京津冀环境治理政府协同合作研究

高建　白天成

[摘要]环境问题已成为京津冀区域一体化过程中亟待解决的问题。京津冀环境治理政府协同机制面临碎片化状况严重，缺乏协同发展利益协调补偿机制和权威的跨区域环境治理机构等困境，这主要是由协同机制法律法规不完善，GDP主导的晋升考核机制和环境治理合作意识薄弱等原因造成的。京津冀环境治理政府协同发展的研究是京津冀一体化过程中的首要任务，应加强京津冀环境治理合作理念建设，完善政府间利益协调机制，建立统一的环保机构，制定统一的环保政策，建立和完善京津冀环境治理政府协同法制体系等，以促进京津冀发展。

[关键词]京津冀；环境治理；政府；协同

中图分类号：D6

文献标识码：A

文章编号：1008-410X（2015）02-0069-05

一、问题的提出

京津冀一体化作为国家重要战略需要三地政府相互支撑，坚持优势互补、互利互赢的原则，走出一条协同发展的可持续道路。京津冀协同发展，环境治理要先行。近两年，雾霾天气席卷全国，京津冀地区尤为严重，环境问题已成为京津冀一体化过程中亟待解决的问题。基于环境政治学的观点，环境问题对政治和社会起着越来越重要的影响，政府在制定政策时必须更多地考虑到环境因素。因此，京津冀区域环境治理中的政府合作研究显得尤为突出。

整体性治理理论是建立在对新公共管理理论反思的基础上的一种修正性理论，其主张对于环境治理问题具有很强的借鉴意义。它要求各部门之间加强合作，旨在取代“碎片化政府”，在不否定专业化分工的前提下实现跨行政区域部门合作，指引地方政府在跨地域问题上能够建立起协同合作的治理模式，制定共同发展的政治、经济政策，形成区域内互惠互利的网络组织体系。京津冀地区政府面临的协同发展问题与整体性治理理论在逻辑上是一致的，能够有效缓解当前问题。

目前，我国学者关于京津冀政府合作机制的研究主要集中在经济或区域整体角度，有的学者认为区域经济发展缓慢的主要原因是没有摆脱行政区域的束缚，所以区域政府合作机制的建立很有必要，京津冀地区建立相应的政府合作机制是该区域实现顺利发展的重要制度保障，而机制建立的关键不是建立的形式而是三地政府的意识和决心；还有学者认为区域地方政府是区域内进行资源配置和经济活动的实质性主体，现阶段由于地方政府缺乏合作意识，使得区域的经济行为带有明显的行政规划性和功利主义色彩，必须建立政府间的协调机制来保障区域内经济的良性发展。既有文献表明，从环境治理层面对京津冀政府合作进行的研究还比较少，京津冀环境治理理论准备不足。京津冀环境治理面临的问题既突出又复杂，因此需要对京津冀环境治理问题各方面认真剖析，根据整体性治理理论的指导提出京津冀环境治理政府协同合作方面的建议，以便更好地建设京津冀一体化。

二、京津冀环境治理政府协同合作的困境

在京津冀一体化背景下，京津冀政府协同合作正处于摸索阶段，特别是环境治理，在协作的过程中受到了多方面的阻力。

（一）碎片化状态严重

一般认为，京津冀地区面临的一个主要问题是行政力量过于强大，造成了地区分割严重。地方政府往往过于在意行政边界，单独处理地方事务成为较为普遍的治理模式，三地地方政府很难把视角扩展到京津冀区域本身，影响了地方政府之间的交流与合作。京津冀环境治理碎片化体现在三地政府服务视野狭隘，相关部门缺乏有效的配合，特别是在环境治理政策制定和执行过程中，碎片化现象尤为明显。首先在政策制定方面三地政府信息沟通不畅，出于经济利益、政府形象、政绩评估等多种原因，政府和官员不愿意与他人共享全部信息和资源，在碎片化状态的形成过程中人为因素占了很大比重；其次在政策执行方面，执行范围只限于某个行政区内部，执行对象不全面，不能有效管理其他区域的环境污染源，但是某些污染不是一个地区能解决的，所以不能从根本上解决问题。以排污费的收取为例，京津冀三地标准并不统一，基本比例为9：7：1，这很容易造成污染企业转移，加重某些地区的污染。

