现阶段保留进城落户农民“三权”的意义与效应

方辉振　汪潇

[摘要]保留进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”是本次户籍制度改革的一大亮点。它对于进一步保障农民权利、尊重广大农民意愿、巩固党的执政基础和积极稳妥推进中国特色新型城镇化具有重大的现实意义，但由此也会生发一系列经济、政治、社会和文化效应。把进城落户农民“三权”保障落到实处，重在深化改革，完善政策法律，尽量发挥或放大其正效应，消除或减弱其负效应。

[关键词]农民；进城落户；“三权”；城镇化

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1008-410X（2015）02-0095-06

现阶段保留进城落户农民“三权”是2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的。这“三权”包括进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，中央明确要求不能把这“三权”的退出作为农民进城落户的条件。2014年12月2日习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议时强调，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线；对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。可以说，现阶段保留进城落户农民“三权”具有重大的现实意义，由此也会生发一系列经济、政治、文化和社会效应，必须对其进行深入研究。

一、保留进城落户农民“三权”的现实意义

对进城落户农民仍保留土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”并做出明确保障规定，是本次户籍制度改革的一大亮点。

在党的历史上，农民历来是中国共产党最重要的群众基础和执政基础。党的群众基础和执政基础的巩固与扩大是同党维护、实现和发展好农民群众的权利紧密联系在一起的。土地是农民最基本的生存资源。中国共产党之所以能够打败国民党，成功夺取政权，最根本的就是依靠土地革命和土地改革，保障农民土地权利。新中国成立后，党没收地主土地无偿分给没地或少地的农民，实行“耕者有其田”的政策，广大农民获得了相对完整的土地所有权及其经营权和收益权。这为共产党稳固政权，以及后来推进工业化奠定了扎实的基础。但不久由于推动激进式集体化、人民公社化，又把土地的农民所有制变为集体所有制，造成广大农民财产权利的全面被剥夺和人身权利的全面被依附。这既破坏了农业生产，影响了农村社会的稳定，又导致国家与农民关系的紧张。1978年的改革开放也是从农村土地改革，实行家庭联产承包责任制开始的。家庭联产承包责任制使广大农民又一次获得了土地自主经营权，实现了农民对劳动与收益的对等性要求，党再次获得了广大农民的认同和支持，从而巩固了党在农村的执政基础。随着我国工业化和城镇化的快速扩张，全国各地掀起了“圈地运动”热浪，大量农民承包地和宅基地被侵占转为工业用地和城镇建设用地，造成许多地方农民沦为“种田无地、上班无岗、养老无保”的“三无农民”，这再次触动了农民土地的神经，突破了农民生存底线，许多农民被迫走上漫长的告状、上访之路，进而造成政府与农民关系的日益紧张、疏远甚至对立，严重影响了党的执政基础。即使三十多年过去了，时空已经变换，但土地仍然是和国家政权的基础紧密联系在一起的。

土地是农民安身立命的根本，但目前不少地方农民的土地承包经营权、宅基地使用权确权颁证工作还没完成。根据现行的土地承包法，承包方全家进城落户的，应将承包地交回发包方，否则发包方可以收回。这样农民对进城落户自然心存顾虑。2010年，中国社科院对11万农民的调查结果显示，长年进城务工群体（生于1960年代～1970年代）不愿转为非农户口的比例达80%，年轻进城务工群体（生于1980年代）不愿转为非农户口的比例达75%，而若以土地权益作为交换而落户城镇，不愿转为非农户口的比例则高达90%。2013年，广东省有关部门为期2个月的广东省农民现状问卷调查结果显示，尽管广东农民35岁以下的青壮年约2/3在外打工，但接近一半的受访农民不愿意迁移到城市居住，主要原因是融入城市的代价太大、成本太高。另据四川省统计局2014年7月25日发布的《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示：有93.7%的进城务工人员表示习惯城市生活，但愿意落户城市的只有10.7%；怕养老得不到解决、住房没有保障、失业或找不到工作是进城务工人员转为城镇户口担心的三大问题；如果转为城镇户口，进城务工人员希望家中土地维持现状不变和有偿流转的比例占59.3%，希望农村住房维持现状不变的占57.4%。目前中央虽然提出了保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系；把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。但在城镇职工各项保障尚存在机关、事业单位、企业职工双轨制甚至多轨制都剪不断理还乱的背景下，几乎没有人会相信对进城农民工的保障能够很快与城镇居民平起平坐。所以说，让农民放弃现在法律、政策上赋予农民的这三项权益，他们在心理上是极不踏实的。如何能够让农民消除这些顾虑，关键要在城市这方面做文章，让农民在城市当中能够获得切实的利益，享受像城市职工一样的福利。这样，农民才能够完完全全进城，农民的这三项权利可以通过补偿的方式维护好。如一些地方通过安置房换农民的宅基地，通过提供社会保障来换农民的承包经营权。如果是对集体资产的收益进行分配，就可以通过集体购买的方式，通过市场化手段，给农民一个合理的补偿，那么农民最终是能够离开农村进入城镇的。

