高校内部控制：6W+1H

李华丽++王瑞龙

【摘 要】 随着我国高等教育的快速发展，高校呈现资金筹措渠道多元化、业务内容多样化、风险复杂化的特征，近些年各类腐败案件频发，迫切需要加强高校内部控制。依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，结合高校的特点，从“6W+1H”（WHAT、WHY、WHO、WHOM、WHERE、WHEN和HOW）七个方面深入研究，界定高校内部控制的定义，探讨高校实施内部控制的意义，研究高校内部控制的主体、控制对象、控制环节、控制时点以及监督与评价，构建完善的高校内部控制规范，促进高校内部控制的有效实施，具有一定的理论和现实意义。

【关键词】 高校； 内部控制； 规范； 实施

中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）11-0100-04

2012年11月财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为高校等行政事业单位内部控制的实施提供了动力和有利条件，但是作为教学教育部门的高校，与其他事业单位相比，其业务活动具有明显的特殊性，因此，构建具有高校特点的内部控制规范具有重大意义。

一、WHAT：什么是高校内部控制？

正确理解内部控制的定义和内涵是实施高校内部控制的前提条件。

我国财政部等五部委于2008年共同发布的《企业内部控制基本规范》将企业内部控制定义为“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程”。企业内部控制的目标是“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略”。2012年11月财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》定义行政事业单位内部控制为“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。明确行政事业单位内部控制的目标主要包括“合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”。

我国高校具有非营利组织的属性，是行政事业单位的组成部分，有效防范舞弊和预防腐败应当是其内部控制的主要目标；同时，高校独特的教学科研工作、复杂的业务活动、激烈的社会竞争，又使其明显区别于其他事业单位，与以经济效益最大化的企业更是大不相同，促进战略目标的实现也是其内部控制的主要目标。因此，笔者认为，高校内部控制是高校为了合理保证本校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果、有效防范和管控风险、促进高校战略目标的实现而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。

二、WHY：高校为什么要实施内部控制？

高校以传播知识、培养人才、发展科技、服务社会为职能。长期以来，高校为了保证和提高教学教育质量，工作的重心一直向教学、科研方面倾斜，而高校作为行政事业单位，其行政管理的职能没有得到应有的重视，高校推行内部控制的动力先天不足，因此高校内部控制发展相对滞后。近年来，随着我国教育体制改革的深化，高校办学自主权的不断提升，高校取得了快速发展，办学规模不断扩大，面临的风险也越来越多，各类经济案件频发：基建、采购、招生的贪污受贿案，财务失控案，套取科研、教学经费案，人事处员工贪污职工社保经费案，学工处处长造假贪污学生助学金案，私设“小金库”案等。涉案问题不仅发生在财务、采购、基建三大病灶，还涉及高校人事、学工、招生等诸多部门；涉案人员除了学校高层、财务人员，还有不少科级干部、普通办事员，不乏全国知名高校教师、部门领导、学科骨干，给国家造成了重大经济损失，严重损害了高校的声誉。通过对这些案件的剖析可以发现，高校内部控制制度的缺失是导致高校经济犯罪频发的重要原因，实施高校内部控制势在必行。

高校只有充分认识实施内部控制的重要意义，掌握内部控制的方法和手段，建立健全内部控制制度，才能充分评估、及时防范、有效控制所面临的各种风险，从源头上消除隐患，堵塞漏洞，防患于未然。高校只有通过内部控制的有效实施，不断地提高自身的管理水平，才能在激烈的竞争中胜出，促进战略目标的实现，推动高校健康、持续发展。

三、WHOM：内部控制控制谁？

内部控制的核心是“职责分工”“不相容职务相分离”，要求一个人或部门不能负责一项业务活动的全过程。因此，有人很抵触，说“内部控制给人的感觉就是管人！你防我，我防你！”“什么不相容岗位相分离，连起码的信任都没有！”“我一个出纳，不能管银行印鉴章，银行对账单我顺便带回来也有问题？！”“报个账那么麻烦，领导签了字还不行？！”“别人临时有事，我帮下忙，还要办移交手续？！”

需要明确的是：内部控制的确是管人的，但并非不信任，怕出事也是真。

第一，内部控制的对象是人。注意这里强调的“人”是普遍的人。内部控制不针对任何具体的个人，针对的是部门内的岗位、部门内部及部门之间的业务流程。高校中每个人都是内部控制的对象，同时也是实施内部控制的主体。内部控制不会自动执行，需依靠高校中不同的人员去实现，每个人在内部控制中有不同的分工，同时接受相应的监督和控制。

