中国推行赤道原则的难点分析及政策建议

于 泓

（中央民族大学 经济学院，北京 100081）



中国推行赤道原则的难点分析及政策建议

于 泓

（中央民族大学 经济学院，北京 100081）

赤道原则是金融机构在融资过程中用以确定、评估和管理项目所涉及的环境与社会风险的金融准则，在国际上已经被大多数金融机构认可和遵循，而赤道原则在中国的推行却遭遇到了从观念到实践上的双重阻碍。在中国推行赤道原则须结合国情进行适度调整，并努力建设良好的金融生态环境。

赤道原则;金融机构;项目融资

网络出版时间：2015-10-09 9:50

赤道原则（the Equator Principles，简称EPs）是由世界主要金融机构根据国际金融公司的政策和指南建立的，在融资过程中用以确定、评估和管理项目所涉及的环境与社会风险的金融行业基准。2013年6月4日赤道原则Ⅲ正式实施，内容包括正文、附件和附录3个部分，其中正文又包括序言、范围、方法、10项具体原则以及免责声明等5项内容。

一、赤道原则的发展历程

赤道原则是全球企业社会责任运动的产物。20世纪70年代起企业被要求在人权、劳工标准和环境等方面承担更多的责任，此后人们认识到企业进行的活动大多数离不开金融机构的资金支持。因此，金融机构也成为被问责的对象。

2002年10月，荷兰银行和国际金融公司在伦敦主持召开了一个由9个国际商业银行参加的会议，专门讨论项目融资中涉及的环境与社会问题。随后，荷兰银行、巴克莱银行、西德意志州立银行和花旗银行决定起草一个用于解决环境与社会问题的框架供金融机构参考，这个框架就是赤道原则。2003年6月花旗银行、巴克莱银行、荷兰银行和西德意志州立银行等7个国家的10家国际领先银行率先宣布实行赤道原则。之后汇丰银行、JP摩根、渣打银行和美洲银行等世界知名银行也纷纷接受该原则。2006年赤道原则对文本中的适用范围等内容进行了一次修订。2013年6月，赤道原则进行了新一轮修订，将适用范围扩大到了与项目有关的公司贷款和过桥贷款，并采用了更加完善的环境与社会风险管理标准和工具，对借款人提出了新的要求，进一步提高了赤道原则作为金融行业环境与社会风险管理准则的实用性和权威性。

据统计，目前全球共有80家金融机构接受赤道原则，并覆盖全球超过70%的项目融资，其中亚洲地区共有5家赤道银行。

2008年10月31日，兴业银行宣布采纳赤道原则，成为中国首家赤道银行。2009年12月22日，兴业银行在永安市召开“中国银行业首笔适用赤道原则项目授牌仪式暨新闻发布会”，公布国内首笔适用赤道原则的项目——福建华电永安发电2×300 MW扩建项目正式落地。2012年在兴业银行地积极推动下，原本无需适用赤道原则的靖边西蓝天然气综合利用项目宣布自愿遵循赤道原则，此举标志着中国企业开始认同赤道原则所宣传的理念，可持续发展与可持续金融在中国的实践得到了进一步发展。

2003年赤道原则实施以来，经过多次调整，目前已经先后有3版赤道原则问世，详见下表。比较3版赤道原则的内容，其主要变化体现在适用范围的不断扩大，反映出赤道原则对于这一问题认识的不断深入，也体现了赤道原则督促金融机构履行社会与环境责任功能的不断强化。

表1 3版赤道原则的比较

注：根据3版赤道原则内容整理

二、赤道原则进入中国遭遇的问题

赤道原则的推行为解决涉及项目的融资过程中遇到的环境与社会问题提供了参考框架，但是仔细分析赤道原则的具体规定会发现赤道原则本身存在不足，主要体现在其适用范围的规定略显死板，没有考虑到地区差异等问题。此外，赤道原则由发达国家的国际一流大银行发起制定，中国的经济发展水平、金融环境以及观念等方面与发达国家存在差异，赤道原则引入中国，必然会遭遇一系列障碍。