中国特色的城镇化具有与世界上一般发展中国家不同的特点，一是城市基础设施比较良好，二是城市中存在大规模贫民窟现象。这与中国的城乡二元结构、农村基本经营制度以及土地制度的特色安排有关。目前，中国城乡二元结构对过去限制农民进城的行政堡垒差不多取消了，农民不仅可以自由地进城了，还可以自由地回乡，保留了农民因可能进城失败仍然可以返回农村的基本条件，但也限制了城市资本及市民随意下乡进村的自由。从这个意义上说，当前这种城乡二元结构正在发生历史性变化，即对农民由过去剥削性的城乡二元结构变成现在保护性的城乡二元结构。正是这种保护性的城乡二元结构给进城失败农民可以返回农村的机会，从而避免了城市大规模贫民窟的形成。中国农村基本经营制度的特点是土地归农村集体所有，农民按户承包经营，农民有长久不变的土地经营权，每户农民都有无偿使用的宅基地。这种农村基本经营制度让农民可以通过承包经营土地获得基本生活资料，从而使广大农民能够大致过上温饱生活。当代中国土地管理的最大特点是消灭了特权的土地贵族集团，没人再可以凭借其占有的土地来剥削他人及不劳而获。近年来正是将城郊农地非农使用增值收益以土地出让金的形式用作城镇基础设施建设，良好的城镇基础设施又成为城镇经济进一步发展和更多人口城市化的润滑，实现了部分人口城镇化。这种以城郊农地非农使用增值收益归公为核心的土地制度使中国城市化取得了突飞猛进的发展，这是中国作为发展中国家却可以有发达国家一样良好城市基础设施的关键所在。如果没有中国特色的城乡二元结构和农村基本经营制度为农民提供在城乡之间自由往返的通道，城市必将产生大规模的贫民窟。这不仅对农民不人道，而且一旦发生经济危机，大规模的城市贫民窟必对其起推波助澜的作用，经济危机转化为社会、政治危机的可能性极大。加上中国缺少大规模超越性宗教的国情，城市大规模贫民窟的治理难度必然超出有宗教信仰国家的很多倍。另据调查，影响农民进城落户的诸多因素中，最主要的是如何处置土地物权问题。如果规定保留土地物权，将会增强已经拥有了土地物权的农民家庭进城落户的意愿；如果规定交回土地物权，则大多数农民家庭将放弃在城镇落户。因此，保留进城落户农民“三权”，将过去“剥削型”的城乡二元结构创造性转化为“保护型”的城乡二元结构，保持农村基本经营制度的稳定，为农民提供在城乡之间往返进退的条件；保持中国土地制度的优势，将城市化与建设城镇基础设施的筹资以及改革土地财政体制结合起来，这样就可以保持中国社会的基本稳定，就会为积极稳妥推进中国特色新型城镇化提供坚实保障。endprint

