我国NGO监管问题研究

朱柯铭

摘要：随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入，“小政府、大社会”模式的进一步建设，非政府组织（NGO）在国内社会扮演的角色越来越重要，逐渐成为了社会治理结构变革的一股新的中坚力量。本文结合青海格桑花教育救助会遭遇信任危机的事件，结合志愿失灵理论对我国NGO监管模式存在的问题以及成因进行分析，并提出具体优化建议。

关键词：NGO；监管；格桑花

一、 研究背景与意义

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的实行，政府组织改革的深入，社会的组织结构发生了深刻的变化。许多从前由政府直接承担的职能逐渐社会化，致使越来越多的资源在社会聚集，使得在政府与社会以及政府与市场之间起到桥梁作用的非政府组织（NGO）获得了空前的发展良机。在NGO如雨后春笋般冒起的同时，许多在其发展中由于监管体制的缺漏及NGO自身局限性造成的问题逐渐引起了社会的广泛关注，如何做好NGO的监管工作也一直是政府及NGO组织自身的一项重要课题。

2011年，青海格桑花教育救助会由于组织内部监督管理的规范化、专业化程度跟不上组织规模和影响的增长速度，引发了一系列问题，因而遭到义工、志愿者、资助人和媒体大众广泛质疑，并最终演化成一场严峻的信任危机。然经过多方努力，危机顺利度过，但此次事件将我国NGO监管存在的问题暴露无遗，成为诸多“问题NGO”的缩影。现有监管体制的缺陷，一定程度上制约NGO的发展。这种缺陷内外部均普遍存在，在外而言，现行的双重管理模式监管缺位，监管部门难以对NGO进行有效的外部监管。对内而言，随着社会对公共物品及公共服务需求的不断提升，NGO承担的任务越发艰巨，组织的不断扩大不可避免，而由于知识、经验等的缺乏导致组织的内部监管跟不上组织前进的脚步，很容易产生志愿失灵现象。每一样新兴事物在发展壮大时都会遇到各种问题，NGO也不例外，为保障社会作用越来越突出的NGO健康发展，改革现行监管模式势在必行。

二、 文献综述

1、志愿失灵理论

志愿失灵理论由莱斯特·M·萨拉蒙提出，该理论认为除了市场失灵、政府失灵，作为第三方的NGO也同样存在失灵现象。NGO的志愿失灵现象指NGO因存在慈善不足、家长作风、业余性、服务对象局限性等缺陷而导致志愿活动无法正常进行的现象。“慈善不足”指NGO所能筹措到的资源难以支撑其公益活动的现象；“家长作风”指NGO中的集权现象，组织资源易被掌握在少数高层领导着手中，他们的决策无需对公众负责，也不接受公众监控；“业余性”指NGO的一般工作通常由志愿人士担任，难以用薪金吸引专业人士，不利于激发组织绩效；“服务对象局限性”指NGO的服务对象一般为定向的某类社会群体，NGO发展的不平衡会使不同群体受到的服务不均等。

2、 我国NGO监管现状

鉴于二十世纪八十年代频繁出现的政府失灵与市场失灵现象，人们逐渐意识到将那些政府与市场做不到、管不好的事情交由第三部门去做是一个理智的选择，由此也拉开了“非政府组织（NGO）”在全球兴起的序幕。自改革开放以来，我国各类非政府组织的发展与扩张极为迅速， 在短短二十年的发展历史中已经在社会主义物质文明和精神文明建设中起到了极为重要的作用。近年来，我国NGO的数量依旧在不断上升，承担着越来越多的公共服务职能。然而因为监管方面的缺漏，许多NGO的负面的新闻、事件频频爆出，NGO的监管问题引起了社会各界的高度重视。纵观学者对NGO监管问题的研究，主要研究内容和观点如下：

我国非政府组织监管存在许多方面的问题，学术界关注的焦点主要体现在相关政策、法律法规及NGO的双重管理体制上。刘培峰（2010）认为在当前中国所处的社会转型时期，NGO的发展道路依旧不明朗，其监管方面的问题主要是法律法规的缺位、双重管理体制造成管理机构繁荣、管理职能重叠或是缺位以及组织内部监管体制的不成熟。现有的监管机制的不完善制约了NGO的发展，易使业务主管由行业主管变为内部管理，导致NGO内部滋生腐败现象。褚松燕在其著作《中外非政府管理体制比较》中提到，当前中国非政府组织存在法律体系不完善、双重管理体制不能进行有效监督、财政税收政策不完善以及政府与社会关系理念的转变相对缓慢等问题。邓世豹，李牧（2008）同样认为我国现行的NGO监管机制存在众多缺陷，主要表现在非政府组织监管立法的缺失、监管体制的弊病、监管手段的单一等，这些因素导致了NGO监管的效率低下。