第二，关于信任问题。内部控制起源于内部牵制，内部控制理论建立的前提假设是经济人假设，即人是自私自利的，为实现自身经济利益的最大化，可能会从事舞弊、贪污、盗窃等损害单位或组织利益的行为。因此，需要建立完善的内部控制制度来监控人们的这些非理性行为。

一个好的内部控制，最终实现的境界是在不信任的基础上设计内部控制，完满地实施这种内部控制，以达到最大的信任度。

四、WHO：谁是内部控制的主体？

高校内部控制是一个全员参与的过程，并不仅仅是财务或审计的事情，应当领导重视，教职员工齐配合。

（一）领导重视是高校内部控制实施的关键

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”高校一把手要落实好这一责任，不仅要自己亲手抓，还应当要求各级领导干部高度重视，共同推动内部控制的有效实施。高校应在设立总会计师的基础上，提高高校领导层以及各中层干部对内部控制重要性的认识，广泛宣传内部控制的重要性，加强对各级干部进行内部控制知识与技能的培训，使他们真正认识到加强内部控制的重要意义，从而积极、主动地推动高校内部控制的实施。高校应当设立由审计、党政办公室、纪委监察、财务、人事、教务等各院系及部门相关人员组成的内部控制委员会，由校长领导、审计部门牵头，负责高校内部控制制度的制定、检查、评价和协调工作。

（二）科学合理的治理结构是高校内部控制有效实施的组织保障

1.建立完善的高校治理制度。目前我国高校治理制度基本为党委领导下的校长负责制，党委书记全面主持党委工作，校长全面负责学校的教学、科研和管理工作，校级副职领导分别分管下属不同学院和部门。为了保证审计部门的独立性，对高校审计和财务两部门应当分开管理，由校长直接主管审计处，总会计师分管财务处（未设总会计师的高校可由一名校级副职领导分管）。

2.建立重大经济事项集体决策的内部决策机制。对“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作）等事项必须实行充分论证、集体决策的议事机制。坚持由学校领导班子以会议的形式集体研究决策，不得以传阅会签或个别征求意见等方式进行，更不得“一权独大”。对专业性、技术性较强的重要事项，须事先进行专家评估论证，并进行技术、政策法律咨询。

3.完善教职工代表大会制度。与师生员工利益密切相关的事项，应当通过教职工代表大会或其他形式广泛听取和采纳广大师生员工的意见和建议，实行民主管理集中制，充分发挥民主监督的作用。

4.进一步完善高校的组织机构设置。高校应当根据决策、执行、监督三权相互分离的原则，明确岗位职责，理顺业务流程。在各二级学院、职能部门之间构建起横向制衡的组织结构；在部门内部，按“不相容活动相分离”原则进行科学的岗位设置，建立岗位说明书和岗位规范，明确每个岗位的职责和权限，使各个岗位互相监督、互相牵制；同时部门之间应当加强信息的沟通与反馈，部门内部开展相容业务活动的配合与协作，形成既有分工又有合作的监督约束机制，堵塞漏洞，提高组织效率。

5.加强授权审批制度。严格审批程序，相关人员在授权范围内行使职权、办理业务，既要避免“一支笔”过于集权，也要避免“审批之笔”变成“签字之笔”。因此，应当按照重要性程度，结合预算控制适当分级授权，逐级审批。

6.建立风险评估机制。随着高校的不断发展，竞争日趋激烈，高校面临的风险呈现多样化，如财务风险、运行风险、招生风险、人才风险等，高校应当加强风险防范意识，建立完善的风险评估机制，提前防范，及时发现，有效控制。

7.实行重要岗位定期轮换制度。适时的岗位轮换，可以打破部门间的隔阂和界限，加强协作；通过多岗锻炼，可以避免思想僵化，利于创新；更重要的是通过岗位轮换，能够消除小团体，避免一些要害部门、人员因长期在一个部门或岗位而滋生腐败。高校应当建立完善的定期轮岗制度，明确岗位轮换的政策和程序，以保证岗位轮换的效果。

8.加强高校廉政建设。对于掌握大量社会资源和公共资金的高校来说，有效防范舞弊和预防腐败是其内部控制的主要目标之一。高校应当借助党风廉政的推动，充分运用内部控制的制衡原理，建立起事先防治和事后惩治的反腐倡廉机制，大力堵塞漏洞，有效防范舞弊和腐败的发生。

五、WHERE：高校内部控制的范围在哪里？

高校内部控制涉及高校的所有业务、所有过程，对重点环节应实施重点控制。

（一）内部财务控制

高校应当加强内部财务控制，坚持“钱、账分开”的管理原则，不能一人负责一项业务的全过程。

1.货币资金的控制。出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作，不得领取银行对账单，不得编制银行存款余额调节表；支票与银行印章（密码）应当分开管理；严格实行重要岗位暂时离岗的工作交接制度，防止员工因急事、生病或出差等原因不能正常上班时留下内部控制的“真空”地带；使用电子支付方式办理业务时，必须坚持录入和审核相分离的二级复核制度，不得因支付方式的改变而随意简化、变更必要的控制程序。

