城市社区养老服务体系中的问题和对策

赵 然 陈 任 马 颖 秦 侠 胡 志

(安徽医科大学卫生管理学院，安徽 合肥 230032)

城市社区养老服务体系中的问题和对策

赵 然 陈 任 马 颖 秦 侠 胡 志

(安徽医科大学卫生管理学院，安徽 合肥 230032)

目的 了解城市社区老年人养老模式现状，追踪传统养老模式和新型养老模式的结合点，发现其中存在的问题及原因，并提出解决对策。方法 以合肥市NB社区为例，通过现场调研和实地走访获得社区老年人基本情况、养老服务组织机构、工作人员、养老服务设施等相关数据，并通过深入访谈分析城市社区养老服务体系中的问题及原因。结果 该社区养老模式单一，服务内容局限，服务队伍匮乏，老年人养老选择迷茫。结论 建立“政策引导、政府主管、部门协调、社区服务、单位协助、机构补充、全社会共同关注”的城市多元化养老服务体系。

人口老龄化；社区；居家养老；养老服务

人口老龄化是21世纪全球人类发展面临的共同问题。与世界人口老龄化发展进程相比，近年来我国老龄化的增长速度和规模尤为突出。第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%〔1〕。老年群体的服务需求日益提高，养老服务事业的发展已成为我国重大战略性问题。当前，我国的养老服务大体上分为家庭养老、机构养老、社区居家养老三种方式〔2〕。在文献查阅过程中，笔者发现，国内对于居家养老服务模式的理论及试点情况研究较多，但对于养老服务体系的建立以及如何将居家养老服务模式与传统养老模式相结合研究较少。事实上，了解城市社区老年人养老模式现状，追踪传统养老模式和新型养老模式的结合点，发现其中存在的问题及原因，对于养老服务体系建设具有更实际的意义。

1 对象与方法

1.1 对象 选取合肥市NB社区为研究现场。NB社区是安徽省政府重点培养的140个社区之一，该社区在当地街道的七个社区中，是老年人口最多、人均经济收入相对较低的社区，显现出“未富先老”的特征。

1.2 研究方法 通过现场调研和实地走访获得社区老年人基本情况、养老服务组织机构、工作人员、养老服务设施等相关数据。同时，通过与社区街道办事处和社区居委会7名工作人员分别深入访谈，分析该社区养老服务体系中存在的不足及其原因，逐步探讨解决对策。

1.3 统计学分析 收集来的资料经手工整理、核对后，统一运用Excel 2003建立数据库、录入资料，进行统计描述性分析。访谈获得的定性资料主要采用归纳总结的分析方法。

2 结 果

2.1 社区现状分析

2.1.1 社区人口及老年人口情况 截至2012年底，NB社区总人口为6 125人，老年人口为1 209人(19.74%)，其中，空巢、病残、80 岁以上高龄老年人占老年人口总数的14.56%,采取家庭养老的老年人占老年人总数的97.35%。

2.1.2 养老服务组织机构情况 NB社区养老服务目前主要由NB社区居委会7个相应部门协助负责。其中，计生办负责老年人医疗保健工作，并长期与社区卫生服务中心联合举办健康知识讲座；民政办负责老年人各项活动的筹划，并协助处理家庭纠纷；社保办负责协助老年人办理社会保险和各项补助，例如政府一次性补保等；失业就业办负责老年人的再就业，组织他们参与由政府花钱购买的公益性岗位；综合治理办负责协助老年人开展活动，并同物业管理部门共同维护社区内环境卫生；退休管理办负责老年人信息档案的建立和维护。

2.1.3 养老服务工作人员情况 NB社区居委会现有工作人员9人。其中，本科学历1人(11.1%)，专科学历8人(88.9%)。工作人员的专业方向主要是康复、财会、信息技术和社会工作等。同时，NB社区居委会还包括社区志愿者队伍80人，“4050”再就业队伍37人，社区义务保洁队30人，学历均为专科及以下。社区队伍主要是由60～70岁生活能自理的离退休职工、离退休党员、单位宿舍楼楼长和专科院校学生等组成。

