我国公共保障性住房存在的问题及改善对策的研究

刘鹏宇

保障性住房制度是现代社会保障制度链条中重要的一环，保障性住房制度的实施，发挥着缓解城市中低收入人口的生存压力的作用，解决了部分城市低收入人口的居住问题。但是，循着我国保障性住房制度实施的历史与现状，发现我国的保障性住房制度在实施过程中，受到现实诸多因素的制约，其实施结果没有达到政策目标的要求。

一、我国保障性住房存在的问题

（一）建设资金不足，融资来源单一

与国外多元化的融资方式相比，我国房地产融资渠道相对单一，大部分依赖于对银行的贷款，自有资金、银行贷款、承包商的垫付款是我国房地产开发的资金来源的主要渠道。我国房地产业对银行的贷款依赖性过高存在着诸多弊端，贷款模式过于单一，加剧了银行的风险，再者房地产业的贷款期限相对过长，数额也较高，流动性与其他行业相比也较差，由此使得商业银行资金面临流动风险，无法充分利用社会闲散资金，造成银行收益较差，影响资金再生链条。

（二）“空间失配”，通勤成本高，就业阻滞

所谓“空间失配”，是针对保障性住房居住空间和就业空间的分离提出的概念。我国的保障性住房在建设布局上，主要问题是位置距就业区较远，且大多集中建设。保障性住房空间不匹配表现为：工作机会的提供空间与居住地的提供空间相对分离，造成通勤成本高，通勤成本具有的阻滞效应会加剧就业的不畅；

（三）我国保障性住房缺乏法律体系强有力的保障

20世纪80年代，住房制度改革在我国启动，相应的条例和条令在不同的发展的时期都曾经涉及，但是迄今为止，涉及保障性住房的专门法令仍旧没有出台。目前，行政手段是我国政府部门干预保障性住房制度的直接依靠，保障性住房制度的实施缺乏法律体系的保障和护航。

（四）缺乏科学的准入制度、轮候机制和退出机制

关于保障性住房的准入机制，我国保障性住房对于保障对象的范围界定不是很明确，在操作过程中，进入保障性住房的程序非常复杂，常常要经过很长时间的审核，在这个过程中由于缺乏规范的法律程序，容易出现寻租的问题，低收入人群的真正需求却没有相应的保护，反而被非保障家庭及人群所占用，从而造成福利损失。

关于保障性住房的轮候机制，这里涉及到福利外溢的问题。所谓福利外溢，是指政府为保障性住房提供的财政转移支付和变相财政补贴过程中，被非保障家庭或群体所占有。福利外溢分为初次外溢和二次外溢，在轮候机制中主要涉及到二次外溢，即保障性住房尤其是经济适用性住房在产权二次让渡过程中，溢价部分全部或者大部分被非保障家庭或群体所占有。这种福利损失就是由于轮候循环机制的不完善不科学所导致的。

关于保障性住房的退出机制，在我国，由于各地各区域经济发展不平衡、居民收入存在差异、以及住房条件的不同，在全国范围内制定统一的退出机制不合理不具有实践意义的。因此，各级各城市政府要根据当地居民的收入情况、居住情况，因地制宜地制定符合本地区实际情况的退出标准。

（五）户籍制度是保障房制度实施的障碍

我国社会保障制度被贴上了户籍的标签，是明显的城乡二元分割的特征，保障性住房制度也不例外，其保障标准依然是以户籍为壁垒的，具有城市户口的中低收入居民是主要的保障对象，非城市户口的身份制约着流动人口，使之被排斥在住房保障之外，住房保障领域的社会排斥属于显性排斥，即通过游戏规则的制定，将一部分群体排斥在社会权利之外。

二、我国保障性住房改善对策

（一）对保障性住房的融资机制进行创新

创新的保障性住房的融资机制是指在保障性住房原现有的融资模式的基础上，不断优化和拓宽。其方式有：其一是筹募社会资金，即通过发行基金券，将社会上闲散的资金筹集起来，并且通过成立专业化的管理机构来管理，即所谓“钱生钱”。

