美国联邦政府高等教育财政资助立法的历史发展与启示

刘旭东　梁丽　甘少杰

摘要：财政资助并辅之以资助立法是美国联邦政府调控高等教育的主要方式。联邦政府每一重大财政政策的实施都伴有立法规范出台。在美国联邦高等教育财政资助发展史上，资助立法分别经历了肇始期、创建期、高峰期和延续加强期。每一时期的法律体制建设都定向和引领了联邦政府高等教育发展目标，对高等教育的发展起到了巨大的历史推动作用。当然，联邦立法对资金使用的限制性和强迫性也干扰了美国大学所珍重的自由与自治精神。同为中央政府，尽管体制不同，美国经验对我国创建和完善高等教育财政资助立法具有重要的历史借鉴价值。

关键词：联邦政府；财政资助；高等教育；立法

中图分类号： G64文献标识码：A文章编号：1005-6378（2015）02-0036-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.02.006

立法產生的效力能够对事物发展产生有利和积极的影响。奉行“法律至上”的美国，高等教育在发展进程中一直与联邦立法相互联系，而联邦立法也始终能够在美国高等教育的发展中起到重要作用。美国联邦政府影响高等教育的基本方式是通过联邦资助影响其财政，资助的主要方式是科研拨款和大学生资助，而每次重大资助项目的诞生都伴随着联邦立法的出台。资助效力被认为是最具代表性，也是最重要的美国高等教育法治效力之一[1]。国会通过立法授权联邦或地方政府为高等教育发展提供必要的经费。美国高等教育立法基本都涉及经费问题，并且都以大量的条款来规定资助的项目、授权经费的多少、怎样分配资金、怎样申请项目、怎样使用经费、怎样监督项目的执行等内容。

联邦政府通过一系列的联邦资助立法，在扩大高等教育机会和服务国家安全、经济等核心利益领域健全了高等教育财政资助体制。美国联邦政府高等教育财政资助的发展完善与其资助立法紧密相关，完备的联邦政府高等教育财政资助法制体系建设经历了不同的历史发展阶段，所积累的经验极具借鉴价值。

一、美国联邦政府高等教育财政

资助立法的历史演进（一）高等教育法治肇始期（19 世纪中期之前） 这一时期联邦政府高等教育财政资助处于孕育雏形阶段，没有形成机制完备、制度健全、手段合理的资助形态。1785年和1787年联邦政府首先颁布实施了《西北土地法令》，允许从西北部地域开拓出来的州提供两个或两个以上镇区的联邦土地去支持高等教育，这就为联邦政府支持教育确立了原则。但学院们担心失去自治，并没有积极配合，因而这一法令没有得到真正实施。

1861年爆发的南北战争促使联邦政府下决心去积极干预国家事务，希望能够为垄断资本主义的发展开辟道路。联邦政府选择了高等教育作为突破口，决心彻底改变高等教育与社会的隔阂[2]。1862年在林肯总统的支持下，国会众议员莫里尔（Justin S.Morrill）提出了一项有关高等教育内容的议案获得了通过，这就是著名的《莫里尔法案》。该法案的颁布标志着联邦政府开始第一次大规模插手高等教育财政事务，树立起了联邦政府资助高等教育的最初形式，对美国高等教育起了革命性的影响。

在此项基金的资助下，美国产生了大量“赠地学院”或“土地学院”。大量农工学院的产生，开启了美国构建现代大学体系的序幕。《莫里尔法案》确立了联邦资助高等教育的新模式，为高等教育的发展注入了新资金。从最初的对农业教育提供资金，转变到后期为工业和机械教育提供资助。在之前的美国高等教育财政资助以民间私人资助占主导地位，《莫里尔法案》的出台标志着联邦政府以土地赠予的形式正式介入高等教育，开启了联邦政府以立法形式资助高等教育的时代。

（二）高等教育法制创建期（南北战争到二战前） 这一时期，联邦政府高等教育财政资助的初级形态已经形成，大量职业教育资助法案的颁布实施促进了联邦资助的发展进步。《莫里尔法案》之后，19世纪余下的几十年里，赠地形式的资助一直持续。1890年国会通过永久立法，颁布实施了《第二莫里尔法案》，每年为赠地学院拨出款项用于教学。同时，联邦政府不断鼓励创建农业和机械技术学院，在多个领域延续和扩大赠地法案的影响。1887年通过了《海奇法案》（Hatch Act）鼓励农业研究，联邦政府提供经费建立农业实验站；1914年通过的《史密斯-利弗法案》（Smith-Lever Act），扩大了学院规模和服务范围，促进了南方各州和边疆地区的农业和家政教育改革与发展；1917年通过的《史密斯-休斯法》（Smith-Hughes Act）使职业教育制度化[3]。这一法案还第一次建立了联邦对职业教育的关心、资助教师的培养和建立联邦职业教育董事会。