2.收入控制。高校应当加强票据管理，建立完善的票据保管、领用和缴销制度；坚持收款、开票、会计核算相分离原则，加强校园“一卡通”收费系统、学生收费系统的对账工作；规范校内各类形式的收费，加强对各部门创收和办班收入的收缴及管理，避免截留、挪用，杜绝“小金库”。

3.应收及暂付款控制。目前高校应收及暂付款清理不及时、长期挂账的现象严重，高校应当对单位及个人往来账款实行事前、事中和事后全过程控制，有效防范非正常占用高校资金问题的发生。具体措施：（1）结合公务卡的使用，严格控制教职工借款；（2）所有借款必须纳入预算控制范围；（3）分管领导加强审批控制；（4）要求借款人及时报账，及时还款；（5）采取“前款不清，后款不借”的措施；（6）加大对借款的催缴力度，还清欠款前不予报销其他业务单据；（7）对超过一年未还的借款，实行强制性扣款措施。

（二）支出控制

高校应当严格执行每项业务的申请、执行、审批及会计核算等不相容岗位相分离的原则，加强对各项支出的控制和监督。在当前差旅费报销标准大幅度提高的情况下，应当实行出差前后二次审批制度，大力扼制“不想工作、不想回家、只想出差”的不良现象；审批人应当认真履行审批权，合理安排经费，严格审查业务和劳务的真实性，不把审批当“签字”，更不越权审批；对超出规定标准的支出需附原因说明及相关审批依据，报分管校领导审批；认真执行国库集中支付的有关规定，做到专款专用，推行公务卡使用制度；加强内部稽核控制，财务人员必须充分履行其核算和监督双重职能，确保会计资料的真实合法，杜绝“真发票、假业务”套取资金等违法行为。

（三）预算控制

高校应当实行全面预算管理，建立健全预算编制、执行控制和绩效考核机制。预算编制前，高校应对预算编制环节、程序、政策等作出明确规定；预算编制过程中，财务部门要与人事、教务等部门充分协调沟通，并深入各部门、二级学院了解情况，做到预算编制合理、科学；高校的年度预算应经由校办公会、教代会审定批准，确保预算编制与高校党政工作重点、发展战略相协调。高校和各二级学院、部门应当严格按照批复后的预算安排各项收支，财务部门应加强对各部门预算经费执行情况的监控，及时发现存在问题、及时分析、及时提出整改措施。此外，高校还应当健全预算的绩效评价机制，不断加强预算管理，提高资金使用效益。

（四）科研经费控制

高校应当制定健全《科研经费管理办法》，由科研部门和财务部门共同对科研经费的使用进行管理和监督。财务部门应当加强与科研管理部门、项目课题组的沟通，积极宣传国家的财经制度和政策，纠正科研经费个人化的错误思想，营造“经费是课题组的，按规定管、按规定用”的良好氛围。财务部门应当加强对科研经费的收支核算，认真核实资金是否到位，有无超预算开支，票据是否真实、合法，确保科研经费的合理使用。此外，高校应当加强对横向课题的管理，严格按课题预算核算报销。

（五）采购业务控制

高校应当认真遵守《招标投标法》《政府采购法》的有关规定，凡符合政府采购条件的，应按规定程序参加政府采购；未达政府采购标准的，高校应制定相关的物资设备采购管理办法，规定一定额度以上的采购必须实行校内招投标。高校应当加强对招标采购业务的全程管控，实行计划、论证、招标、合同签订、验收、付款、记账等不相容活动分离，使用部门、资产管理部门、审计部门和财务部门共同参与，重要环节两人以上共同负责，避免暗箱操作。对于未达招标采购标准、各部门自行采购较多的办公用品及耗材等物资，可通过公开招标选择供应商，实行定点采购、对公转账付款。对于其他零星采购，应当要求经办人使用公务卡消费，报销时出具POS机消费凭条、发票和其他原始凭证，有效堵塞漏洞。

（六）固定资产控制

高校应当按照财政部下发的《行政事业单位财务制度》《高等学校财务制度》的相关规定，制定本校固定资产管理的具体办法和制度，明确“单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资”为固定资产管理的具体标准，全面规范学校固定资产管理；高校应当对固定资产实行学校和使用单位二级管理机制，学校设置专门的资产管理机构，下属二级学院及部门设置资产管理员，负责本学院（部门）固定资产管理，登记台账，准确登记责任人，落实到具体使用人，并上报到学校的固定资产管理信息系统，如有变化，及时变更相关信息，对固定资产实行动态管理。高校购置的大型仪器设备应及时验收入账，已完工的在建工程应及时办理相关手续，转入固定资产管理。高校应当建立定期对账制度和定期盘点清查制度，确保账实相符、账账相符；高校应当建立校内固定资产调剂制度，加强对闲置固定资产的合理调配，达到校内各学院、部门之间的资源共享；高校应当严格落实高校会计制度，按规定计提折旧。