对于NGO监管的优化方案，诸多学者表达了“多元共治”的设想。NGO监管的责任应当由政府和社会共同承担，在这其中政府无疑是领导者与协调者，社会各方力量与NGO自身都应在政府的正确领导下行使监督职能，从而构建一个多元的问责机制。另外，在外部监督方面，设置独立的第三方评估机构对NGO的活动进行专门的评估与监督也会是极为有效的方法。而要实现NGO“多元共治”，必须要做到“政策先行”，只有相关的法律法规得到完善了，不同的监督主体才能发挥应有的效用。

综上所述，由于NGO在我国起步比较晚，专家学者尚不能对其进行深入的研究。在NGO监管的研究方面，当前研究的偏重于外部监管，集中于政策法规的滞后与双重管理体制的缺陷，内部监管方面的研究不够充分，较少探讨NGO自身监管的瓶颈。本文以“格桑花”事件为例，结合外部监督与内部监督来分析NGO在监管存在的问题，为完善我国NGO监管措施提供一定的参考。

三、我国NGO监管问题分析

2011年，青海格桑花教育救助会遭遇了一场严峻的信任危机。“格桑花”的义工、志愿者和资助人不断反映组织存在诸多问题，政府做出让其“限期整改”决定，《公益时报》接二连三地头版报道“格桑花”的问题和遭遇，部分义工和志愿者决定退出组织，一些资助人还明确表示弃捐，组织产生了志愿失灵的现象，濒临破产。通过多方努力，虽然最终“格桑花”走出了困境重获新生，但其表露出了一系列NGO发展的典型问题，引起了人们对NGO监管问题的诸多思考。纵观整件“格桑花”，我们将对分别从外部监管及內部监管两个维度产生的问题进行分析。

1、外部监管

我国目前对NGO监管实行的是登记主管部门（民政部门）和业务主管单位双重监管的模式。民政部门主要负责NGO的设立、变更以及注销的登记或者备案事宜；实施年度检查；同时对NGO违法违规行为给予行政处罚。而业务主管单位则是负责非政府组织筹备申请、成立、变更、注销登记前的审查；年检初审；指导监督非政府组织遵守法律法规并按照章程开展活动；协助调査违法行为并指导清算事宜。除此之外，作为公益组织，NGO会在网站上公开组织自身的一些信息便于社会公众监督，如若发现问题，社会公众有权力对NGO进行问责，“格桑花”事件中的问题一开始也是在网络上引起关注。

在监管部门方面，监管部门对NGO的监管往往存在缺位现象，对NGO的监管一般也是形式上的定期检查或是抽检，对NGO的日常业务、内部存在的一些问题只能见其流于表面的形式，并不能对问题有正确的把握。这种形式的监管只能流于形式，不仅缺乏效率更会浪费操作成本，最终导致的结果就是监管形同虚设，并不受监管部门及NGO双方的重视。从事件来看，“格桑花”组织的危机于2011年5月份开始显现，而其出现问题，惹人争议的问题包含在了组织内部的各个方面，制度设计、岗位设置、人员安排、财务管理都存在严重问题。可以看出这些问题已经存在了较长时间，随着组织的发展积累得越来越多，最终才不可抑制地爆发了出来。而直至同年9月份，青海省民政厅民间组织管理局才向其下达整改通知书。该通知要求“格桑花”组织按照法规要求重新核实、规范会员，并按照程序重新登记备案；彻查财务问题，分析原因并按照期限进行整改，同时重新审计，向社会公示。这些要求是让“格桑花”组织自行从内部整改，完毕后再向监管部门报告。而这些信息是NGO必须定期向监管部门汇报的内容，编写与汇报的主导权都在NGO手中，很轻易便可隐藏实际问题，向监管部门呈交看似合理的数据。

在社会监督方面，公众的监督往往是苛刻的。NGO的物资大多数来自社会捐赠者，而捐赠者及相关利益牵涉者都希望对NGO物资的使用、NGO运作状况等信息做充分的了解。“格桑花”组织存在的问题一开始由义工在网站上抱怨而被热心人士发觉，随着公众的刨根问底，许多问题才逐渐被披露。而面对公众的问责，组织高层却显得手忙脚乱，委托了人力资源管理机构进行咨询却因该机构法人代表与“格桑花”法人代表是同一人而引发了更大的声讨。在监督的立场上，社会公众不同于监管部门，公众能够获取信息的渠道较窄，但更富有追究问题的责任心责任心，且公众的基数大，在集思广益中更能通过数据及一些细节发现许多问题。但这种特性带来的也不仅仅是优势，许多细小的问题很容易通过热议而扩大，导致许多人因从众的心理改变了对NGO的看法，对NGO容易产生不必要的误解，对于NGO发展是不利的。

可以看出双重的监管部门虽然在NGO成立、变更、注销等必要法规程序上能起到足够的监管作用，但在NGO日常运作中的监管力度是不够的。现如今NGO的数量与日俱增，政府部门则随着“小政府，大社会”的改革日益精简，面对庞大而又空洞的NGO日常运作数据，有关部门难以善加利用，发挥出应有的监管效用。