此外，这一时期还颁布了《国防训练计划》、《国防职业教育法》、《乡村职业教育法案》等职业教育资助法案。联邦政府通过加强职业立法和军事服务立法来巩固联邦在高等教育中的作用。

（三）高等教育法治完善期（二战至20世纪70年代） 这一时期由于受罗斯福新政，特别是约翰逊总统“伟大社会”运动的影响，高等教育财政资助呈现出联邦财政集中干预加强的趋势，表现形式之一就是联邦政府集中立法实施强大的财政资助。因此，这一时期也就成为联邦政府高等教育财政资助立法的高峰期。本期联邦政府立法集中出台，反映了联邦加强高等教育财政资助的决心，其中具有代表性的法案和决议列示如下（表1）：河北大学学报（哲学社会科学版）2015年第2期表1高峰期联邦政府高等教育财政资助主要法案一览表

年份 联邦立法/决议/报告 主要内容1944年 《士兵权利法案》 资助退伍兵生活再适应培训，开启了美国高等教育大众化时代。1944年 《剩余财产法案》 战争剩余资产随着退伍军人入学潮进入了大学。1944年 《科学-无止境的边界》 美国历史上第一份确立科学政策的报告，明确了联邦政府应该成为大学基础研究的主要资助者，规划了战后美国科学研究的基本框架。1950年 《住宅法》 批准建设大学学生宿舍的贷款。1958年 《国防教育法》 批准了大学生贷款和奖学金，创建了美国最早的联邦教育资助体系，标志着美国联邦政府对大学生进行全面资助的开端。1960年 《西伯格报告》 进一步阐明了联邦政府在科学研究中应该担当的角色。1961年 《双边教育和文化交流法》 授权联邦政府资助国际问题研究和交流计划。1963年 《高等教育设施建设法》 提供相应的财政资助帮助学院和大学建立必要的教学大楼、图书馆和实验室。1963年 《卫生专业教育资助法》 对医学院和其它有关卫生专业的学生提供奖学金，并资助更新医学教育设备。1964年 《国防教育法》修订案 高等教育更多拨款。1964年 《经济机会法》 联邦政府拨款资助高等学校的“工读计划”。1965年 《高等教育法》 美国历史上第一部专门而全面涉及高等教育的立法。标志着美国联邦政府对大学生资助制度的完备与确立。1966年

1967年 《成人教育法》

《职业教育发展法》 要求进行教师培训。1968年 《高等教育法》修订案 扩大了资助范围，开始资助合作教育。1971年 《综合卫生人力培训法》

《护士培训法》 增加了针对这些领域的条款。1972年 《高等教育法》修订案 设立了基本教育机会助学金项目（BEOGs），从此助学金项目就成为了联邦政府大学生资助政策的主体。1978年 《中等收入学生

资助法案》（MISAA） MISAA的实施成为联邦资助政策价值取向的转折点，为联邦政府大学生资助政策由强调助学金转向全面重视助学贷款做好了准备。资料来源：王英杰.美国高等教育的发展与改革[M].北京：人民教育出版社，1993：41.

[美]亚瑟·科恩.美国高等教育通史[M].李子江译.北京：北京大学出版社，2010：215.

以上这些资助立法，表明联邦政府为增加入学机会和为引导高等教育朝着更加注重专业教育的方向发展所做出的努力。在高等教育大众化时期，联邦政府的这些立法活动突出地表明它所致力于改善教育歧视、学生入学、争取民权、基础研究的资助目标，以及针对特定人群的教育制度和课程方面的专项资助。这些法律正式建立起联邦资助高等教育的基本框架体系，完善了联邦政府科研拨款和大学生资助的原则。

（四）高等教育法治强劲延续期（20世纪80年代以后） 20世纪80年代里根上台执政后，在高等教育领域实施了紧缩的财政政策，充分发挥市场的价格调节机制，在一定程度上抑制了政府的宏观调控职能，选择机制成为高等教育财政资助的主要方式。克林顿上台后，执行了折中的“第三条道路”财政政策，适时调整修正了里根以来对市场机制的过度放任，通过政府与市场的有机合作，在联邦高等教育财政资助领域确立了“政府-大学-市场”组合模式下的动态平衡资助机制。这一超越前期政府集中干预或者市场任意发挥的生态型的资助机制依然是在大量联邦资助立法的规范下形成的。