（一）推广赤道原则与中国粗放式的经济增长方式存在矛盾

赤道原则将拟融资项目按对环境与社会的影响程度分为A、B、C三类，其中对于A类及部分B类项目将实施严格的评估，制定详细的行动计划和管理系统，并进行反复的磋商和详细的披露。如果要严格执行赤道原则，此类项目很可能因难以获得融资而夭折。而这些对环境和社会有严重影响的项目往往是具有高经济价值的项目，能给项目发起人以及东道国带来较高的经济利益。因此，赤道原则容易遭到一些项目东道国的抵制。

以中国为例，中国与发达国家经济发展水平存在差异。发达国家经济正处于后工业化时期，是在已经具有丰富物质基础的条件下追求对环境和社会的保护；而中国作为发展中国家，目前正处于快速推进工业化和城镇化的阶段，保持国民经济持续稳定增长是中国长期并且艰巨的任务。一旦国内金融机构全面接受赤道原则，一些涉及国计民生的A类及B类项目将可能难以获得信贷支持，中国国民经济的增长也可能因此受到影响。当然这并不意味着实施赤道原则与经济发展存在矛盾，经济发展与环保是辩证统一的关系，环境与资源是经济实现持续发展的基础，以破坏环境和浪费资源的方式换取一时的经济增长最终将使经济失去持续发展的动力，赤道原则的实施恰恰是为了保证可持续发展的实现。不过鉴于中国目前经济亟待发展的国情，为了追求短期经济增长，中国仍然存在推动高污染项目上马的情况。所以，在中国这样一个起点偏低的发展中国家，执行赤道原则与短期粗放式的经济增长方式存在矛盾。

（二）赤道原则与项目获益方存在利益冲突

赤道原则侧重于保护环境以及避免对项目所在社区形成不良影响，这种带有公益性的原则在很多情况下与项目发起人等项目获益方存在冲突；同时赤道原则又是一个自愿性准则，缺乏强有力约束，项目获益方往往存在违背赤道原则的冲动。

赤道原则遭遇的抵抗首先来自于商业银行等金融机构。被赤道原则划分为A类及部分B类的项目对于提供融资的金融机构来说往往是优质项目，有着高额的收益。如果采用赤道原则，一些“优质”项目将被列入拒绝的名单，对于银行来说意味着要损失大笔利息收入以及相关服务收费，还可能因此丧失潜在客户，银行出于盈利考量自然不愿接受这样的结果；同时，采用赤道原则的银行在做涉及项目的融资时将增加很多程序，例如聘请第三方顾问开展社会与环境评估，帮助项目发起人建立行动方案，对项目发起人进行培训等，银行将因此增加经营成本、时间成本及人力成本等各类费用。此外，银行一旦实施赤道原则，之前已经开工建设且尚未完工的高污染项目将面临无法得到后续贷款的窘境，银行之前的贷款也将面临巨大风险。面对种种顾虑，中国金融机构对赤道原则大多持观望态度，迟迟不愿接受赤道原则。

赤道原则进入中国的另一个压力来自于地方政府。前面已经反复提到，被赤道原则划分为A类及部分B类的项目有较高的经济价值，这类项目也是地方政府重要的收入来源，与地方政府的政绩直接挂钩。地方政府经常会为了追求经济增长而忽视项目对环境与社会带来的负面影响，更有甚者会利用其权力推动高污染的大型项目，并对银行施加影响，迫使银行对这样的项目融资。

银行和地方政府出于各自的利益考虑，合谋为高污染项目进行融资并推动其实施的事例也不少见，例如2004年查处的江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目案件。经查，这是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规，企业涉嫌违法犯罪的重大案件，违法违规主要表现在土地占用、项目融资和环保审批等几个方面。由此看来，赤道原则想要真正进入中国，面临着与某些部门利益冲突的状况。

