基层政治生态，从统治意志的实现和相对低廉的统治成本出发，来解释集权的简约治理模式。但是黄宗智的“集权的简约治理”是从国家视角出发的治理逻辑，当前中国国家与社会关系除了需要关注郭伟和⑨所说的“有着庞大的财政资金结余的强财政政府，所以政府是可以逐步规范其统治手段和承担其公共责任”的国家力量和治理能力的变迁，还需要从自下而上的视角看“简约治理”的社会基础。

当前国家的简约治理及其治理基础的社会建构，呈现出不同于传统国家简约治理及其治理的社会基础的时代特征和独特结构。通过邻里纠纷化解的治理之道所透视，国家治理的简约意愿及其社会基础被三种不同的运作逻辑所建构：

一是当前中国政治的压力型体制、锦标赛体制和服务型政府、民生政治等结构性力量，不但促使政府与居委会结成“利益形象联盟”⑩，居委会主动把国家力量导入邻里纠纷调解过程或者把社区事务转变为政府职能；而且国家愿意做邻里纠纷治理的权力背景和辅助力量，采取简约治理的方式，放手让社区居委会组织进行邻里调解。国家治理的简约意愿与社会治理的实践复杂同构。

二是在承认当前国家的简约治理与社会的复杂治理同构的同时，应该提出的是：国家治理的社会基础既是国家主动退出和刻意营造的结果，又通过互相合作、渗透的方式达成一种“半自治”的社会治理逻辑。社区居委会等自治组织和社会力量的发展以及主动迎合国家力量对社会治理的介入，是国家治理的社会基础建构的前提。而国家为迎合民主政治和加强基层社会稳定，刻意促进社会自治表象和主动弱化基层治理介入，是国家治理的社会基础建构的关键。

三是国家基础性权力增强、强财政府以及当代信息社会化、民主化建设等因素，导致政府可以直接面对居民和基层问题，有能力和意愿把治理邻里纠纷纳入国家治理、行政干预范畴。然而与郭伟和先生的“国家意志的积极柔性控制”理论略有不同。通过居委会邻里纠纷调解的分析可以看出，一方面在邻里纠纷调解的不同阶段，国家力量是否直接面对居民以及介入基层治理时的程度、力度是不同的；但是另一方面，国家与社会在治理邻里纠纷中却有意达成的共识是：先由社区试一试。

就此而言，本研究认为黄宗智先生提出的“集权的简约治理”的“现代传统”，是一种不同于西方治理经验的独特治理方式，且成为具有中国特色的政治现代性的组成部分。同时通过居委会调解和邻里纠纷治理扩展了“简约治理”理论：

一是国家对基层社会的简约治理与基层社会自我治理复杂化同构。也就是说，国家治理的“简约”建立在社会治理的“复杂”之上。这提醒我们，分析国家对社会的治理，除了需要关注简约治理的组织基础及其实践方式，还要关注支撑简约治理的社会基础。

①桂勇：《邻里空间：城市基层的行动、组织和互动》，上海书店出版社，2008年，第112页。

②肖阳、范晓光、雷鸣：《权力作用下中国城市居民的纠纷卷入与应对》，《社会》2014年第1期。

③[美]黄宗智：《民事审判与民间调解》，中国社会科学出版社，1998年，第13-14页。

④Read, Benjamin. Revitalizing the State's Urban “Nerve Tips”，TheChinaQuarterly, No. 163 (Sep)2003,pp.806-820.

⑤翟学伟：《中国社会中的日常权威——关系与权力的历史社会学研究》，社会科学文献出版社，2004年，第290-305页。

⑥[美]迈克尔·曼：《国家自治权：其始源、机制与结果》，康莉、龙冰译，载王民安、陈永国、张云鹏主编《现代性基本读本》，河南大学出版社，2005年，第557-611页。

⑦[美]黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。

⑧[美]黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”——国家与社会间的第三领域》，载程农译、黄宗智主编《中国研究的范式问题探讨》，社科文献出版社，2003年，第260-285页。

⑨郭伟和：《街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家与社会的第三领域的”扩展》，《开放时代》2010年第2期。

⑩Cai，Yongshun.”Irresponsible State: Local Cadres and Image Building in China”，TheJournalofPostCommunistStudiesandTransitionPolitics,20(4),2004,pp.20-41.