（七）基建项目控制

高校应建立基建项目管理制度和廉政监督管理机制，全面梳理基建项目业务流程每个环节可能存在的风险，重点从工程立项、招标、造价、建设等方面进行有效控制，任何一个部门或个人都不能承担基建项目的全部过程，应当确保不相容岗位相分离，关键环节两人以上共同负责，严格按照国家有关要求进行项目立项、概算编制、招标，对重大项目、专业性较强的项目必须经过技术专家论证。高校应当按照会计制度的要求设置账簿，对基建项目进行规范核算，符合国库集中支付的基建项目，应当按有关规定执行，财务部门应当严格按照项目合同和工程进度办理款项支付。工程项目竣工后，应在规定的时间内及时办理工程结算和财务竣工决算审计，及时进行资产验收，办理项目档案、资产移交等手续。

（八）投资和筹资控制

在国家扩招政策、教育主管部门的高校教学评估制度、政府债务补偿（化债、贴息）政策和银行对高校“子债父还”的认同等多重因素驱动之下，高校举债扩建蔚然成风，贷款、圈地、基建已成为许多高校的头等大事。为了有效防范高校投资和筹资风险，高校应当加强对学校发展和校园建设等重大投资项目的内部控制，进行充分的论证，严格执行重大事项集体决策的议事机制，充分发挥教职工代表大会的作用，合理控制投资风险。对于筹资业务，高校应当确保不相容岗位相分离，严禁一人负责银行借款全过程。财务处应当对银行借款设置明细账簿进行核算，真实反映借款资金使用及偿还情况，严把资金使用关，定期与银行核对借款余额。高校应当建立债务风险预警体系，时刻关注经济环境和国家政策的变化，提前发现各种潜在风险，及时防范和化解财务危机。

（九）合同控制

高校应当制定完善的合同管理制度，规范合同文本，加强对经济合同的签订、登记和履行的控制和监督，维护高校的合法权益。合同签订前，必须充分调查、了解对方的主体资格、信用状况等情况；重大合同或专业性较强的合同谈判，应当组织法律、技术、财务、审计等专业人员参与，必要时咨询或聘请校外专家予以协助；合同签订前必须经过严格的审核和审批，对重大合同还应当实行会审、会签制度；严禁越权签订合同，更不得滥用合同印章。

（十）加强信息化建设

高校应当积极整合和利用校园网络资源，提高工作效率与效果。通过开放财务经费查询系统，加强对财务预算经费下达和执行的监督；通过财务收费系统与教务选课系统对接，有效控制学生欠费问题；通过图书馆系统、资产管理系统与财务系统对接，加强资产管理；通过人事劳资管理系统与财务工资发放系统对接，加强工资发放管理；通过网上信息公开，增加信息的透明度，接受广大教职员工的监督，有效地防控各类不良行为的发生。同时，学校信息技术部门和各有关部门应当提高信息化管理水平，确保信息的安全与完整。

六、WHEN：何时实施内部控制？

高校内部控制是一个动态的、不断完善的过程。它建立在对长效工作机制的认知基础上，要求动态地参与到高校各项活动的全过程。高校应当根据环境的变化和各项业务发展的需要，适时进行内部控制制度的修改和完善，构建内部控制的动态运行机制，保证高校健康、持续地发展。也就是说，内部控制是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，高校内部控制应当做到无时无刻无处不在。

七、HOW：如何监督和评价高校内部控制？

高校应当注重内部控制建设的实效，加强对内部控制的监督和评价。成立由审计和监察部门组成的内部监督机构，负责对内部控制的建立、实施进行全方位的监督，及时发现存在问题，及时改正，使内部控制处于一个不断调整、不断完善的良性状态。同时，为了充分发挥教职员工的主观能动性，高校应当在内部控制中引入激励和约束机制，把内部控制的相关责任明确到人，并和高校的战略目标、岗位责任联系起来，进行必要的奖罚和考核。通过内部控制运行与绩效相挂钩，最大限度地提高内部控制的实施效果。●

【参考文献】

[1] 刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-64.

[2] 方红星，池国华.内部控制学[M].大连：东北财经大学出版社，2011.

[3] COSO.内部控制——整合框架[M].方红星，译.大连： 东北财经大学出版社，2008.