其二是在保障性住房建设过程中引入私人机构，政府通过招标的方式在房地产市场引入私人机构，利用私人机构先进的管理经验和高新的技术弥补之前的不足，政府与私人机构合作建设保障性住房，由私人機构负责项目的融资，在节省政府财政投资的同时，也将项目的风险转移给了私人机构，从而减少了政府的风险。

（二） 完善房屋质量监管与激励机制

房地产市场之所以会存在质量问题归根到底是由于利益的趋使，开发商的经济利益函数与政府的公共利益函数是不对等的，房地产商为了最大限度的获取利益，往往会缩减工程用资。从法律手段来讲，政府应该完善保障性住房建造与修缮方面的法律，对保障房工程所用的人力、物力、财力进行总体的规范，再者，相应的惩罚不按标准建造的房地产开发商；从经济手段上来说，抓住房地产开发商的利益追逐心理，推行项目法人对住房建设质量负永久责任，将责任落实到具体的人，层层递进，最终与个人的经济收入相挂钩，推广施工现场工程质量责任标牌，公示建设、勘察、设计、施工、监理单位和负责人；从行政手段来说，通过行政命令、行政指标、行政规章制度等办法，来保证房屋质量的过关。

（三）建立科学的准入、轮候机制和退出机制

从准入机制来说，保障性住房制度保障的是低收入群体的居住问题，但目前我国准入机制主要是由收入的高低来决定的，从而确定保障对象是否为住房困难群体。确定准入标准是关键，申请者要想取得保障房必须提供足以证明自身需要保障的文件，即收入证明、财产证明、住房证明、户籍证明等，在这个过程中为了防止寻租问题，必须通过法律手段予以制裁；同时，还需要社会各界的监督，社会媒体、社会大众都是监督的主体力量，很多不规范的行为都是通过社会监督曝光并得到改善的。

从退出机制来说，我国保障房的受保障对象在收入增加不符合保障条件时就应该搬出保障房，但由于关乎自身利益，很多受保障着在收入增加后并没有及时搬离保障房，从而造成福利外溢。

（四）完善我国住房保障法律体系

在完善保障性住房法律方面立法机关在法律层级上应明确建立一套规范、统一、系统、全面的法律框架。首先，从国家层面来说，必须加紧出台《住房保障法》，从国家的角度为保障性住房提供有力的法律支撑，为地方立法提供整体的参考；在地方层面，各地根据本地区具体情况，因地制宜，具体问题具体分析，在《住房保障法》的指引下，完善地方立法内容。

在从保障性住房的法律从国家到地方进行规范后，也要从保障性住房的操作程序上具体出台各类型保障房的法律细则，保障性住房法律制度的具体内容要仅仅围绕规划与建设、准入与退出、租金（房价）与管理、监督与责任、其他配套设施等一系列保障性住房的内容展开。

（五）完善住房保障体系，实现住房的垂直公平

所谓“垂直公平”是指各类家庭从政府计划中获得的收入分配程度不同，垂直公平的住房保障计划是积极的，它能够使低收入家庭从住房保障中获得额外的好处，而消极的计划则反之，它会使得高收入家庭获得额外的好处，中立的计划使得各阶层获益相当。为了我国住房保障的积极目标的实现，应该从“社会救助”的视角，对我国住房保障体系的构建重新加以考量，应当使低收入者最大限度的享受实惠。

（六）完善户籍制度，消除社会排斥

随着我国经济的迅速发展和城乡一体化进程，流动人口已经成为我国大中型城市的主要劳动力和产业工人的供给者，由于受到货币支付能力和缺乏财富积累过程，流动人口俨然成为城市的名副其实的弱势群体，甚至在住房市场也被边缘化了。因此，应该重新审视住房政策的合理性，突破城市设计之初的 户籍壁垒，根据城市产业规划、劳动力需求及供给、劳动力居住状况，适时调整保障性住房目标群体，在住房保障领域逐步消除社会排斥。（作者单位：山西财经大学）