（二）缺乏协同发展利益协调补偿机制

地方政府之间的利益矛盾主要由利益协调机制予以调解，现阶段利益协调机制的缺乏使三地政府之间的竞争激烈，突出表现为地方保护主义猖獗，为了保护本地区的经济发展，对于市场准入制度、跨区域行政执法、跨区域经济主体待遇等方面必然会存在政策偏向和限制；在吸引外来资本和企业时首先考虑的是能否促进本地发展，对于能够增加本地GDP发展的企业和资金会提供优惠政策以期获得更多资源。利益补偿机制是解决地方政府在某些方面发展出现不平衡时的救助和补偿机制。根据环境库兹涅茨倒U曲线，京津冀地区正处于曲线的前半部分，即经济发展与环境不协调，环境治理会在某种程度上或大或小地影响经济发展的速度，由于缺乏相关的利益补偿机制使得作为地方利益代表的地方政府出于追求该地利益最大化的考虑，不愿意或者不愿意率先整顿产业结构减少污染。

（三）缺乏权威的跨区域环境治理机构

京津冀三地政府协作呈现非制度化特点，一般通过地方政府领导人承诺的形式进行合作，这种方式的法律效力和稳定性低下，而且在涉及地方核心利益时往往不能达成共识。为了扭转这一劣势，京津冀逐步探索制度化协同机制，比如在大气污染治理上，2013年成立了京津冀及周边地区大气污染治理协作小组，该小组成员由京津冀及周边省市组成，办公室设在北京市环保局，这对于促进京津冀环境协同治理有一定的推动作用。但是从其运行模式和产出效果来看，机构的权威性不强。首先，小组的机构设置简单，虽然成员众多，但是在协商、讨论、交流互动等方面缺乏有效的制度设计和制度保障；其次，机构设在北京环保局给人一种依附于北京环保局或者是北京环保局一部分的误解，降低了其权威性；最后，与中央的联系薄弱，现阶段还处于只是地方联合机构的层次。缺乏有效协调京津冀环境治理的权威机构，大大影响了环保政策的一致性，因此，权威的跨区域环境治理机构建设迫在眉睫。endprint

三、制约京津冀环境治理协同发展的原因分析

京津冀环境治理协同合作面临的困境是多方面的，其形成的原因也是错综复杂的，可以从制度、政策和治理方式等多层面对其进行分析和研究。

（一）协同机制法律法规不完善

协同机制法律法规不健全，致使环境治理合作机制缺乏刚性。近年来我国在环境治理上的立法力度逐步加强，《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）（以下简称《环境保护法》）和一系列有关环境治理的法案相继出台，但是有关区域环境治理合作方面的法律还处在空白阶段，只是在相关法律的部分条文中有所体现，这严重阻碍了跨区域环境治理进程。由于缺乏有关协同发展的法律法规，使得地方政府在合作治理中的责任观念弱化，不能有意识地去进行合作的尝试；使地方保护主义得不到有效解决，利益协调机制也很难实施；使环境治理合作机构缺乏权威性，不能发挥应有的作用。另外，在法律法规的具体实行上，各地虽然都有专门的用于环境治理的政策，但是在某些项目的决定标准规定上不统一，造成了政策的碎片化现象。法律法规的不完善使得一些企业利用法律的漏洞谋取非法利益，增加了京津冀环境治理协同机制构建的难度。

（二）GDP主导的晋升考核机制

改革开放以来，我国面临着发展社会主义经济、改善人民生活水平的重大问题，这对政府和官员提出了挑战，特别是对于地方政府官员的压力是巨大的，另外，由于在考核指标上，经济指标相对来说比较容易量化，易于比较，其结果也较为客观，因此形成了经济指标占主导位置的考核体制。“这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。”这种考核机制使得三地政府官员在发展经济和环境治理这两个选项中更倾向于选择前者，忽视了环境治理甚至忽视了区域经济协同发展。在环境治理方面，官员基于“政绩”观的考核体系，也倾向于独自进行环境治理，以显示自己的治理能力，能在政治晋升博弈中获得胜利。各种考核因素导致地方政府官员在环境治理协同机制构建中的积极性不高。

