从运动式治理到行政吸纳*<br/>——对网络意见领袖专项整治的政治学反思

从运动式治理到行政吸纳*
——对网络意见领袖专项整治的政治学反思

2015-06-15郭小安

学海 2015年5期

郭小安

从运动式治理到行政吸纳*
——对网络意见领袖专项整治的政治学反思

郭小安

运动式治理“作为一种权宜之计，可以短期内最大限度地动用行政资源，集中人力、物力和财力，以弥补官僚系统常态治理的不足，但同时也容易带来破坏法治、助长投机、治乱循环的后果。由于网络谣言动机非常复杂、法律边界难以划清、网络意见领袖行为的摇摆不定性，对于网络谣言以及网络意见领袖，仅仅依靠运动式治理或法治将难以奏效。相比较而言，“行政吸纳”可以超越传统“运动式治理—法治”的二元分析框架，它更适合以中产者为主的、具有自由主义倾向性的网络意见领袖。行政吸纳既包括物质层面的，也有制度层面和精神层面的，以获得网络意见领袖的理解、沟通和合作，最终使得网络管制真正向治理转变，实现“依网管网”的新局面。

网络意见领袖运动式治理行政吸纳

“自媒体”时代，网络意见领袖(大V)发挥着议题设置、信息扩散以及舆论引导的作用，是网络舆论产生和发展的重要环节。但是，在当前网络监管和法律制度不完善的情形下，部分网络大V利用自身的影响力炒作议题、发布虚假信息、牟取不当利益，成为“网络大谣”。2013年6月18日开始，公安部在全国范围内进行了一次大范围的“清网活动”，此次专项行动在全国范围内抓捕了数百名意见领袖(大V)，产生了广泛的社会反响。2013年9月9日，最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》，明确规定“同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的”，应当认定为诽谤行为，为诽谤罪设定了非常严格的量化标准。对于这次网络专项治理行动及随之而来的司法解释，有人认为此举规范了网络行为，净化了网络空间；也有人质疑在网络谣言法律界限不够清晰的情况下，仅仅靠运动式治理和司法解释难以起到应有的效果，反而容易导致打击扩大化和弥散性恐慌的后果；还有人认为，从两高的司法解释来看，以转发和浏览次数来对网络诽谤、网络谣言量刑，主要矛头仍然指向网络意见领袖,本质上是运动式治理的一种延续。本文尝试对“运动式治理”的相关理论和现实效果进行评述和反思，并结合网络意见领袖的结构特点与行为倾向，试图跳出传统的运动式治理——法治的二元框架，由此提出一种温和、折中和有效的路径——“行政吸纳”的可能。

网络空间“运动式治理——法治”二元模式的有效性及局限性

“运动式治理”是一个具有中国特色且充满悖论的现象，它和常态化治理、法治等概念相对应。“自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的。①运动式治理在不同的历史时期有不同的表现形式，如革命战争时期的农民运动、整风运动，到建国时期的“三反”、“五反”、“大跃进”、“文化大革命”等运动形式多样，改革开放之后，政治领域的“运动式治理”慢慢淡出，但行政领域中针对社会问题的“运动式治理”得到了延续和保留，如日常生活领域中，针对黄赌毒、安全生产、食品药品、大气污染、黑车猖獗等各种社会问题，开展诸如“严打”、“集中整治”、“专项行动、“整治行动”以及各种从严、从快、从重的专项行动或者集中整治行动等②。在司法方面则主要表现为公、检、法及各公权力部门超越或突破宪法赋予的功能定位和制约架构联合办案、突击办案、结案和执行案件行动。③运动式治理的基本路径如下：动员部署→清理整治→巩固成果→检查总结；也可以细化为八个阶段：事件出现→有关部门重视→成立专项治理领导小组→召开动员部署会议(电视电话会议)→制定和出台行动方案→全面执行行动方案→检查反馈、总结评估(通报发文和召开电视电话会议)→类似事件再发生。④

