我国地方政府债务问题的现状、原因及对策

王乾光

摘要：近几年来，我国地方政府债务规模不断扩大，其风险也日益为人们所关注。本文概括了地方政府债务的现状并分析其原因，最后，从短期和长期两个角度提出对策。

关键词：地方政府；债务

一、我国地方政府债务问题现状

虽然根据我国2014年修订前的《预算法》，地方政府不得举债，但地方政府债务却是长期客观存在的。特别是2008年全球金融危机后，中国推出几轮巨额的财政刺激计划以及配套天量的信贷资金，收入有限的地方政府债务迅速膨胀，快速增长的债务带来巨大的金融风险。地方政府债务问题已引起社会各界广泛关注。根据公开披露的数据得到，我国2010年底、2013年6月底、2014年底的地方政府债务数据如下：根据政府债务审计报告，截止2010年底，我国地方政府性债务余额为107174.91亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；地方政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58% 。根据2013年政府债务审计结果，截止2013年6月底，我国地方政府性债务余额为17.9万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，占60.89%；负有担保责任的债务2.7万亿元，占15.08%；可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元，占24.03%。根据《中国国家资产负债表2015》显示，截止2014年底，地方政府性债务总规模为24万亿。其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿，占64.17%；或有债务8.6万亿，占35.83%。

地方政府债务问题所呈现的有以下几个的特点：

（一）地方政府规模不断扩大

2013年6月的地方政府债务余额比2010年底债务余额增加了67.02%，年均增长率达26.81%。2014年底的地方政府债务余额比2013年6月的债务余额增加了34.08%，年均增长率达22.72%。数据说明近几年地方政府债务规模增长速度虽有所遏制，但还在不断膨胀，预计未来几年仍将继续扩大。

（二）地方政府债务透明度低

根据我国原来的《预算法》规定，地方政府不得直接发行地方债，但地方政府为发展地方经济以及应对经济危机只能变相举债，导致地方融资平台举债成为地方政府融资的主要渠道，地方融资平台是地方政府通过财政拨款或土地注入等形式出资设立的公司，其存在运行不规范，举债规模不容易确定，相关财务信息不透明的问题。我国地方政府债务规模较大，但我国仍实行收付实现制为基础的政府会计，地方政府债务的相关数据，不是通过政府会计提供的，而是有审计机关以及科研机构推算出来的，地方政府相关的资产、负债的透明度低。

（三）地方政府债务风险较大

地方政府通过地方融资平台举债的资金开始来源于银行信贷，在银行收紧信贷之后就通过发行银行理财产品、信托等方式筹集资金，利率大幅提高。地方政府债务主要投向基础设施建设，投资回收期很长，但融资的期限大部分在三五年，存在期限错配问题。虽然地方政府整体不存在资不抵债的风险，但存在一定的流动性风险。根据相关数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元中，逾期债务1.15万亿元，逾期债务率为10.6%。

二、我国地方政府债务问题的原因

（一）财政体制问题

政治制度原因1994年实施分税制改革以来，中央政府与各级地方政府在财政收入和财政支出的划分不对等。地方政府征收的是收入不稳定、征收成本高、征收难度大的中小税种，而且在2006年农业税被取消了。总体来说，改革之后，地方政府财政收入不能弥补不断增加的支出事项，导致地方政府财政紧张。同时，政府间的转移支付存在不够透明、缺乏制度化等各种干扰因素，导致不能弥补地方政府财权与事权不平衡所形成的财政缺口。

（二）转轨过程中政府职能定位问题

我国仍处于在向市场经济转轨、工业化深化、城市化加速工程中，地方政府承担了比西方发达国家更多的职能，不仅创造环境让企业投资，还直接参与投资，比如投资大规模的城市基础设施，必然导致地方政府政府收不抵支，只能举债。同时，我国官员任用制度中，官员晋升中经济绩效占了重要比重。在这种政治激励下，官员为了自己的政治前途，忽视长期发展规划，在短期内大量举债，扩大支出，投资各种政绩工程。

（三）宏观经济政策原因

地方政府执行中央的一些政策也会导致地方政府债务激增。为应对2008年全球金融危机，中央执行了积极的财政政策，地方政府为配合中央政策，投资了一些大型的基础设施建设以及城市化项目，都导致了地方政府债务规模的扩张。

（四）地方政府债务管理方面的原因

我国政府仍实行收付实现制为核算基础的会计制度，不能对地方政府债务情况进行系统、详细、及时的报告与核算，信息披露的不健全，使得社会公众、人大等不能掌握债务的确切信息，导致监督失效，为财政机会主义者隐藏当期地方政府债务提供了操作空间，使应由本届政府承担的偿债责任转移给下届政府。同时，在这种制度下，会计信息中也不能提供债务负担率、债务依存度、偿债率等指标，地方政府债务风险预警机制无法建立。