（三）环境治理合作意识薄弱

“由于地方保护主义的存在，相当一部分城市政府缺乏合作意识，片面追求‘大而全、‘小而全，以邻为壑，另起炉灶，导致重复建设严重”。虽然《环境保护法》规定有关部门分工协作，但是在实际工作中，各部门之间缺乏有效的沟通和交流，特别是北京市的特殊地位导致了北京与津冀表面上的平级关系，实质上的隶属关系。随着河北省对于环境问题的重视程度越来越高，其与北京的分歧也在逐步扩大，北京依然想把高污染企业转移到河北，但是河北想承接或者自身发展一批高新技术产业，双方还未达成合作共识。

四、京津冀环境治理政府协同发展的对策

京津冀环境治理政府协同发展的研究是京津冀一体化过程中的首要任务，基于对协同机制困境和原因的分析，应该从以下几点加强制度构建。

（一）加强京津冀环境治理合作理念建设

根据环境伦理学，环境合作治理理论应以人和自然的和谐发展为依据，追求一种真实的合作状态，而不是顺从经济利益或者政绩的诱导。京津冀环境治理区域合作理念的建立，有利于三地区域环境治理，促进京津冀经济一体化发展。建立这样的环境合作理念需要着重凸显环境伦理学的基本原则和核心精神，建立协作、共赢的合作理念，祛除“囚徒困境”和“吉登斯悖论”。树立“生态管理”和“生态型政府”的理念，把现阶段经济发展的重点放在与生态建设有关的方向上来，并且把生态管理的理念融入政策和立法的过程中，实施综合管理，这是实现京津冀环境治理合作理念的有效过渡，只有三地政府共同认识到环境治理的重要性才能逐步加强合作。京津冀环境治理需要三地政府共同努力是不争的事实，政府必须转变思维方式，追求先进的环境理念，构建生态政府，以实现生态文明。

（二）完善地方政府间利益协调机制

“政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵。”地方政府要以共同利益为基础，通过沟通、协商、谈判等手段协调彼此的利益关系。京津冀环境治理政府层次的关键所在就是建立以利益协调为核心的政府合作协同机制。三地都有各自不同的利益追求，充分尊重和考虑各方利益是协同机制建立的基础，客观、公正地对待多元化的主体是协同机制建立的前提。在环境治理方面实施生态补偿机制，建立政府间的横向资金补助制度，比如一个地区率先削减“三高一低”企业在本地产业结构中的比重，由另外两个地区给予一定的资金支持，保障环境政策顺利运行；建立科学、合理的成本分摊制，在进行区域整体的环境治理时，合作成本、环保成本、行政成本由三地分摊，分摊的量按照发展水平、受益情况和责任来公平分配；另外，中央政府可以对京津冀地区的环境治理建立一定的补偿机制和鼓励机制，比如建立京津冀环境治理专项补偿基金等。生态补偿机制的运行需要三地政府在共同承认的基础上设计一套完整的关于生态补偿的原则、标准、计算方法等详细制度，并且保障资金的准确和到位。

（三）建立和完善权威的环境治理合作机构

强有力的合作机构是打破传统行政区域划分和环境治理阻碍的突破口，是三地政府环境合作治理的关键。这不仅可以实现对三地环境问题的有效治理和监管，也使地方环保部门摆脱当地行政部门的干预和利益干扰，提高环境治理有效性。跨区域的环境治理机构应由国务院相关部门的成员、三地环保部门成员和部分行政人员、环境治理的学者和专业人员组成，对三地的环境问题通过各种机制给予解决。跨区域环境治理机构应对三地的环境治理问题提出治理和发展规划，负责申请和组织该区域重大环境治理项目，还应该组建有效的信息通报机制、跨区域突发环境事件应急协作联动机制、区域生态补偿机制等，同时对三地环保部门进行监督和监控。三地政府可以借鉴泛珠三角区域和长三角的治理经验，定期或不定期地举行区域环保合作会议，建立专题小组，进行环保协商合作，建立该区环保工作交流制度和通报制度。endprint