运动式治理的功能具有两面性，一方面，“运动式治理”具有灵活性、机动性、动员性等优势，它是政府在短期内最大限度地动用行政资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的执法方式，来弥补官僚系统常态治理的不足。⑤尤其在处于转型初期的中国，由于官僚组织中僵化、低效，反映出职责推诿、办事拖延、部门矛盾等的倍受社会批评问题现象⑥，运动式治理将科层化的部门分工、制度常规打破，行政资源被重组，可以促进行政效率。“运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。”⑦尤其是在政治行政意志较强的、预期不稳定的制度设置中，有着其政治与社会的必然性和合理性。⑧“当面对复杂的社会公共事务时，运动式治理是一种比较合理的策略，是国家治理资源贫弱的产物。”⑨

概而言之，从研究领域上说，运动式治理的相关研究对象主要集中在扫黄打黑、安全生产、食品药品等领域，态度上多数研究者对其持有批判的态度，认为“运动式”治理是一种权宜之计，容易带来破坏法治、助长投机、治乱循环的后果，常态化治理、法治化才是长远之道。但是，由于网络治理对象、环境和场域都有别于传统治理，传统的二元思维模式“运动式治理—法治”将面临极大的挑战。尤其是在中国社会生态下，网络意见领袖具有行为的摇摆不定性与两面性，他们既可能批判解构现实，也可能成为舆论引导甚至启动网络自我净化的重要环节，因此，对于这部分群体，仅仅依靠运动式治理方式难以取得良好的效果。

网络意见领袖整治中的运动式治理过程及影响

表1 被抓捕的网络大v粉丝量及主要违法行为

《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》为网络谣言、网络诽谤等行为设定了比较清晰的边界，为运动式治理走向常态化治理提供了一个契机。但是由于部分地方执法部门在专项整治时存在着滥用法律、简单粗暴的行为，造成了打击扩大化后果，导致了这次司法解释非但没能推动专项行动走向法治化，反而加大了专项行动的力度，最终，因为几起“因言获罪”的案例引发了舆论反弹，并被迫中断。概而言之，此次网络专项治理行动带来的负面效果非常明显。

1．管治与自由的失衡：“大V”形象妖魔化

2014年，武大沈阳团队发布了网络大V互动关系的研究报告，清晰地揭示了运动前后网络大V互动结构的变化。报告显示，网络治理前的微博舆论生态中，意见领袖们高密度互动，以及多位律师，成紧密互动关系的重要节点。但是，网络治理之后的五个月，意见领袖整体互动频度和紧密度降低，表现为分散的话语表达策略，大部分意见领袖减少对热点事件的原创发声，中间派活跃度下降，具有高联动性的节点多是百万粉丝以下的意见领袖，集中在律师、媒体人、作家等领域，部分话语风险较小的草根大V，凭借幽默诙谐、段子戏谑，成为舆论新的激荡点。

2．恐慌蔓延下的网络民粹主义

但是，此次网络专项行动带来了惩罚的弥散性恐惧，导致许多微博大V们担心因言获罪，陷入了集体恐慌，由于人的理性的有限，信息处于不对称状态，很少有人能够完全保证自己发表或转发的评论没有漏洞，这可能导致诸多有影响力的意见领袖由于担心惹上不必要的麻烦而选择沉默。这种集体沉默不应是正常微博生态应有的现象，因为在网络公共事件中，意见领袖的号召力、影响力以及对事件的深度解读是事件发展的重要环节，也在很多情况下发挥了正能量的作用，如果不分青红皂白一竿子打死，可能会使微博生态缺乏应有的自我净化机制，而一步步走向民粹化。