表1 养老服务工作人员情况调查表

2.2 社区养老服务设施情况 NB社区养老服务设施包括食堂3处，老年活动室9处，老年阅览室2处，老年党员活动室1处，社区老年活动广场4处，公共健身器材14处，社区卫生服务中心1个。养老服务设施总面积达1 000 m2。辖区内还有养老机构1所(九久夕阳红老年城)，现有床位28张。此外，还有三级甲等医院分院1所(合肥市第二人民医院广德路院区)。以S小区为代表的企事业单位小区，除以上服务设施外，还有职工医院1所，主要服务于该小区内居民常见病的诊断和治疗。

3 讨 论

3.1 问题与原因 笔者对社区工作人员进行了深入访谈。通过访谈，了解养老服务工作开展情况，分析养老服务中的存在问题及原因。(1)养老模式单一，形成“一支独大”的局面。NB社区养老模式以传统的家庭养老为主，发展模式单一，这在一定程度上影响了其他养老模式的建立健全。单一的养老模式由于无法满足所有老年人的养老需求，也无法妥善解决当下养老难的现状。同时，NB社区机构集中养老模式缺乏，居家养老模式又刚刚起步，服务层次低端，各项职能尚不完善，这使得许多老年人及儿女面临着“没有选择余地”的困境。(2)服务内容局限，供给与需求脱节。①NB社区尚无专门负责养老工作的机构，目前主要由社居委各相应部门协助负责。这使得社区养老工作缺乏统一领导，各级部门在对文件的解读和落实的过程中存在不足，基层人、财、物、管理资源的数量和质量欠缺。同时，养老服务各级各部门之间缺少有效配合和协调沟通，没有形成合力〔3〕。②养老服务内容主要是面向低龄、健康和生活能自理的老年人，而性格内向、生活不能完全自理和完全不能自理的老年人则很少被考虑到。社区内的服务设施和服务项目对许多高龄老年人和卧病在床的老年人也并不适用〔4〕。③社区服务的内容仅限于为老年人提供生活服务方面的方便，满足其生存需求，却忽视了老年人的医疗保健服务和精神慰藉服务。(3)服务队伍匮乏，专业水准较低。①NB社区居委会人力有限，9个正式工作人员无法满足社区6千余人的服务，尤其是1千余人的养老服务。社区居委会虽然在生活上经常给予社区内老年人帮助和照顾，但是由于人力缺乏，时间不固定，不能从根本上解决社区内所有老年人的养老问题。②目前尚无扶持性的政策，社居委工作人员没有特定的岗位补助，服务人员的工资待遇不高，生活得不到应有的保障，这使得他们无法长期稳定在该岗位任职。年纪较轻的工作人员多数未将此岗位作为自己的长期工作方向，这使得该岗位专职服务人员流动性大〔3,5〕。③NB社区缺乏居家养老服务站及专业对口的工作人员和相应的在职培训，这使得养老服务的质量大打折扣。④目前还没有养老服务方面的法律法规，这对于老年人和工作人员双方的利益维护都不利。(4)养老选择迷茫，老年人何去何从。街道及社区的工作人员缺少对养老资源的整合，缺乏对于各类养老模式的宣传和引导。若不能引导居民克服对于传统养老模式的思维定式，不能正确认识各种养老模式的优缺点，摒弃偏见，那么对于养老体系的建设都会存在很大的阻碍。

