GATS协议下我国外资银行开放现状探究

李毓庆

摘要：外资银行的开放是我国GATS减让表中的重要内容，近年来外资银行在我国发展速度减慢，2012年外行市场份额为1.82%几近回落到2004年水平，落后于其他类银行。本文以GATS协议“审慎性例外”的模糊性缺陷为视角解释当前外资银行管理制度弊端，结合2国务院657号令讨论外资银行在华国民待遇问题。

关键词：GATS；国民待遇；外资银行

一、 GATS协定下我国外资银行开放承诺

WTO规则下有关于金融服务的法律文件有三部分：《服务贸易总协定》中关于金融服务的部分及其两个附件、《金融服务承诺的谅解协议》和《全球金融服务协议》。其中《金融服务承诺的谅解协议》旨在形成开放程度更高的金融服务协议，《全球金融服务协议》则主要包含了开放的具体举措。我国对于外资银行开放的承诺主要规定在GATS协议下的承诺减让表当中。

GATS是WTO法律制度的三大支柱之一，与GATT和TRIPS不同，一国承诺开放的项目并未事先进行约定，而是成员国就特定的项目达成开放的承诺记录于清单中。对银行业的开放是我国入世承诺之一，我国在外资银行的开放问题上的承诺主要有三点：（一）扩大外资银行外汇业务范围；（二）扩大外资银行的人民币业务经营范围；（三）在营业执照的发放上取消所有非审慎的限制性措施。

银行业开放在我国金融市场开放中有着重要地位，在审慎原则下进行银行业的充分开放，给与外资银行以国民待遇符合WTO金融服务自由化的目标，也有利于通过与国际接轨继而提高国内银行业的经营效率和竞争力。2015年，我国入世已经进入了第十四个年头，银行业承诺的过渡期已经结束，当前外资银行在中国的发展又是怎样的？

二、 外资银行在我国发展状况概述

（一）近年外资银行在我国发展势头放缓

多哈回合以来我国按GATS减让表的规定逐渐开放银行业，在目前已经取得一定成绩，根据国际统计局网站数据显示2013年底我国外资银行总资产已经达到25，805亿人民币，但是其总资产占我国银行业金融机构总资产的比例仅为1.7%①。根据普华永道2011年所做的调查显示外资银行市场份额仅占1.93%，2012年市场份额为1.82%回落到2004年水平。相比之下據Dealogic数据统计，在2013上半年仅高盛一家在德国银行市场所占份额就已达到8.7%②。从图一中可以清晰看出外资银行在我国总资产增速明显放缓，究其原因一方面在于面临本国银行的激烈竞争，另一方面也来自于监管部门较高准入门槛。

（二）外资银行资产增长率落后于其他银行

笔者通过国家统计局已经公布的2012、2013年度数据，对银行业金融机构整体、大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行3的总资增长速度进行了比对，上述几类银行机构中，外资银行增速最慢，仅为4.97%，是发展最快的城市商业银行总资产增速的四分之一。外资银行的发展速度趋于平缓，在2013年中国经济面临下行压力的大环境下，外资银行在华业务有待进一步开拓。

（三）外资银行具备发展潜力

通过查询中国银监会网站，笔者发现外资银行数据统计在2014年之前都是归于“其他类金融机构”，与国家开发银行、非银行金融机构、邮政储蓄银行合并在一起在银行业资产负债表中进行数据统计，而在金融创新集中的2014年，外资银行的地位更加得到重视，银监会网站中数据统计项目下新设“商业银行主要指标分机构类情况表（季度）”，将外资银行作为独立的项目进行数据统计。公布的2014年第三季度的统计数据显示，外资银行不良贷款率余额81亿元，不良贷款率仅0.69%，资产充足率达17.17%，均明显优于国内其他银行，呈现风险低，资本充足率高、信誉度好、资产管理良好有序的特点。