3．弥散性惩罚与打击扩大化：从意见领袖到普通网民

2013年8月26日，河北清河县一名女子在网上发帖问，“听说娄庄发生命案了，有谁知道真相吗？”她因此被处行政拘留5日，此事引发了诸多网民的质疑。2013年8月26日下午，安徽省301国道砀山境内发生一起重大交通事故。次日，砀山县政府召开新闻发布会，称事故造成10人死亡，5人受伤。然而与此同时，名为于和玉的网友发布微博称“事故造成16人死亡”，并提出301国道砀山段路面过窄以及其他问题，当天，这名网友被砀山县公安局以“造谣”、“散布谣言”为名，处以行政拘留5天的处罚。2013年9月14日，甘肃张家川县张川镇一KTV歌厅从业人员高某非正常死亡，在高某死因未确定的情况下，中学生杨某在其微博、QQ空间发布所谓高某死亡真相误导群众，造谣发布“警察与群众争执，殴打死者家属”、“凶手警察早知道了”、“看来必须得游行了”等虚假信息煽动游行，导致高某系他杀的言论大量传播。2013年9月17日，警方对杨某涉嫌寻衅滋事案立案侦查，并将杨某依法刑事拘留。根据人民网对网络舆论进行的抽样调查发现，有25%的网民质疑此事件是由于滥用“两高”司法解释导致，26%的网民认为初中生被释放是迫于舆论压力的结果，有16%的网民认为此事背后有阴谋，还需彻底查清。需要指出的是，甘肃初中生发帖被刑拘事件被认为是两高司法解释出台后的“第一案”，同时也被舆论指责为滥用司法解释的典型案例，此事件后，网络专项治理行动逐渐式微，也预示着这场“大规模的清网运动”告一段落。

跳出运动式治理——法治二元框架：网络治理中的行政吸纳

如果跳出运动式治理或者科层(制度化)治理的二元对立状态，行政吸纳可以作为一个比较理想的中介与桥梁，它是更为温和折中的一种治理策略，主要通过咨询、协商、合作的方式谋求合作，这种方式更适合具有精英色彩的网络意见领袖。

在中国，行政吸纳有非常丰富的本土资源，如中国共产党三大法宝之一的“统一战线”可谓和“行政吸纳”殊途同归。因为“统一战线”的宗旨就是“团结一切可以团结的力量”，只不过，行政吸纳所体现的更多是精英主义色彩而已。改革开放以来，中国共产党成功实行由革命党向执政党的转变后，在现代化过程中不断地实行政治整合，很多策略与行政吸纳其实是不谋而合的，如吸纳社会各界精英到党的队伍，提高私人企业主的地位，提高知识分子待遇，彰显了行政吸纳的智慧。

结语

当然，行政吸纳既包括物质层面的，也有制度、精神层面的。从网络意见领袖的构成来看，大多数网络意见领袖往往受过良好的教育，具有较高的经济收入，很多人是想借助网络空间来实现自己压抑的政治参与欲望，所以对于这个群体，制度和精神层面的吸纳更为关键。在精神上要积极与他们沟通交流，力求达成基本共识，并寻求他们的理解和合作。另外，还需要通过制度吸纳的方式提高他们的政治地位，比如邀请他们以专家的身份开展咨询活动，选择一部分有影响的意见领袖充当人大代表、政协委员,尤其是那些有传统媒体、律师工作背景的部分大V，应该重点关注他们的思想动态和行为倾向，必要时为他们开设专栏，让他们在体制内说话，或者借鉴对知识分子的吸纳方式，通过委托项目、课题、咨询建议等形式，既提高他们的物质待遇，又同时规范他们的行为，做到求同存异，聚同化异，推行“良政”和“善治”。就像某网络大V所言：经常对话，就不必吵成一锅粥。经常喝茶，保不齐就能喝出感情来，通过对话所达成的共识，也一定比压服的效果更好、更牢固。总之，对网络意见领袖的管理应该宽严相济、刚柔并济、转堵为疏，积极把他们吸纳到体制范围内，使之成为一股建设性而不是破坏性力量，真正实现从管理向治理的转变，这对于网络生态系统的平衡和良性发展，具有重要的现实意义。

需要指出的是，行政吸纳作为嵌入在政体的一种过渡治理模式，也不可避免有其弊端，如果造成“权力的内卷化”，将会使社会缺乏应有的活力，因此，网络大V应该在基本底线上保持基本共识的基础上，在具体方式上保留其独立性和灵活性，以促进权力空间与网络空间的动态均衡。

①詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2010年，第117页。

②⑨唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。

③张军：《论法治建设中的运动型思维——对我国法治路径的合理性反思》，《行政与法》2014年第2期。