（四）制定和实施统一的环保政策

《环境保护法》第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”京津冀三地政府应整合各方面力量、技术和手段对该区域进行全面考察，衡量该区域的环境治理水平，并以此为依据在该区域内建立统一的政策规划，保证政策框架的统一和完整。我国2014年已开始实施《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，但是相比长三角和珠三角地区，京津冀地区统一的环保准则依然不达标。长三角和泛珠三角地区在21世纪前十年，积极探索了区域环境治理，实施了一系列规章制度，京津冀地区应积极借鉴这两个地区的先进经验。

第一，区域政策资源的共享和整合。信息不对称造成区域统一环保政策科学性低，执行力下降，导致资源浪费。因此，政府应该完善信息传递和共享机制，建立区域性信息服务中心，实现信息快速、准确传递，保障政策研究共同发展。实现资源共享，主动实现交流与互动，同时通过各种合作项目营造一种开放、自由的学术氛围。这是制定统一的环保政策的前提和基础。

第二，制定和实施统一的环境标准，对违反环境标准的企业和团体提出警告，并给予一定程度的警告和处罚，情节严重者还要追究其法律责任。以京津冀雾霾治理为例，严格实施《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，按照政策要求和标准限制相关企业的排放量，并且对实施情况进行监督，实行有效的奖惩措施。另外，在官员的考核机制上，三地政府都要统一弱化经济指标的强势地位，强化环境治理能力和效益在考核中的作用，使官员有动力去制定和实施环保政策。

第三，在统一政策的前提下，注意手段和方法的多样性，考虑京津冀地区环境问题复杂多变，在充分了解三地环境问题实际情况的基础上制定一系列包括强制手段、弹性行政手段、命令控制手段和经济激励手段等政策。

（五）建立和完善京津冀环境治理政府协同法制体系

完整的法律体系和统一的环境标准不仅能够加强环境治理机构的权威性，而且能够保障统一环保政策的有效实施。应围绕京津冀地区重点推进和优先治理的环境问题及时制订和修订一批法律、法规，在法律体系的建立过程中注意法律的针对性、操作性和创新性。

京津冀三地政府需对各地以往的环境治理法律进行整合和检验，对不符合区域环境治理最新理论的条款予以废除和修改，保障京津冀环境治理水平提高。

第一，以《宪法》和《环境保护法》为基本框架，建立相应的法律体系。通过制定区域合作法律体系保障区域合作顺利进行是西方国家治理的常用手段之一，我们在这方面还做得不够，借鉴经验的基础上提高立法水平是我们的发展方向。京津冀地区在制定本地环保法律体系时应考虑到最新的政策和党的最新理论，《环境保护法》的出台对于京津冀环境治理法律体系的完善具有重要的指导意义。要依据《中华人民共和国侵权责任法》，并在分析京津冀具体实际情况的基础上，建立环境保护和治理责任制度；组织各种社会力量参与环境治理。

第二，从组织法和行政法的角度制定政府协同环境治理的法律制度，一方面反对行政垄断，另一方面以法律形式对三地政府做出权责规定。同时，建立司法救济制度，对政府合作过程中遇到的纠纷和困难及时解决。

第三，转变执法方式，由单一的强制性行政手段向多元化弹性行政手段转化。加大执法力度毋庸置疑，还应讲弹性手段与强制性手段相结合，更多地发挥行政指导、行政规划、行政契约等的作用，将命令和控制手段与经济手段、社会手段结合起来。

五、结语

京津冀环境治理政府协作是区域环境治理的关键。京津冀环境治理是资源整合、组织重构、协同发展的过程。政府之间要建立一种竞争、监督、共赢的新型政府关系和合作交流机制，增强三地政府之间的环保技术交流与合作，提高各自的环境治理能力，同时也为三地政府在环境治理方面的问题和矛盾提供一个交流和解决的平台，实现“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”，以促进经济和环境协调发展。京津冀环境问题是京津冀一体化甚至是国家战略部署的重要组成部分，解决好这一问题对于社会主义和谐社会建设具有重大意义。

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责任编辑：张新颜endprint