3.2 对策与建议

3.2.1 建立城市多元化养老服务体系 NB社区养老服务类型基本齐全，但政府、社会与市场三者之间的互相联系、补充与互动都还有所欠缺，这阻碍了多方位、多层次养老服务体系的建立〔4〕。目前，北京市和上海市分别开展了“9064”和“9073”养老服务格局，即90%的老人在家自主养老，由家庭提供服务；7%或6%由社区提供养老服务，即由政府购买服务；其余的3%或4%到机构养老〔6,7〕。这样就建立了养老服务网络，针对不同年龄、不同身体状况、不同家庭结构的老人提供不同的社区养老服务〔8〕。笔者认为可以借鉴他市的成功经验，对现有三种养老服务方式进行归纳和整合，完善传统养老模式，发展新型养老服务：(1)可以将社区居家养老方式作为普及型养老模式，将老年人的精神生活方面分配给家庭承担，劳务方面分配给社区承担，物质方面分配给地方政府、社区和个人三方共同承担。目前，社区居家养老服务体系已成为公共服务体系的重要组成方面，是我国社会养老保障体系的主流渠道，也是解决中国城市养老问题的重大战略选择〔9〕。(2)可以将政府机构办敬老院作为集中型养老模式，专门为孤寡老年人、空巢老年人、病残、生活不能自理或80岁及以上的老年人提供专门的照料。随着经济的发展和社会的进步，政府在社会公益事业的地位越来越突出。政府部门有责任做好引导工作，财政拨付资金，建立公益性的敬老机构。(3)可以将企业化养老院作为选择型养老的模式，充分调动社会资源，满足老年人多种需求，为家境较好，有一定经济承担能力的老年人提供高档优质的老年生活。

3.2.2 充分发挥政府的主导作用 政府是公共政策和公共服务的提供主体，应当发挥其主导作用。(1)应制定相关的扶持政策，给予相应的财政资助。政府部门需要增加政策的支持力度建立专属于养老服务的公共财政基金，建立多元化的资金筹措和运作机制，推进养老社会政策的多层次、多种类和多方式〔3〕。(2)应完善相应法律法规，发挥法律的基础性、指导性和支撑性作用。英国1990 年颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》，美国 1965颁布了《老年人法案》及其修正案，日本 1963 颁布了《老年人福利法》、1989年制定的《推进高龄者保健福利 10 年战略计划》〔9〕。国外的经验告诉我们应该从法律上保障社区居家养老服务的构建和完善，明确老年服务的主要目的、管理制度、组织办法、运行机制、财政安排、及监督评估等系列问题，从而保障社区居家养老服务切实、规范、持续、高效地发展。

3.2.3 认真做好街道的落实工作 街道是政策落实的中间环节，所以应当做好上传下达的工作。(1)应做好对于政策和文件的理解、传达和落实工作，协调下属各个单位关系，使有效配合，减少“缺位”和“错位”现象。(2)应完善服务内容，拓宽服务人群。对于生活可以自理的老年人，鼓励其多参与社居委、单位、养老机构组织的活动，并积极成为志愿者，去帮助更多需要帮助的老年人。对于生活不能自理的老年人，要提供上门服务或鼓励其加入日托所，提供日常生活、医疗保健、精神慰藉等各个方面的服务。

3.2.4 合理调动社区养老资源 社区是老年人健康的“守门人”，是提供养老服务的主要场所。应当发挥基层社区的行政职权，调动社区资源进行为老服务，这样既可以优化社区内的资源便于老人在社区内就近接受养老服务。(1)社区中存在着众多群众组织，例如工会、妇联、共青团等。它们群众基础深厚，影响力广泛，且得到政府的大力支持。所以应广泛联合各方力量，扩大人员规模，将专业人员和志愿者服务相结合，发挥集体优势，争取到各部门的支持与配合〔3〕。(2)加强人员培训，提高人员素质。在搞好定岗、定员、定责的基础上，大力加强专业化培训，抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，特别是养老服务管理、护理专业知识和技能的培训，逐步提高养老服务队伍的专业化水平〔6〕。同时，要通过逐步建立养老护理人员职业资格和职称序列等级管理制度，提高服务人员的待遇水平和社会认同度〔10〕。

