南京特别市特种建设公债发行始末

2015-06-14陈海懿

档案与建设 2015年5期

陈海懿

(南京大学历史学院，江苏南京，210008）

19 27年4月18日，国民政府定都南京，并成立南京市政厅。5月25日，国民政府任命刘纪文为南京市市长。6月6日，国民政府公布《南京特别市暂行条例》，南京改称南京特别市。南京作为民国时期的首都，在建都初期积极致力于各方面建设，但民国时期的财政困难对南京市的首都建设造成了很大的经费问题。为了解决经费的困难，南京市通过多种渠道筹集经费，其中一个举措就是以南京特别市名义发行市公债，即南京特别市特种建设公债。该公债的发行具有深刻的社会背景，南京市府为发行公债所作的努力体现其一定的行政能力，而公债发行的效益又深刻地反映了当时地方公债受到的种种限制。

一、首都建设中的住房与自来水问题

南京在1927年4月成为首都之后，就面临着严峻的首都市政建设工程问题。南京虽是历史文化名城，但经过岁月的侵蚀和近代以来战争的破坏，各项市政设施已经非常破旧，急需进行大规模的市政建设，使民国首都具有近代都市的基本特征。

随着定都南京，南京市的人口数量出现急剧上升。两年时间里首都人口增加了十余万之众。骤增的人口压力使得南京原有的各项市政设施难以承受，其中最为紧张的就是市民的住房问题与饮水清洁问题。由于本地人口与迁移人口的混合，使得市民们的“住”和“食”两大问题显得十分紧张。

1930年出任南京市市长的魏道明

现代都市的饮水是以自来水为主要解决之途，南京在建都之前基本上是沿用了古代的水井和挑水办法来解决用水问题。建都后，不仅南京人口激增造成饮水短缺，而且南京在工业等行业上都有了长足的发展，各行业的用水更是严重缺乏。南京“城内河道不多，较大者仅秦淮河”，秦淮河既要供给全市的洗涤用水，又要满足全市人畜的汲饮之需，早已不堪重负。而全市水井“总计不过一千六百余口”，“其余池塘蓄水”都是污秽不堪，整个南京市的用水情况是“应用既感不敷，清洁更不能言，取汲之不便，犹其余事耳”［3］。筹集兴办自来水的经费使南京市府发行建设公债刻不容缓。

二、民国十八年南京特别市特种建设公债

南京市长刘纪文为筹集首都建设经费做了非常多的积极努力，特种建设公债也是在刘市长的推动下逐步制定的。刘纪文在1928年7月复任南京市长后就主持市府为筹办首都公用事业拟定公债草案，8月份制定了《首都第一期市政公债草案》，根据该草案规定，公债总额为150 万元，用于办理首都公用事业，年利率6 厘，定期10年，以市产收入中的洲租（主要是八卦洲和大黄洲）为担保债本［4］。但是该草案并没有真正实施，而只是作为一个初步规划以供各界参考，并在此基础上制定更加完善的公债条例。

经过近一年的反复修订后，南京市府于1929年6月3日正式公布了《南京特别市市政公债条例》。该条例规定公债发行额为300 万元，年利率为7 厘，以市财政局车捐收入月拨2 万元为付息基金，市产收入年拨30 万元为还本基金。每年付息2 次，还本1 次，10年还清。但该公债条例并没有明确说明公债的具体用途，只是笼统称“为兴建首都市政起见，特募集公债”［5］。在公债提交立法院之后又被发回重新修订，市公债也被迫推迟推销。

《民国十八年南京特别市特种建设公债条例》［6］相对于《南京特别市市政公债条例》在表述上与规定上更加地科学与合理。关于公债用途方面，该条例称“为兴办首都自来水工程及建筑市民住宅之用”，同时“以三百万债额中的二百万元兴办自来水工程以及一百万元建筑市民住宅”。关于利率方面，从原先的年利率7 厘改为8厘，以增加公债推销时的购买力。关于还本付息方面，该公债规定自民国二十年（1931年）后的还本付息都是每年两次，分别于六月的末日与十二月的末日在市府大厅进行抽签还本付息。此外，该条例对公债的票额、保证金和处罚等都做了相应的规定。