（三）赤道原则的相关规定存在问题

纵观3版赤道原则，其适用范围一直在扩大，但是公众依旧对其合理性提出了质疑。有反对者提出，就项目融资而言，以1 000万美元作为是否适用赤道原则的标准存在弊端，合理的门槛应当是根据有可能造成环境与社会不利影响的项目类型来设定，而不是根据项目融资额。此外对于赤道原则Ⅲ新增的关于公司贷款的规定②，使超过1 000万美元的项目得以在公司贷款的名义下进行，反而不利于对环境和社会的保护。至于赤道原则Ⅲ新增的过桥贷款③，虽然扩大了赤道原则的适用广度，但另一方面宽松的融资门槛限制却使这种规定的效果大打折扣。

当然，人们必须承认设定资金门槛具有便于操作的好处，至少可以对达到一定资金额度的危害社会与环境的项目进行限制，但是仅靠单一的门槛限制难以真正实现保护社会与环境的目标。为此，可以尝试在资金门槛限制这样的硬性指标之外建立软性评价标准，把项目建设类型、社区居民支持率和环评报告结果等因素考虑在内，作为是否适用赤道原则的参考标准。

赤道原则适用范围的问题对于中国这样的发展中国家尤为重要。中国中小企业众多，其发起的项目有很多达不到1 000万美元投资额，但是这些项目往往存在高能耗和高污染现象，可能对社会和环境产生重大不利影响。如果坚持以1 000万美元作为是否应用赤道原则的门槛，会使这样的项目逃过审核，赤道原则Ⅲ新规定的与项目有关的公司贷款和过桥贷款也没能从其他方面弥补这一不足。

项目发起人还有可能利用资金门槛恶意规避赤道原则，如果项目发起人将大型项目肢解成若干投资额低于1 000万美元的小项目，或是在公司贷款及过桥贷款中以低于规定金额进行贷款，就可以堂而皇之地绕开赤道原则。

总之，目前赤道原则只适用于项目融资以及与项目有关的公司贷款和过桥贷款，这说明赤道原则对环境与社会的保护是有限的，同时也意味着只要通过有意识的安排，以不涉及项目的方式筹集资金，就可以绕过赤道原则的限制，继续支持对环境和社会带来不利影响的投资。例如银行可以通过其他形式将资金放贷给企业；企业可以通过发行债券等方式直接融资。在中国除了以上手段之外，地下钱庄和熟人借贷等方式也可以成为高污染项目的资金来源。赤道原则引入中国，并不能很好地直接适应中国国情，反而造成了一系列矛盾。

（四）金融机构缺乏社会责任

赤道原则难以推行的另一个原因是金融机构缺乏社会责任。2007年7月，原国家环保总局、人民银行和银监会联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，标志着绿色信贷政策开始在全国范围内推广，也代表国家开始接受赤道原则的理念。政策发布后得到了大部分地区金融系统的回应，各大银行纷纷公布了适应绿色信贷政策的具体方案和细则。但值得注意的是，金融机构大多只是为了响应国家政策而做出相关举措，实际上并没有真正树立将解决环境和社会问题当做银行应当承担的社会责任的理念，否则也不会出现各大银行迟迟不愿接受赤道原则的局面。反观国外许多大型商业银行都采纳了赤道原则，建立了与赤道原则相适应的环境与社会风险管理体系，有些银行已经进一步制定了具体的业务流程，主动承担企业社会责任，维护金融机构良好的社会形象。

总之，中国的现状是国内金融机构对赤道原则持观望态度，普遍认为对环境和社会的保护是政府与环保部门的事。中国过去经历了高速经济增长阶段，却忽略了对社会与环境的保护，造成生态破坏和环境污染等严重后果，赤道原则本应该是人们约束旧有发展方式的有力工具，可是中国金融机构却对自身以及经济的发展具有短视性，没有认识到可持续发展对中国经济的重要意义，也没有认识到作为经济活动的总枢纽，金融机构更应该率先接受可持续发展的理念，这种片面追求主观利益的思想观念成为赤道原则在国内没有得到很好推广的障碍之一。