相比之下，外资银行利润资产利润率仅为0.93%，远低于其他几类银行。这样的情形说明外资银行具有较强的发展潜力，优秀的外资银行例如摩根大通、花旗银行、德意志银行等在国外都有上百年的积淀和经验积累，其发展模式也经受了多次金融危机洗礼，具有适应我国市场的能力，但是在发展上还并未将其优势完全发挥，在中国的业务也有待于进一步的开拓。

三、 外资银行国民待遇分析

（一）2006《外资银行管理条例》对外资银行设立较高门槛

国民待遇是我国银行业开放应当遵循的原则之一，我国对外资银行的监管必须符合国民待遇，即在外资银行设立和人民币业务的审批上应该给与不低于本国国民的待遇。当然这也并非绝对，例如我国在银行业开放承诺中要求的过渡期条件和符合审慎条件的特殊监管措施。

首先，我国2006年通过的《中华人民共和国外资银行管理条例》中对于外资银行的设立条件、经营人民币业务的审批条件设立了较高门槛，外资银行的国民待遇备受争议。例如在外资银行的设立条件上，对于初次设立的外资银行分行必须在我国设立代表处两年以上，并且必须由总行无偿借拨不少于1亿元的现金，并且我国外资银行管理条例第五十七条明确规定外资银行代表处不能进行任何形式的经营性活动，这意味着外国银行想要进入中国从设立代表处起至少要经历2年的真空期，才能获准设立分行。而我国《商业银行法》中国内银行的设立并无强制性真空期要求，外资银行难言“不低于本国国民”的国民待遇。

其次，在经营人民币业务牌照资格的申请上对外资银行也设有门槛。外资银行进入中国市场其目的在于通过投资于中国市场潜在的金融潜力获取回报，因此人民币业务经营权对于外资银行在华发展至关重要，我国2006《外资银行管理条例》中同样对外资银行的人民币业务牌照资格提出了三点要求：1.在我国境内开业三年以上；2.申请前连续两年盈利；3.符合其他审慎性条件要求。这就意味着若外资银行想要涉足人民币业务除去之前的代表处设立两年规定，还需要满足开业三年的限制，从初次递交材料开始必须经过五年时间才能真正开展人民币业务，外资银行准入门槛较高。

（二）原因分析——GATS协议“审慎性例外”的模糊性缺陷

“审慎性例外”源自于巴塞尔协会《银行业有效监管核心原则》，是银行业监管的一项普遍原则，但是GATS对于该原则并没有明确规定或者列举说明，因此何为审慎性的规定一直处于模糊的状态。这也是WTO规则所具有的共性之一，因为WTO规则是各国角力、妥协的结果，各国众口难调因此无法形成一套具体的制度，在某些敏感问题上只能以原则性的规定概括。例如在金融服务开放问题上，发达国家主张自由开放亟待输出自身金融服务，占领市场掘取利益，而发展中国家则出于保护本国金融业发展为目的收紧金融服务开放路径，所以“审慎性例外”并不存在特定标准。我国在《中华人民共和国外资银行管理条例》中对外资银行的设立、外资银行人民币业务的办理条件另行规定，设立高于国内银行的条件从当时加入WTO之初我国银行业尚处于初级阶段的情况下遵循渐进的方式是合理的。而如今5年的过渡期早已过去，仍然沿用原先的一套体制则有待商讨。

要援引“审慎性例外”作为正当性依据首先必须符合“审慎性”目的，但由于GATS协议及其附件当中都没有对于“审慎性”的具体定义，从以往WTO专家组关于此项规定的判决中可以总结出符合“审慎性”的对象一般包括两种类型：保护消费者的利益与维护一国金融系统的稳定。从我国现状出发，首先外资银行在我国市场占有率和总资产占银行类金融机构总资产比例均不足2%，如此的规模难言会对我国金融系统造成怎样的稳定性风险。其次外资银行资本充足率较高、坏账率明显低于我国其他各类银行，所以消费者选择外资银行是风险更小的选择。笔者认为对外资银行在期限上设置过高的限制并不符合“审慎性”条件。