二、保留进城落户农民“三权”的生发效应

（一）经济效应。首先，保留“三权”，对进城落户农民家庭会产生积极的经济效应。一是可保障其当期经济利益，如土地承包经营权流转、集体收益分配权和宅基地使用权转让的收益；二是可保障其预期经济利益，如承包地、宅基地将来被国家依法征收、占用时，依法可获得的相应补偿，集体资产经营良好可增加分红；三是保障了农民如果在城镇失败仍然可以返回农村再次对承包地、宅基地、房屋使用的权利。其次，保留“三权”，对留在农村的农民家庭可能会产生消极的经济效应。一是留在农村的农民家庭将不能获得已经进城落户农民家庭的土地承包经营权、集体收益分配权和宅基地使用权，或要获得其“三权”就要支付一定补偿费用；二是农民家庭进城落户具体到哪个村往往是零碎、随机发生的，其承包地、宅基地与留在农村的农民家庭承包地、宅基地可能存在交错混杂，这可能影响留在农村的农民家庭对自身承包地、宅基地的总体规划和整体利用，从而影响其收益的提高；三是进城落户农民家庭继续参与集体收益分配就会减少留在农村的农民家庭的分配额。最后，保留进城落户农民“三权”对推进土地适度规模经营也会产生效应。土地适度规模经营是农业现代化的重要基础条件，而影响土地适度规模经营的主要因素是农民工数量。如果务工者多务农者少，留在农村的劳动力人均经营土地面积就会增加，就有利于土地适度规模经营。反之，务工者少务农者多，就不利于土地适度规模经营。但只要法律规定承包地不得撂荒，无论规定是否可以保留土地物权，基本上都不会影响土地承包经营权流转、土地适度规模经营。只要规定进城落户的农民工家庭在当地实施迁村并点、土地复垦时，与当地农民履行同等的支持、配合义务和享有同等的权利，就不会影响未来在必要时通过迁村并点、土地复垦措施增加耕地面积，推进土地适度规模经营。

（二）政治效应。从我国法律规定来看，土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，是不包括处分权的，是不完全的所有权，这些土地的完全所有权归农民集体（其中农民集体使用的国有土地，其所有权归国家）。因此，对交回还是保留进城落户农民家庭的土地承包经营权和宅基地使用权，所产生的效应只是用益物权的是否拥有，而不会直接影响土地的最终所有权，不会直接影响我国的根本经济制度。但是从其实际运行的角度来观察，土地物权的不同处理方式对土地所有制是间接效应的。实际调查表明，如果规定交回土地物权，大多数农民工就会选择在城镇就业居住但不落户，也就无须交回土地物权，而且还能分享小部分在城镇落户农民家庭交回的土地物权收益，最终必然导致未来一部分土地物权落入具有农村户口、属于农村集体组织成员却在城镇就业居住（即名义是农民实际是市民）的人手中；如果规定保留土地物权，土地物权就会长久属于已经进城落户的农民即具有城镇户口、不属于农村集体组织成员家庭及其继承人。因此，无论规定交回还是保留土地物权，都难以改变我国农村土地物权这样一种发展趋势，即农村土地物权的部分（可能是一半甚至大部）拥有者实际是进城落户的农民即新市民。这一群体长期拥有农村土地物权，享有其收益，会在一定程度上影响作为土地所有者的农村集体组织处置这些土地，也可能对我国的经济政治格局发生一定的影响。

（三）社会效应。首先，如果保留进城落户农民“三权”，对促进社会稳定发展会产生积极的效应。积极稳妥推进中国特色新型城镇化是实现现代化的必由之路，但是如何解决进城落户农民的住房是个很大的问题。据调查，目前外出农民工中在城镇已经购房的不到1%，独立租房的不到14%，大多数都是通过与他人合租、居住在用人单位宿舍或工地场所等方式解决居住问题。因此，如果规定交回土地物权，一旦发生类似2008年国际金融危机冲击的情形，大量农民工家庭可能在城镇“居无定所”，严重影响社会稳定；如果规定保留土地物权，必要时可以回到农村老家，可以让其在城乡之间“进退有路”，就有利于社会稳定。其次，保留进城落户农民“三权”可能引发以往交回土地物权的农民“悔索权”反应。过去一些地方的农民工已经全家进城落户，其中多数地方依法要求其向农村集体组织交回了土地物权。如果现在又规定可以保留土地物权，是否引发这一群体的“悔索权”反应，这是一个有待观察和研究的问题。不过由于目前已进城落户且交回土地物权的农民家庭群体规模不是很大，经济条件也往往较好，可能不会产生大规模的“悔索权”反应。再次，保留进城落户农民“三权”可能引起原市民群体的不满反应。从直接关系来观察，对进城落户农民“三权”如何处置，对城镇原居民没有直接的利益关系；但从间接关系来细究，如果保障进城落户农民“三权”，由于城镇居民不享有土地承包经营流转权、集体收益分配权和宅基地使用权，对农民由过去剥削性的城乡二元结构变成现在保护性的城乡二元结构，因而部分市民可能认为自己没有享受到公民平等权益并对此项保障不满。不过考虑到目前城乡居民收入比超过3：1，城镇居民平均财富也远高于农民工家庭平均财富，长期以来广大农民为城镇和国家做出了巨大贡献，因此现在赋予农民一点特殊权利也是相对平衡的，只要宣传工作到位，部分原市民因不满反应而影响社会稳定的可能性较低。最后，保留进城落户农民“三权”可能引发留在农村农民的不满反应。这种不满是属于对直接利益分配的不满，可能会影响社会稳定。但只要规定农民进城落户后，其保留的土地承包经营权应当依法流转，不得撂荒；保留的宅基地使用权可以自愿有偿出让，并在农村集体组织依法决定迁村并点时应当履行相同义务和享有同等权利，那么留村农民就可以分享实际占有、使用收益的权益，其收入和生活水平也可能由此而得到提高，其不满的强度就会下降，对社会稳定的不利影响就会减弱。