南京市府还为配合特种建设公债的发行制定了一系列相适应的辅助章程。这些章程既是为了实现公债的顺利发行，也是为了增加市民对公债的信心与购买力度。主要的章程有四个，即公债的用途监督章程、公债基金的保管章程、公债的发行细则与公债的经理制度。为实现对公债用途的监督，南京市府成立了公债监督用途委员会，主要职权是：“一、审核关于自来水工程及市民住宅之各项预决算；二、保管及支付本公债募得款项；三、指定存放募得款项银行；四、报告及公布收支实况”［7］。当时的上海总商会会长虞洽卿、南京市长刘纪文和财政局长金国宝都是该委员会的委员。针对公债基金的保管，南京市府成立了公债基金保管委员会，聘请了当时上海与南京金融界的主要人物，例如担任过交通银行总行长的钱新之，中国银行总行长的蔡承新及其南京分行行长的汪叔梅等人。

民国时期的南京内金川河

为了促进公债的推销，南京市府也做了很多的工作。根据公债的发行细则，在推销公债时实行折扣实收原则，即除了全部债票照面额实收百分之九十八外，“承募在五万元以上者九五折实收，十万元以上者九四折，二十万元以上者九三折，三十万元以上者九二折，四十万元以上者九一折，伍拾万元以上者九折”［8］。同时，南京市府还聘用了不同类别的经理人来推销公债，经理人分为劝募、代募、承募三种，每种经理人承担不同数量的债额推销，并获得不同比率的手续费作为报酬。其中劝募人推销10 万元以上公债至少可以获得债额的1%手续费，而代募人可以获得至少1.5%，承募则可以获得至少2%［9］。

南京市府为了保证特种建设公债的发行，在条例与制度章程层面做了科学的设计与充分的准备，以此为保证市公债得以顺利推销。此外，在公债的担保基金方面，南京市府更是通过对市财政的整顿以保证公债担保基金的充足。

三、特种建设公债的担保基金：市产收入与车捐收入

南京特别市首任市长刘纪文

市产收入与车捐收入是南京市财政来源的两个方面，且在财政收入中占有较大的比重。为了给公债提供充足的基金担保以增强市民购买公债的信心，南京市府特地整顿市有财产和车捐以增加两者的收入。

市有财产是指所有权归南京市府的各项用于出租有收益的财产，具体是指房租、地租、洲租与杂项市产，其中杂项市产包括地摊项、码头项、庙项、玄武湖湖产、铁路处茶房租、铁路处月台租与其他杂项市产等。为了清查产权以确定市有财产数量，并重新确定租率，南京市府采取了多项措施，如：清点契据，若有损坏则重新考核约定；调查房屋座落、四至、面积和间数，并填具表明产权关系的委托书；编造房地及租户总清册；对无租约的租户一律补立租约，欠租者根据不同情况核减或追讨租金。

根据大同地区的支护施工经验，对该工程初步确定了两种方案，第一种是钢板桩支护，采用拉森Ⅳ型钢板桩支护；第二种是采用土钉墙支护，首选的是钢板桩支护。通过技术经济比较分析，最后决定采用土钉墙支护为最终支护方案。

经过近一年时间的整顿，南京市的市产收入有了明显增加，尤其是房租收入。民国十七年度（1928年7月到1929年6月），南京市产收入总共有309866.1 元，其中房租收入30022.5 元；而民国十八年度（1929年7月到1930年6月）市产收入共有324242.1 元，房租达到了68842.2 元［10］。市产收入是担保债本的基金来源，根据十年还本的限定，每年需要还本30 万元，而十七年度和十八年度的市产收入都超过了30 万元，之后的市产收入都处于逐步上升趋势，因此市公债的债本担保可以无虞。