3.2.5 改进老年人传统观念 老年人的支持率和参与率低导致居家养老的一些服务项目丧失了规模效应，而这又反过来影响了相关服务项目的开展,造成恶性循环。所以，养老服务部门工作人员及老年人的子女在照顾好自家老年人的同时，也应引导他们对于社区居家养老、单位养老、机构养老的了解，帮助他们克服对于新型养老模式的思维定式，重新认识养老行业。

笔者认为应当建立多种养老模式相结合的养老体系，根据社区内每位老年人的不同情况，选择最适合的养老模式。同时需要调动老年人自身、老年人家庭、社区、单位、社会等多方力量，完善“政策引导、政府主管、部门协调、社区服务、单位协助、机构补充、全社会共同关注”的城市多元化养老服务，满足多层次的养老服务需求。同时，我们也认识到目前各部门对于统筹规划、布局养老工作的认识还有待于进一步提高；社会对于新型模式、创新管理的理解和支持也有待进一步的增强。为了更深入地了解老年居民生活状态和质量，我们还需要结合各地实际，从多种影响因素的角度做进一步的调查和分析，找出具体原因，才能督促各部门持续改进不足，切实关心和帮助到老年群体，从而探索出具有中国特色的养老服务城市，提高老年人晚年生活质量，实现“老有所养”的中国梦。

1 中国统计出版社.2010年第六次全国人口普查主要数据〔M〕.北京:中国统计出版社,2011：51-4.

2 王 宁,王小春.我国养老服务体系的现状和发展思路〔J〕.农村经济与科技,2014；(7):181-95.

3 侯晓丽,马珊珊,黄 磊.我国机构养老模式发展的现状与对策〔J〕.管理观察,2011；(21):78-9.

4 杨智慧.完善我国居家养老服务网络体系建设研究〔D〕.西安：西南财经大学,2013.

5 杨明月,李洪君.社会工作与城市社区居家养老模式的推进〔J〕.党政干部学刊,2013；(10):75-7.

6 孙 虹,李彩福,李 花.养老护理人员培训现状及研究进展〔J〕.中国民康医学,2014;26(13):77-9.

7 潘 屹.优化整合城乡资源，完善社区综合养老服务体系-上海、甘肃、云南社区综合养老服务体系研究〔J〕.山东社会科学,2014;(3):30-9.

8 翟 萌.社区养老服务支持网络体系-以西安市为例〔D〕.西安：西北大学,2013.

9 付中安.城市社区居家养老服务体系建设研究——以昆明市为例〔D〕.昆明：云南财经大学,2013.

10 吴 媛.昆明市社区居家养老服务研究〔D〕.呼和浩特：内蒙古大学,2014.

〔2014-10-19修回〕

(编辑 李相军)

The problems and strategies of urban community service system for the elderly

ZHAO Ran,CHEN Ren,MA Ying,etal.

Institute of Health Administration,Anhui Medical University,Hefei 230032,Anhui,China

Objective To understand the present situation of old-age-supporting model,to explore the combination of the traditional and new patterns for the elderly,to analyze the existing problems and find out solutions.Methods Selecting NB community in Hefei as the research site,the study was trying to get the data of basic situation of the elderly,department organization,staff situation and facilities around the community via site investigation,field visit,and deep interviews.Results Model for the elderly was single in NB community;Services supply were less than the demand for the elderly in NB community;Staffs in service teams were lacking of professional training;Selection of services model were difficult for the elderly.Conclusions The diversified service systems for the elderly should be established,and give full play to the leading role of the government to improve the working methods of the street and the details of the community services and transform the tradition concept of the elderly.

Aging of population;Community;Home-based care for the aged;Service system for the elderly

国家自然科学基金项目(No.71273011)

胡 志(1957-)，男，教授，博士生导师，主要从事卫生管理与卫生政策研究、卫生常理教育教学研究。

赵 然(1990-)，女，在读硕士，主要从事卫生政策与卫生管理研究。

R195

A

1005-9202(2015)12-3399-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2015.12.101