三、我国地方政府债务问题的解决之道

（一）短期目标和措施

我国地方政府債务问题的短期目标是降低债务风险，逐步减少债务杠杆。其措施如下：

1、地方债置换

目前我国地方政府债务中存在一些短期、高成本的债务，通过置换成长期、低成本的地方债券，以降低融资成本、延长债务偿还期，以改善地方资产负债表。地方地方债务置换可以减轻地方政府利息负担，可以解决短借长用的资金错配问题。

2、推广PPP模式

根据43号文，发行地方政府债是地方政府举债的唯一来源。地方政府可以通过发行债券来筹集资金缺口。不过，在现阶段经济下滑明显，税收收入的增速在下滑，仅仅通过发行地方债务债券解决不了资金缺口问题。推广PPP模式，引导社会资本进入基础设施建设，可以缓解地方政府财政压力。推广PPP模式的必要前提是，理顺价格管理体制，确保政府承诺的可信性和政策的稳定性，让社会资本的利益得到保障。

3、货币政策定向宽松

在地方政府债务的来源中，银行贷款占最大份额。银行信贷对地方政府债务融资来说至关重要。在信贷上要支持政府举债，对于一些偿还比较困难给予一定的定向宽松政策，使得地方政府融资畅通。同样，货币政策的定向宽松有助于地方债的顺利以较低利率的置换。

4、增信融资平台

根据43号文，地方政府融资平台不承担地方政府融资功能。政府信用不再对融资平台的债务承担隐形担保，从而会导致地方政府融资平台的信用等级的降低，风险上升，利率提高，导致融资平台的融资能力下降。在目前經济环境下，地方政府仍然需要融资平台筹集资金，应提高地方政府融资平台信用等级，降低债务利率。增信融资平台的措施有，注入优质资产和优质项目，鼓励融资平台兼并重组，鼓励民营资本入股融资平台公司。

5、地方政府债务限额管理

限额管理是指债务风险可控的前提下，国务院根据宏观经济形势，对全国地方政府债务制定新增和总额债务的额度，并报全国人大或者全国人大常委会的审批。限额管理可以使地方政府在限额内筹措资金支持重点项目的建设。这种方法比较规范、科学，有利于遏制地方政府债务规模的快速膨胀的趋势，对地方政府债务严格管理，强化人大的监督作用。

（二）长期目标和措施

我国地方政府债务问题长期目标是建立和完善可持续发展的地方债务管理机制。其措施如下：

1、建立地方政府财政状况的公开信息披露制度

我国目前由于缺乏公开、透明的信息披露制度，仍实行收付实现制为基础预算管理体制，导致不同机构对于地方政府债务的估计差异很大，很少有人能够确切知道地方政府的债务规模及风险多大。审计署临时性抽查绝非解决问题的根本出路。地方政府预算制度应实行权责发生制为基础的改革，从财政收支管理转向资产负债的全面管理。在权责发生制的基础下，信息披露的内容可以有监管者制定或者其他灵活的标准，由地方政府及其发行代理人来提供投资者所需要的信息。信息的内容包括：贷款或者债券发生的年份，提供贷款的银行或金融机构等。披露信息的来源于财政报告并需要对信息的完整性、及时性和准确性进行政府审计或者注册会计师审计。这样的信息系统有助于中央政府可以随时了解地方政府的债务情况并进行有效的债务管理。

2、改革政府间支出责任的划分

立法明确政府之间、政府与非政府之间、政府与私人部门之间的职能划分，探索市场经济中地方政府的职能，将经济发展与经济建设的任务更多的让渡给各市场主体，改变我国政府官员治理能力评估过于强调GDP 的人事管理模式。我国财政体制呈现支出相对分权、收入相对集权的特点，造成地方政府支出责任相对增加，而收入相对降低，从而形成政府财政缺口，是政府举债的重要原因。应在法律法规层面对各级政府的支出进行规范界定，避免政府间职能交叉，明晰各级政府各自承担的公共物品的提供责任，硬化政府间财政关系。为切实加强地方财政自治能力和治理能力，在支出责任的划分上对于地方政府的支出权利应该制度化。

3、健全地方税制

地方地方政府举债的一个重要原因是地方政府财政收入不能满足财政支出需要。分税制将一些小税种如房产税等划归地方，但新税种的设置权，已有税种的税率和税基的调整权利掌握在中央。在这种情况下，中央规定了主要地方税制，地方政府处于被动地位。构建有效率的财政分权体制，应逐步完善地方税体系，充实地方税收收入。

4、完善转移支付制度

我国转移支付制度不完善存在“公共池塘”问题和“预算软约束”问题。地方政府和投资者预期在出现债务问题时上级政府会救援。因此，首先，应推进转移支付制度法制化。明确转移支付的原则、目的、实施方法、程序和方法。其次，提高转移支付的透明性和可预测性。最后转移支付应与地方税制改革联系在一起，降低地方政府在财政收入上对中央政府的依赖。（作者单位：江西财经职业学院）

参考文献：

[1]李永刚.地方政府债务规模影响因素及化解对策[J].中南财经政法大学学报，2011（06）.

[2]李扬.中国地方政府债务问题探讨[J].科学发展，2014（10）.

[3]赵英朝.我国地方政府债务现状、风险及对策探究[J].学理论，2015（17）.