（三）国务院657号令——保证外资银行国民待遇的进步性举措

针对外资银行“门槛”过高的问题，总理李克强在2014年11月27日正式签署国务院657号令，针对外资银行准入中的硬性约束进行松绑。这意味着2006年《外资银行管理条例》颁布以来，我国在执行GATS减让表中关于给予外资银行国民待遇问题上的重大进步。

首先，国务院657号令取消了外资银行分行成立前必须先行设立代表处2年的规定和必须由总行无偿借拨1亿元人民币运营资金的规定。彻底取消了外资银行在进入我国银行市场前2年的真空期，便于外资银行能灵活机动抓住我国的政策红利，鼓励外资行来华设点。

其次，更重要的一点在于放宽外资银行经营人民币业务牌照的资格要求。2006年外资银行条例中规定外资银行经营人民币业务必须开业三年并且连续两年盈利，加上此前的代表处期限要求，外资银行想要真正进入国内市场需要经过5年时间。人民币业务无疑是外资银行来华的最大动力，是其利润的主要来源，我国国民有着偏好储蓄的习惯，外资银行以其在全球良好的声誉无疑会在中国取得较好的发展空间。国务院657号令将外资银行人民币业务牌照的申请时间缩短到一年，并且取消了之前连续两年盈利的硬性需求。这样外资银行能够更快的拿到人民币牌照，经营人民币业务。

自2006年《外资银行管理条例》颁布之初，各大外资银行抢滩中国刚开始几年外资银行规模飞速发展，而近年来增速逐渐放缓甚至出现回落的趋势，国务院657号令的出台对外资银行打下了强心针，GATS减让表中的外资银行国民待遇进一步实现。

四、小结

（一）外资银行在华实力较弱，但具有发展潜力

自多哈回合以来我国银行业逐渐对外开放，外资银行进入我国年限较短，发展方兴未艾，目前其所占市场份额不足2%，吸收的国民存款较少，其当前在华客户以本国企业为主，业务范围狭窄。从资产负债表来看，其坏账率低、资本充足率高的特点反映了其成熟的管理的经验，也体现出巨大发展潜力。随着我国外资银行管理制度的健全和门槛的降低，在全球金融一体化的大背景下外资银行会转变当前作为国民经济发展的补充的角色，对我国的经济发展产生越来越大的作用。

（二）警惕“审慎性例外”的滥用

WTO规则与生俱来有着模糊性、概括性的缺陷，至今没有任何一份文件对“审慎性例外”其进行过完整的解读。审慎性例外不能作为成员方逃避GATS项下的承诺的措辞，我国立法中应谨慎处理“审慎性例外”原则，应当充分考量立法目的正当性、规则的透明度和外资银行国民待遇的要求。

（三）我国银行业发展需借鉴学习外资银行先进经验

“它山之石可以攻玉”，开放银行业市场的过程中需要端正对外资银行的态度，外资银行有着丰富的经验和资源，我国银行业能够从外资银行的经营中吸取优秀银行全球经营经验，为我国银行走向国际市场提供指导和学习。另一方面，银行业的混业经营模式也是当前热点问题之一，通过外资银行的引入倒逼我国银行业管理制度的改革，集团式的混业经营模式能够提升银行的经营效率和竞争力，抵御外资银行的冲击。外资银行的开放或称为我国银行业从分业经营向混业经营过度的契机。最后，充分开放我国银行业市场也能我国国民也能享受到更优质、多样和丰富的金融服务，有着重大的意义。（作者单位：华东政法大学）

参考文献：

[1]普华永道会计师事务所：“2012年外资银行在中国”，《新金融》2012年第8期。

[2]杨斐主编：《WTO服务贸易法》，中國对外经济贸易出版社2003年版。

[3]贺小勇：“论中国入世后银行也开放的法律原则”，《国际商务研究》2002年第4期。

注解：

①数据来源国家统计局网站，2015年1月6日最后访问。

②数据来自商务部网站2015年1月6日最后访问。