（四）文化效应。中华文明的显著特征之一就是持续的文化传承，它既表现为传承几千年的物质和非物质遗产，也表现为国人强烈的“寻根”意识。中国农民是世世代代生活在乡村熟人社会中的，他们的乡村生活往往是生产、生活与风俗人情三位一体的。乡村的建筑、道路、树木、农田以及生产方式、生活方式、风俗习惯等，都是中国传统文化的载体。而祖居村落的存在，对于背井离乡的流动人员及其后代来说，往往是精神上的“根”。几千年来，中国的知识分子、商人或其他群体，无论外出从政、经商还是打工，哪怕远渡重洋，往往都有“寻根”情结，甚至希望落叶归“根”。历史上很多美丽乡村建筑、公共设施也是由离乡外出的群体修建的，离乡外出群体对故乡风貌的形成与发展产生了重大影响。故乡与游子相互影响，故乡情游子念，游子从故乡汲取精神营养又把城市文明带入和反哺故乡，“根”的文化在历史的轮回中代代传承。从现实看，进城落户的大多数农民家庭与农村仍然有着密切的联系，他们的童年记忆还留在故乡，故乡有他们祖先的墓葬，有亲属、朋友、老师、同学，从心理上他们希望能够继续保持与故乡的联系。因此，保留进城落户农民“三权”，对于留住进城落户农民工家庭乃至其后代在农村的“根”，更好地传承中国传统文化和传播现代城市文明是有积极效应的。endprint

三、保障进城落户农民“三权”重在深化改革

（一）完善农村土地经营权流转政策。2014年11月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对如何规范农村土地流转进行了顶层设计，提出了土地所有权、承包权、经营权三权分置，强调了“三个不能搞”的顶层红线。第一红线是不能强制流转农民土地，要保护农民土地的承包权，流转经营权，保护农民利益，土地流转权益归农户。虽然现在中央鼓励和倡导农村土地流转，但鼓励流转的是土地经营权，并不是基层想如何弄就如何弄。只有中央许可的才可做，不能抢跑。如可以通过自愿互换形式解决承包地零碎化问题，也可以推动土地经营权抵押、担保试点，更鼓励农民以土地承包经营权入股发展农业规模经营。“但土地流转权归农户，土地承包经营权属于农民，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益也应归承包农户所有。不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营”。为了防止出现进城落户农民把承包地撂荒等负效应，应该规定农民进城落户后，其原有土地承包经营权、土地流转权可以继续保留，但不得违法改变土地用途，并应当通过土地经营权流转等方式确保该土地不得撂荒。如果其土地撂荒超过一定期限，或私自流转他人用于非农经营的，可由所在农村集体组织依法收回该土地承包经营权和土地流转权。

（二）探索农民宅基地使用权置换方式。为了推进新型城镇化，实现城乡建设用地占补平衡，农民全家进城落户后，其原有宅基地使用权可以继续保留，其房屋可以出租或转让给其他农民，但不能私自违法改变该土地用途；在农村集体组织依法决定迁村并点、土地复垦时，该宅基地使用人应当与农村集体组织其他成员履行相同的义务、享有相同权利，并配合置换。宅基地置换的具体流程是农民进城后将宅基地交给政府，政府根据耕地增减挂钩原则，将宅基地平整为耕地，而多出来的耕地指标，被调整为城镇建设用地。同时将多出的城镇用地出让，并将这部分土地增值溢价的一部分返还给农民，换取城镇的政策保障房、商品房以及相应的社会保障。通过农村宅基地的置换，一定程度上为进城务工的农民提供了稳定的经济保障，同时也解决了城镇用地紧张问题。宅基地复耕为农业用地，有利于中国在城市化过程中增加农业用地，对粮食安全和农产品产量增长有好处，对仍留在农村的人口来说，有利于增加其收入。现在需要进行理论探讨和实践探索的前沿课题是：能否允许一部分农村居民将老家宅基地复耕为农地的过程中，将宅基地所对应的建设用地指标界定给农民，让该农民将宅基地使用权带到其就业落户的城市去，实际上就是农业用地跨地区的占补平衡。这一点目前在我国仍然是严格禁止的，未来需要在这一点有所突破。农业用地跨地区占补平衡既有利于改善建设用地在不同区域之间合理有效配置，又使得农民获得资产性收入，加快其市民化和融入城市的进程。