在1980年例行延长了《高等教育法》修订案，将国家直接学生贷款更名为帕金斯贷款，继续延续了对助学贷款项目的强化；同年，颁布了《贝杜法案》（Bayh-Dole Act），为高校顺利转让科研成果和加强校企合作提供了政策支持；1986年修订的《高等教育法》，设立了“本科生家长贷款项目”，进一步丰富了学生贷款类型，满足了更多学生群体的贷款要求；1992年《高等教育法》修订案，提出了学生直接贷款改革的方案；1993年9月23日，克林顿签署了《国家与社区信托法》，允许大学生在其毕业后两年内通过参加国家或社区的服务来偿还上学费用；1994年和1996年克林顿政府又两次提出新的《士兵权利法案》，提高工人补助，扩大工人的就业机会；1997年克林顿进行了大刀阔斧的减税计划，当年出台了《希望奖学金减税法》和《终身学习减税法》两部法案，建立起了“希望奖学金”（Hope Scholarships）和“终身学习的税收信用”（Life-time Learning Tax Credits），以帮助中等收入的学生和家庭负担大学教育的费用；1997年通过的《纳税人救济法》，建立了为学生筹集终身学习费用的税收贷款项目；1998年联邦政府对《高等教育法》进行了第七次修订，也是该法案在20世纪的最后一次修订，进一步稳定了联邦政府大学生资助政策的基本框架。这次修订固定下了联邦政府直接贷款与依托于金融中介的担保贷款两种学生贷款模式。福特直接贷款与原来间接形式的联邦“斯坦福贷款”共同构成了大学生贷款的基本形式，并且二者之间保持了一种竞争机制。

2000年以来，联邦政府又陆续出台了《美国2000年教育战略》《2000年目标：美国教育法》《安全学校法》《学校——工作机会法》《学生贷款改革法》《全国服务信托法》《学生贷款拖欠免除扩大法》等法案。联邦政府在高等教育发展中正是通过立法来不断调整自身所应承担的责任，以多种形式投入教育经费。

二、美国联邦政府高等教育财政

资助立法的历史经验与不足 经过各个阶段的立法建设，美国联邦政府高等教育财政资助已经形成了制度完备的保障体系。高等教育成文法与判例法在高等教育发展中协调发挥作用，使得美国高等教育无处、无时不受到法律的保护和制约。值得注意的是，美国在加强新建立法的同时，也注重对高等教育相关法规的不断修订，以使它们能够更好地为美国社会政治、经济、文化建设服务。如《高等教育法》每隔几年就修订一次，《国防教育法》也是如此。通过不断修订，高等教育法律能更加有效地适应时代要求，帮助、引导和管理高等教育更健康发展。健全的法制体系是联邦政府在调整高等教育财政资助政策的历史进程中不断改革与积累的结果。对此，布鲁贝克回顾战后联邦立法历程后认为，“在1972年，当联邦政府成为高等教育的主要资助者时，实际上这是在这之前一个多世纪的立法实践的伟大收获”[3]。

美国联邦政府通过立法规范，采取科学研究拨款和大学生资助两种主要方式将公共资金源源不断地汇入大学账户，创造着美国科技的繁荣，推动了教育民主进步。在造就巨大辉煌的同时，却也因为立法条款对资金使用的强迫性和限制性，干扰与阻碍了大学保有的传统精神。大学自治和学术自由精神在联邦法規的规制下不断迷失方向。以1958年的《国防教育法》为例，该法案要求获得国防贷款和研究生奖学金的学生进行效忠美国签名，并以此作为获得资助的条件；同样，G.I.法案在向退伍军人提供再培训资助的同时，也设立了各种限制条款，学校在如何开展教学活动中受到了种种约束。布鲁贝克曾经严肃地指出，“大学完全自治必然要求完全的经费独立”[4]，但自从大学求助于外部资金以来，大学真的很难再重现学院时代的纯洁了，大学对独立性的奋争与联邦资金的立法强迫性形成了无法解决的矛盾。

三、美国经验对中国健全高等教育

财政资助立法的启示 美国联邦政府的每一次重要高等教育资助政策改革都伴随着资助立法的出台，教育资助与资助立法相辅相成。尽管中美两国体制不同，但同为中央政府，美国联邦的经验对中国确有可借鉴之处。新中国成立以来，我国高等教育财政资助立法严重滞后，目前尚未见到全国人大制定的有关高等教育财政资助方面的专门法律，只有在学校条例或者教育法规中才能够找到关于教育财政资助方面的条款。客观地说，改革开放以来我国高等教育立法取得了长足进步，特别是以1993年颁布《中华人民共和国教师法》为标志，我国进入了高等教育立法的快速发展阶段，并且自2004年以来迈进了立法的完善阶段[5]。但众多教育法规中缺少有关教育财政方面的具体要求。另外，尽管已制定的有关教育法、职业教育法、高等教育法及相关的教育法规对高等教育财政资助作出了某些规定，但这些规定都比较宽泛，缺乏可操作性，不可能全面规范教育财政资助行为。到目前为止，高等教育财政资助的立法仍然无法满足高等教育事业的发展需要。