车捐是在南京市财政的捐税收入中的大项，原由江苏省警察厅征收，充当省警务经费，南京市府成立后划归市财政局接管［11］。1929年初，南京市府订立了《南京市财政局征收车捐章程》以整顿和规范车捐的征收，增加车捐收入为市公债的付息提供担保。该章程对全市的车辆按照类别划分为16 种车型，对每一车型根据不同情况制定不同的捐率。其中运货汽车的捐率最高，甲种政府机关使用运货汽车每季度每辆车征收76.8 元，乙种自用运货汽车每季度每辆车征收96 元，丙种营业货车载重三吨以上为120 元，三吨以下为100 元。捐率最低的单轮双把手车也要征收每季度每辆1.5元。［12］

经过对车捐的大规模整顿之后，车捐的征收更加规范，操作执行更加严格，车捐收入逐步增多。民国十七年度共有车捐收入338885.35 元，十八年度则增加了十多万元，达到了456145.7 元。数额巨大的车捐收入使南京市府有信心和有实力保证公债利息的按时支付。

在南京市市有财产和车捐收入的保证之下，南京市府在1929年11月正式发行并推销南京市特种建设公债。但是市公债的实际推销情况却与市府的期望背道而驰，并没有得到各方积极的响应。

四、特种建设公债的推销及其效益

按照特种建设公债条例的规定，公债的还本应从1931年开始，但市府考虑到“偿还期愈迟，为承购者所不愿，于发行前途，大有窒碍”，因此决定提早还清，“以维信用，而利市政”。［13］因此，市府于1929年12月底就进行了第一次抽签还本付息。

截止于第一次还本付息时，南京市的遗族学校认购了第一批公债，债额为55.5555 万元，经募人所得的手续费也拆购了特种建设公债5725 元的面额，市教育局认购了3 万元，南京市总商会认购1 万元，共计售出公债债额60.1280 万元［14］。为了鼓励公债的推销，公债发行细则规定实行的是折扣实收原则，因此财政局真正收到的款项是少于销售出去的公债债额。例如遗族学校真正缴纳是50万元，按照发行细则规定承募五十万元以上照九折实收，所以发行债票为55.5555 万元［15］。截至1930年6月底，特种建设公债实际发行了债票额82.66 万，其中还包括了第一次未售出的中签数［16］。

民国时期的南京城南住房

为了完成市公债的推销，南京市府采取了各种办法。刘纪文市长和继任的魏道明市长都将公债的推销寄希望于沪宁银行界，多次招待银行界人士，向他们反复说明特种建设公债对首都建设的重要作用，以及公债担保基金的充足能够维持公债的债信稳妥，要求银行界人士为公债的发行多多出力，为住房与自来水建设提供经费。1931年6月，南京市府发布了《借征房租摊销本市自来水公债办法》，仿照上海和杭州的公债推销作法，将其作为推销市公债的补充办法。该办法规定所有未销售公债，按照房租价自7月起于3 个月内分期缴纳，“仿照杭州市借征房租兴办自来水办法及上海市筹募十九年关税短期库券借征房租办法，按照房租产价分别摊销征集现款以资应用”，规定除了“每月租金不满五元，房价不满五百元之房屋外……租赁房屋按照两个月租额摊销市公债；自住房屋按产价百分之二摊销市公债”［17］。

但是借房租来推销市公债并没有产生多大效益，自来水工程的用款紧张状况没有得到缓解，因此南京市府又求助于银行界。1931年8月，南京市府致函南京中国银行、交通银行、中南银行等16 家银行，提出以未发行的市公债165 万元作为抵押，贷款125.8 万元，用于自来水工程的紧急款项［18］。1936年，南京市府又以特种建设公债面额12.32 万元，向南京新华银行抵押借款6.15 万元［19］。

除了南京市府为推销市公债的无奈努力外，自来水筹备委员会也开始通过其他途径筹集自来水建设经费。1932年1月，自来水筹备委员会提案“请求拨给英国退还我国庚款材料抵现部分，拨为自来水建设材料之用”［20］，并获得国府的批准。4月，自来水筹备委员会又通过南京市府以铁道部每月应拨发首都建设委员会之铁道附捐项下提出一部作抵押，向中国银行等16 家银行借款30 万元作为自来水建设经费［21］。此后自来水工程基本依靠国府的补助和以自身设备作抵押获得借款来取得建设的经费。