（三）加强对保留进城落户农民“三权”的产权法律保护。大量现实表明，农民的产权不明晰、收益分配权缺位、参与权不足，往往使得农民权益遭受侵害。因此，要把进城落户农民“三权”保障落到实处，关键在于加强对其“三权”产权的法律保护。在产权上，承包地流转以及宅基地置换的前提条件是要对农民的承包地使用权、宅基地使用权、农民房屋的产权进行确定，搞好土地承包经营权和宅基地使用权、农民房屋的产权确权登记颁证工作。农民全家进城落户后，其保留的土地承包经营权、宅基地使用权可以依法继承。只有农民有了产权，才能有效地保证并增加其财产性收入，其相应权益才能得到法律的保护。这样，进城的农民可以放心将土地、房屋进行转包、租赁或入股，在收入增加的同时，也不再担心因没有维权的法律凭证而使自己的权益受到侵害，解决了离开农村的后顾之忧。但是，按现在的《农村土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，这客观上留下了农民进城落户必须放弃“三权”的法律依据。因此要保留进城落户农民“三权”就必须对现行土地承包法尽快予以重新修订，另外，《土地管理法》的相关规定也应尽快重新修订。

（四）加快建立健全农村土地流转市场服务体系。建立健全农村土地流转市场服务体系，是实现进城落户农民土地承包经营权和宅基地使用权有效流转并获得收益的必然要求。一要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。规定农民进城落户后，其保留的土地承包经营权应当依法流转，即保留土地承包权、流转土地经营权，不得撂荒，保留的宅基地使用权可以自愿有偿出让，并在农村集体组织依法决定迁村并点时履行相同义务和享有同等权利。二要建立健全以政府主导，以区县服务中心、乡镇服务站、村级服务点为网络，服务“三农”为宗旨的非营利性的土地流转服务平台；并建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。三要建立公开土地流转信息网络，使社会各方能够及时、全面、准确地获取可靠的土地流转信息。四要积极培育各种具有较强专业性、独立性和权威性的土地投资机构、法律咨询机构、委托代理机构、土地保险机构等有效开展土地流转的中介服务组织。五要建立公平、开放、透明的土地流转价格形成和引导机制。应注重发挥市场对土地流转价格形成的决定性作用，避免政府的不当干预，提高透明度，接受社会监督。同时，由于我国土地流转市场还处在起步阶段，为了减少土地流转中恶意投机炒作，推动土地市场运行的公平、公正、有序，政府有关部门有必要在对形成土地价格有关因素的具体分析基础上，对不同土地进行分等定级、科学评估，合理确定土地流转的基准价格，在基准价格的基础上由市场具体决定土地的流转价格，并建立相应的土地流转价格公示制度。

参考文献：

[1]关于进一步推进户籍制度改革的意见[N]，人民日报，2014-07-30.

[2]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议[N]，人民日报，2014-12-03.

[3]陈世伟，国家与农民的关系：基于执政党土地政策变迁的历史考察[J]，社会主义研究，2012，（8）.

[4]邱仰林，怎样实现“人的城镇化”[N]，中国建设报，2014-08-27.

[5]童大焕，农民不愿进城落户的远虑和近忧[N]，新华每日电讯，2014-08-04.

[6]贺雪峰，论中国式城市化与现代化道路[J]，中国农村观察，2014，（1）.

[7]沈水生，农民工全家进城落户后土地权益问题探讨[J]，行政管理改革，2014，（7）.

[8]郑凤田，农村土地流转的三条红线[J]，中国畜牧业，2014，（24）.

[9]焦国栋，农村土地流转应发挥好市场和政府的作用[N]，光明日报，2014-09-20.

责任编辑：杨俊endprint