由于缺乏有效的法律保障，教育财政资助在国民经济中的分配比例一直偏低。教育财政资助的严重不足、资助不到位、投入错位等问题都与缺乏法律的硬性规定有关，与缺乏专门的教育财政资助立法有关，这已经成为普及和发展高等教育的严重障碍。如果说政府出台专门财政资助立法困难较大，尚需时日的话，国家可以先行考虑在专项立法，或者辅助立法方面多做完善性工作。比如有关鼓励社会捐赠的法制完善方面。当前我国相关的利益补偿机制尚未健全，在鼓励捐赠的税收制度安排方面，国家对于调动社会各方积极性还不够有力。我国当前运行的企业和个人所得税法规定，如果内资企业和个人向慈善公益组织的捐赠额占应纳税的比例分别在3%和30%以内，就可以从其应纳税的所得额中扣除。但如果企业、个人捐赠超出上述比例，超出的部分仍需缴税[6]。同时，由于免税政策仅限于现金捐赠，这也对社会、个人多种形式捐资助学产生了消极影响。

客观来讲，当前我们国家已经具备了实施专门教育财政资助立法的可行性，理论上的讨论已日渐成熟。近些年来国内已经涌现出大批专家学者和相关理论研究成果，纷纷建议国家出台有关教育投入的立法[7-9]。这些意见认为，教育财政资助立法内容的基本框架应涵盖立法依据、教育财政投入的来源、教育财政投入的分配和使用原则、教育财政投入的管理与审计、教育财政投入的执法和监督机制、违反教育财政投入法的法律责任等方面内容[10]。这些理论构想也为国家加强高等教育财政资助立法提供了经验借鉴。在《纲要》在第二十章“推进依法治教”部分指出，“要大力推进依法治校，健全符合法治原则的教育救济制度……完善教育督导制度和监督问责机制等”[11]。这些依法治教规划内容的提出，表明了中央政府对大力加强教育法制建设的重视。但客观地讲，这些文字性描述仍然很笼统，缺乏具体操作性，特别是没有提到针对高等教育财政资助的专门立法规划，这实应引起重视。这反映出，今后我们国家进行高等教育财政资助建设的工作依然任重而道远。

[参考文献]

[1]姚云.美国高等教育法治研究[M].太原：山西教育出版社，2005：43.

[2]王英杰.论美国高等教育发展的机制——市场竞争与国家干预[J].高等师范教育研究.1989（1）：63.

[3]JOHN S BRUBACHER， WILLIS RUDY.Higher Education in Transition： A History of American Colleges and Universities， 1636-1976[M]. Harper&Row， Publishers.New Your， Hagerstown， San Francisco， London，1976： 228：236.

[4]約翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].郑继伟等，译.杭州：浙江教育出版社，1987：30.

[5]中国高等教育学会组.改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究（1978-2008）[M].北京：教育科学出版社，2008：112-113.

[6]陈孝彬，高洪源.教育管理学：第三版[M].北京：北京师范大学出版集团，2011：203.

[7]《教育投入法》势在必行[EB/OL].[2012-03-08].http：//bbs.ifeng.com/viewthread.php？tid=5354214.

[8]尽快出台《教育投入法》确保教育投入到位[EB/OL].[2012-03-08].http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/292047.htm.

[9]刘建发.关于我国教育财政投入立法的思考[J].教育探索.2005（11）：48.

[10]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）[Z].河北省教育工作会议文件资料汇编，2011：32.

【责任编辑侯翠环】

Abstract： The financial assistance and supplement by funding legislation are the main ways of regulating higher education by federal government. Each major federal financial policy is accompanied by legislation. During the history of federal financial assistance to higher education， funding legislation has experienced the stage of beginning， creation， peak and continuing to strengthen respectively. Each period of the legal system construction has led to the orientation and the goals for higher education of the federal government， and for the development of higher education which has played a huge role in promoting history. And， of course， the restrictive and compulsive uses of federal legislation on money also interfere with the spirit of freedom and autonomy held by American universities. As the central government， although the system is different， the experience of financial assistance to create and improve the higher education legislative construction has an important historical reference value in China.

Key words： the federal government； financial assistance； higher education； legislation