（五）外部监督不足

在免责声明中，赤道原则强调只作为金融界中各机构各自发展其内部环境和社会政策、程序和惯例的基准，赤道原则没有对任何法人、公众或个人设定任何权利或责任，机构是自愿和独立地采纳与实施赤道原则的。所以，赤道原则的顺利实行需要外界非政府组织和媒体等各方的监督。

中国推进赤道原则的不利因素还包括外部监督不足，和国际成熟市场相比存在差距。在国外，非政府组织和媒体对金融机构提供项目融资的活动进行了强有力的监督和干预，也迫使项目发起人为承担其社会与环境责任做出了更多的工作。例如国际上著名的“萨哈林2号油气项目”案，就曾因环保团体等非政府组织的强烈反对而被叫停，后经重新设计方案才得以继续。

反观国内，中国非政府组织及公众对此类问题的监督明显不足。根据调查显示，中国环境保护等非政府组织存在和发展的社会基础薄弱，自身发展尚不完善，更难以对金融机构形成有效的监督，赤道原则的真正贯彻实行难以保证。中国公众的环保意识受多种因素制约，文化程度及收入水平较低的尤其是身处村镇的居民参与社会的意识不强，对于危害环境和自身利益的情况反应不足。

当然，中国城镇居民的环保意识已经取得了很大进步。上海交大发布的2013年中国城市居民环保态度调查报告显示，多数中国城市居民对中国城市污染程度有强烈感受，51.3%的民众坚决反对居住区周围建立污染性设施；若居住区周围拟建污染设施，78.1%的受访民众表示会参与请愿活动。也正是由于城市居民环保意识的增强，国内多个城市建立垃圾焚烧厂的污染项目因受到抵制而作出适应环境保护的改动。

虽然中国城市居民的环保行动对于项目建设起到了监督作用，但是中国非政府组织及公众在社会与环境保护的监督工作中仍然缺乏有效监管途径，对于破坏环境的项目缺乏专门的投诉机构以及监督力量薄弱无法制止不合理项目建设等问题，不能对危害社会与环境的项目进行强有力的约束。

三、中国如何推行赤道原则

赤道原则在中国的推行是大势所趋，但是赤道原则与中国现实的冲突也必须引起足够的重视，为此需要结合中国具体经济环境探讨在中国如何推行赤道原则。

（一）推行赤道原则要考虑中国的经济发展现状

赤道原则的颁布旨在要求全球金融业为环境与社会保护承担一份责任，但是社会责任的承担需要与自身实力相适应。中国目前仍然是发展中国家，一些涉及国计民生的大型项目亟待发展，但是它们可能不满足社会与环境保护的要求，有时为了追求短期经济的快速增长难以兼顾社会与环境的保护。

所以，赤道原则在实施时需要与中国经济发展水平相适应，考虑对赤道原则的适度偏离。也就是说，人们应该根据自身的实力承担社会与环境保护的责任，当出现经济增长与环保冲突的情况时，可以通过权衡利弊决定是否支持该项目的融资及建设，而不是完全按照赤道原则行事。这种作法不代表反对赤道原则，而是由于中国目前仍然应该以促进经济增长作为国家的重要目标，某些情况下为了优先发展经济不得已需要社会与环境作出让步；同时这也不代表中国会一直纵容违反赤道原则项目的建设，因为随着中国经济实力的不断增长，人们最终将面对社会与环境保护的问题。所以，未来应该以循序渐进的方式逐步推广赤道原则，使赤道原则的推进与中国经济增长水平同步发展，发挥其应有的作用。

中国经济发展的另一个现状是存在众多高污染的中小企业，其发起的项目多是金额低于赤道原则适用范围的小项目，可以堂而皇之地避开赤道原则。所以，赤道原则引入中国一定要根据中国的实际情况，将适用范围进行修改，或者是针对借款人发起项目融资的用途以及对社会和环境造成影响的程度来决定是否提供资金支持，而不是单纯依据融资金额。