自来水经费筹集的途径多元化也宣告了南京市特种建设公债发行失败。截至1937年6月南京市府因抗战迁离前的最后一次还本付息，累计抽签还本付息328.2万元，其中还本195 万元，付息133.2 万元，特种建设公债未清偿额计121.8 万元，其中债券余额105 万元，应付利息16.8 万元［22］。

五、余论

公债作为政府筹集财政资金，以实现事业的经费需求，是近代以来各国政府所采取的普遍经济手段。南京市府为建设满足民众需要的住房与自来水而发行特种建设公债的出发点是正确的，也是合理的。同时，南京市府为保证市公债的顺利发行与成功推销，从公债条例的拟定，到辅助章程的制定，以及整理市财政中的市产与车捐收入为公债提供本息担保基金等种种努力，应该得到肯定与认可。这些是南京作为民国首都在行政能力上的直接反映。

但是，公债在推销过程中却没有得到市民的积极认购，即使市府采取了诸多补充办法以及求助于银行界，也未能实现公债的全部销售，这是因当时深刻的社会政治原因造成的。

国民党在南京建立政权后就一直面临着巨大的财政压力，仅就债务来说，在财政支出上不仅有巨额的庚子赔款，还有大量对外借款需要偿还，而在财政收入上则因关税被外国截留造成捐税收入锐减。此外，国民政府为了推进国家建设，消除国民党内部派系斗争，以及实现军事“剿匪”、赈灾等等，以中央的名义发行了大量公债。民国十七年国民政府发行的有确实担保的新内债就包括江海关二五库券、续发江海关二五库券，卷烟税库券、津海关二五库券、善后短期公债、十七年金融短期公债、十七年金融长期公债、十八年赈灾公债、十八年裁兵公债、续发卷烟国库券、关税库券、编遣库券等12 种，本息总计487965331.12 元之多［23］。根据千家驹的统计，在民国十六年到民国二十年的五年时间里，统一后的南京国民政府仅财政部就对内发行了25 次公债，债额共计10 亿5800 万元［24］。

南京国民政府发行数额如此巨大的中央公债，在推销的过程中需要各级地方政权进行承募推销，而南京市作为国都所在更是承担了大量的中央公债推销任务，在南京市的财政工作计划中一直有推销中央公债的任务在列。因此，南京市府发行的特种建设公债自然会受到中央公债摊派的挤压，市民因公债负担过大而拒绝认购市公债，因此造成了市公债推销的失败。当然，造成特种建设公债推销之低效的原因很复杂，但地方公债受到中央公债的挤压是其主要原因，尤其是在国民党政权有效控制的区域。

［1］《说市政公债之用途及与市民之关系》，《首都市政公报》47 期，1929年11月15日，第1 页。

［2］《第十六次市政会议记录》，《首都市政公报》21 期，1928年10月15日，第108 页；《发行市政公债》，《首都市政公报》22 期，1928年10月31日，第37 页。

［3］邵鸿猷：《自来水问题》，《首都市政公报》38 期，1929年6月30日，第19 页。

［4］《首都第一期市政公债草案》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号248，文件号007。

［5］《南京特别市市政公债条例》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号250，文件号003。

［6］《民国十八年南京特别市特种建设公债条例》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号250，文件号034。

［7］《南京特别市特种建设公债监督用途委员会组织规程》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号250，文件号036。

［8］《南京特别市特种建设公债发行细则》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号250，文件号035。

［9］《南京特别市市政公债经理章程》，秦孝仪主编：《抗战前国家建设史料——首都建设（一）》，《革命文献》第九十一辑，第268-272 页。

［10］参考《南京特别市十七年度市产收入具体情况》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号250，文件号007；《南京市十八年度市产收入统计表》，《南京市十八年度杂项市产收入统计表》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号921，文件号016。

［11］马超俊《十年来之南京》，南京市政府秘书处印编，1937年，第89 页。

［12］参考《南京市财政局征收车捐章程》，南京市档案馆藏，全宗号1001，目录号02，案卷号402，文件号036。