2、内部监管

“格桑花”组织有着优良的宗旨和愿景，其公益业绩也较为突出，因此才能顺利地获得合法身份。其危机的产生不仅是因为政府监管的缺位，更多的是源自组织自身在监管层面的缺陷。组织的监管水平跟不上组织规模扩张的脚步，很容易在组织中形成家长作风，组织活动表现出业余性。一些监管问题在组织规模较小时并不明显，但这些细小问题都源自组织监管层面的缺陷，这种缺陷如不能迅速填补，随着组织规模扩张，由之产生的问题也越来越多，越来越严重，最终危及组织的正常运作。“家长作风”与“业余性”是一般社会组织在做大做强时都会面临的问题，对于NGO而言，忽视了监管对内易造成志愿失灵，对外也影响了组织公信力，对组织的发展是一种极大的危害。由事件可以分析出当前我国NGO对组织内部的监管存在两个主要方面的缺陷：

其一是管理水平的滞后。“格桑花”由2005年在网上正式上线，2007年即成立助学协会，2009年正式成为省级社会团体，至2010年发放助学金额超过1100万元，拥有大批义工及志愿者，其发组织结构、人员配置、资金流动膨胀速度非常快。“格桑花”组织的结构相当简单，会员代表大会、理事会、秘书处三个高层带领了一大批基础部门。这种组织结构足以应对人数少、资金流动少的情况，但随着组织的扩张，大批新义工、志愿者的参与，更多资金的涌入，这种简单的组织结构明显就独木难支了。此外，这种简单的结构很容易造成组织内部的集权，而许多管理问题都与过度的集权离不开干系，对于NGO而言最普遍的就是造成志愿失灵。网友披露了“格桑花”组织中“未经选举成立理事会”、“内部业务交易”等问题，即本应由会员大会选举任免的理事会及其成员均为内定，并未见召开过会员大会；而承接组织人力管理工作的人力资源机构其法人代表格桑花人力中心负责人是同一人。种种迹象表明 “格桑花”组织中的确存在一定程度的家长作风，组织权力较集中与少数高层领导，这个现象也成为了争议的焦点之一。在NGO的成长过程中，管理方式必须要随组织规模做出改变，权力不能过度集中，面对越来越复杂的组织内外部状况，科学的分权管理模式是必不可少的。

其二是监管意识的缺失。“格桑花”缺乏对组织自身的监督，这与组织的管理水平之后有一定的关系，但最主要的还是高层缺乏对监督重要性的意识。要保证组织的正常运作，光靠外部监管是不够的，最重要的还是在组织内部实行有效的监管措施，形成自律为主的自我监管体系。由于我国NGO大多具有草根性，如“格桑花”组织一般，其发展之迅速超过了发起者们的预期，在欣喜之余他们容易忽視组织自身管理的瓶颈，他们普遍缺乏对大规模组织的管理经验，容易造成集权等问题，导致对组织的监管不善，导致志愿失灵的现象发生。

四、总结与建议

NGO在我国社会生活中的发挥的作用越来越重要，但在发展的同时它也面临着一系列问题，尤其是在对NGO的监管方面。无论外部监管或是组织内部的监管都存在较多缺漏。完善NGO的监管机制是保证NGO健康发展的重要条件，也是保证NGO能更好为政府分担公共治理压力的必然要求。对于当前NGO的监管，我们可以依照多中心治理的模式，建立一个集政府、社会、组织自身于其中的多元监督体系，充分发挥各方力量对NGO进行监督，同时完善NGO的问责机制，疏通问责渠道，让各方对NGO监督问责时畅通无阻，以此提高NGO监管效率。

在外部监管方面，现有的双重管理模式的特点是重审批、轻监管。NGO取得合法地位的门槛较高，足以将滥竽充数的NGO拒之门外。但对NGO日常监管来说，监管部门起到的作用相当有限，监管效果并不突出。政府可以尝试整合监管机构，从而建立独立统一的监管机构，对NGO进行专门、专业的系统性监管。同时应当完善NGO监管方面的政策法规，加大对NGO违法乱纪行为的惩处力度，对NGO进行强有力的法律监管，从而约束其行为。社会监督方面，除完善的问责机制外，信息的公开尤为重要，NGO应被要求主动公开足够的信息便于公众监督。

在内部监管方面，NGO的领导者应注意组织的扩张规模，适时补充管理人才，积极改进管理方式，提高监管意识，在组织初具规模的时候就应该未雨绸缪，设计监管方案，并随着组织的变化而调整，尤其是在权力分配、员工行为、物资使用等关键环节上。另外，组织可以灵活地与一些管理顾问机构合作，以此弥补自身管理知识与经验的不足，采取正确的监管措施，保证组织健康成长。（作者单位：广西大学）

参考文献：

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