总之，对赤道原则进行适度修改后将其引入中国，才能更加适应中国市场现状，避免出现虽有政策却无法使用的现象，真正发挥赤道原则的作用。

（二）各利益相关者观念转变与制度建设并行

赤道原则的宗旨是带有公益性质的。因此，大家对赤道原则所提倡的社会责任普遍认识不足。金融机构、项目发起人、政府、非政府组织、媒体以及公众之间需要加强沟通与协调，提高各方对赤道原则的认识，为赤道原则的推广创造良好的金融生态环境。同时，由于赤道原则对于项目获益方有约束限制，为了保证赤道原则的顺利推广，在各利益相关者转变观念的同时，必须加强赤道原则的相关制度建设。

思想意识方面，作为提供项目融资的金融机构，要正确认识赤道原则对其长远发展的重要性，而不是追逐于眼前提供融资带来的短期收益；项目发起人最有可能规避赤道原则，需要金融机构进行教育和培训，引导其自觉遵守赤道原则；作为政府部门尤其是地方政府部门，要正确定位自己的职能，不能把经济发展作为唯一的追求目标。

制度建设方面，可以尝试建立一个利益相关者互动交流平台。要求项目发起人对相关项目进行公开信息披露；同时建立银行问责制，一旦银行提供融资的项目出现违反赤道原则的情形，银行将被追究责任；非政府组织以及公众要广泛参与，最好可以建立专门监督项目融资活动的独立第三方机构，并对项目发起人提供的披露信息进行审查；媒体则要通过舆论对违反赤道原则的项目发起人和贷款银行施加压力，引导公众对其发起抵制活动，使其受到严厉的惩罚。通过一系列制度建设，旨在使项目发起人和贷款银行增加违反赤道原则的成本，使赤道原则具有更大的威慑力。

（三）对于赤道原则非强制性的补充

赤道原则是一项自愿性承诺，并非强制的国际法律或公约，即使金融机构违背了赤道原则，除了受到社会谴责以外不会面临经济等方面的处罚。金融机构有违背赤道原则的冲动，尤其是在中国这样的发展中国家，金融机构本身的社会责任理念发展并不完善，面对涉及项目的融资带来的巨大经济收益，很容易受到诱惑而违反赤道原则。

将赤道原则引入中国，一定要弥补赤道原则非强制性的不足，才能进一步确保赤道原则的有效性，换言之，政府应该参与到赤道原则的推广中来。政府部门应该加强关于环境与社会保护的立法，弥补中国非政府组织及媒体公众对金融机构监督不足的缺陷；同时对金融机构违反赤道原则的行为加以处罚，以此来加强赤道原则的威慑力。

总而言之，人们应该努力构建良好的金融生态环境，同时尽快结合中国国情将赤道原则转化为金融机构的内部政策和程序，从而推动赤道原则的实施，实现保护环境与社会的目标。

注 释：

① 非指定国家是指不被列于赤道原则协会网站指定国家列表中的国家。

② 只有符合下述标准的用于项目的公司贷款才适用赤道原则：1.大部分贷款与客户拥有实际经营控制权（直接或间接）的单一项目有关。2.贷款总额为至少1亿美元。3.EPFI单独贷款承诺（银团贷款或顺销钱）为至少5 000万美元。4.贷款期限为至少2年。

③ 适用赤道原则的过桥贷款的规定：贷款期限少于两年，且计划借由预期符合上述相应标准的项目融资或一种用于项目的公司贷款进行再融资。

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（责任编辑 治丹丹）

Difficulty Analysis of Implementing the EPs in China and the Related Policy Suggestions

YU Hong

（School of Economics,Minzu University of China,Beijing 100081,China）

The Equator Principle is a financial one which the financial institutions use to determine,evaluate and manage the environmental and social risks involved in the projects in the financing process.At present,this principle has been accepted by most of the financial institutions in the world,but the implementation of EPs in China has met with double obstruction ideologically and practically.Thus,in China the EPs must be adjusted with the national conditions and a good financial ecological environment should be built for the EPs.

equator principle;financial institutions;project financing

2015-06-16

于泓（1990-），女，河北怀安人，中央民族大学经济学院金融学专业在读硕士研究生，主要研究方向为金融市场。

F 832

A

2095-462X（2015）05-0077-05

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20151009.0950.002.html