我国能源问题与对策——以页岩气产业发展为例

李博抒

(北京大学经济学院，北京 100871)

页岩气(shale gas)是一种非常重要的天然气能源，与致密砂岩气、煤层气、天然气水合物等统称为非常规天然气。它是指以热成熟作用或连续的生物作用生成，并以吸附或游离状态赋存于暗色泥页岩、高碳泥页岩、页岩及粉砂质岩类夹层中的天然气聚集物。页岩气可以生成于有机成因的各种阶段，主要由生物成因气、热成因气、热裂解气以及混合成因气组成，化学成分相对简单，以甲烷为主，为典型的干气。

1 中国页岩气资源情况

1.1 资源丰富、开发潜力大

2012年3月，国土部发布了中国页岩气资源潜力调查评价和有利区优选成果。本次调查将中国陆域分为上扬子及滇黔桂区、华北及东北区、中下扬子及东南区、西北区等4大区(不含青藏区)，确定页岩气地质资源潜力为134.42×1012m3，可采资源潜力为25.08×1012m3(不含青藏区)，进一步证实了中国具有丰富的页岩气资源。其中现实可转入勘探开发的、可靠程度较高的资源为15.95×1012m3，存在于已获页岩气气流或有页岩气发现的评价单元，是页岩气勘探开发较为现实的资源量。同时，本次调查评价还对页岩气有利区进行优选，划分为I类、II类和III类地区，并在10个层系内共优选出有利区180个，累计面积为111.49万km2。

图1 中国页岩气资源大区分布Fig.1 Regional distribution of China's shale gas resources

1.2 资源类型多、分布广

据国土部调查评价，中国页岩气分布面积广、发育层系多，页岩地层在各地质历史时期发育良好，主要分布在南方古生界海相富有机质页岩地层和北方陆相、海陆交互相的富有机质泥岩地层当中。其中，四川盆地及其周缘地区、中下扬子地区、鄂尔多斯盆地、沁水盆地、准噶尔盆地、渤海湾盆地、松辽盆地等将是中国页岩气勘探开发的主战场。按行政区域划分，分布在四川、新疆、重庆、贵州、湖北、湖南、陕西这些省份的页岩气资源潜力占全国页岩气资源潜力的68.87%。

表1 中国页岩气有利区分类Tab.1 Classification of China's shale gas favorable zones

2 中国页岩气开发情况

2.1 总体情况

2014年初，中石化涪陵页岩气田提前进入商业化开发阶段，南方海相页岩气勘探开发取得重大突破。但总体上来看，中国页岩气行业仍处于初步的勘探阶段。

截至2014年4月底，中国页岩气开发已累计投入超过150亿元，累计完成页岩气钻井322口，颁发页岩气探矿权52个，勘探面积16.4万km2，主要集中在四川盆地及周缘地区，页岩气产量超过2亿m3。

2.2 企业进展

2.2.1 国有石油公司 目前，中国国有油气公司积极调整企业能源业务结构，已逐步将页岩气勘探开发提升为非常规油气开发业务的主要组成部分。各大油气企业主要在四川盆地及周缘、鄂尔多斯、渤海湾盆地进行钻井，取得了一定进展。

此外，国有石油公司积极开展与国际石油公司和油田技术服务公司的合作。已与壳牌、美国新田石油、BP、雪佛龙、埃克森美孚等在国内区块上建立合作研究试验及勘探开发;在海外市场上收购了部分国外页岩油气区块权益。

2.2.2 非传统油气企业 第二轮页岩气矿权出让中标单位，大都完成了二维地震勘探;多数企业处于探井井位论证阶段或预探井开钻阶段;尚有部分企业处于观望阶段。

2.3 政策规划

近年来，中国政府高度重视页岩气资源战略调查和勘探开发，特别是自2011年页岩气首轮招标以来，页岩气在政策方面连续取得了重大的突破，其中又以页岩气成为新矿种、探矿权出让、页岩气“十二五”规划、勘采和监管通知、补贴政策、产业政策出台最具有意义。

3 页岩气在中国能源发展中的功能定位

3.1 缓解能源消费、确保能源安全的需要

随着经济蓬勃发展，中国能源消费不断增加。近年来，国内天然气消费需求的增长速度已经超过煤炭和石油。在一次能源结构中，中国天然气的供需缺口逐年加大。从2006年开始，中国成为天然气净进口国，2007年至2013年，进口量从40亿m3增加到530亿m3，7年增加12倍，进口依存度一路飙升。能源供应安全已成为影响国家安全的重要因素。

对于中国这样的大国，解决能源问题只能立足自身发展。近年来随着勘探开发技术突破，美国页岩气产量快速增长，2012年美国页岩气已占其天然气总消费量的37%。这大大降低了其能源对外依存度，对于国际天然气市场及世界能源格局产生了重大影响。页岩气一旦实现规模化开采，不仅能改变中国能源供应格局，并且有助于提高中国能源对外谈判的话语权和影响力，同时可以拉动国内钢铁、水泥、化工、装备制造、工程建设等相关行业和领域的发展，增加就业和税收，促进国民经济的可持续发展。

3.2 调整能源结构、改善环境的需要

长期以来，中国的能源消费结构严重不平衡，据BP统计，2013年煤炭在中国一次能源消费结构中占67.5%，远远超出世界平均水平(30.1%)，天然气的消费比重仅为5.1%，也远低于世界平均水平(23.7%)。煤炭产业的环境透支严重，煤炭开发过程中引起的生态环境破坏以及燃烧时产生的二氧化碳、氮氧化物、粉尘等大气污染物，对环境造成严重污染。目前，中国二氧化碳排放总量仅次于美国居世界第二位，二氧化硫排放量居世界第一，而中国二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的66.7%均来自燃煤。中国以煤炭为主的能源结构导致温室气体排放和其他各种污染排放不断激增，致使中国在环境保护、气候变化上面临着巨大的国际压力和国内挑战。

中国政府已经向世界承诺到2020年实现单位国内生产总值二氧化碳排放强度要比2005年下降40% ～45%的战略目标，国家“十二五”规划纲要也明确了今后5年碳排放强度下降17%的发展目标。为了实现上述目标，“十二五”期间及未来较长一段时期，中国必须调整以煤为主的能源消费结构，大力发展天然气、水电、可再生能源等清洁能源，最现实的选择就是加快页岩气等非常规天然气的开发利用，增加在能源供应中的比重。

大规模商业性页岩气开发成功会带来天然气市场价格下降，并对煤电市场造成明显的替代作用。这已经从美国的经验得到验证。因此，对于中国这样以煤为主的国家，加快页岩气勘探开发和利用，对满足社会经济发展对以天然气为主的清洁能源的巨大需求，控制温室气体排放，构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，改善居民用能环境，提高生态文明水平具有重要意义。

3.3 推进油气体制改革的需要

中国现行油气管理体制依然是分散化和监管缺位，大型国有石油公司几家独大，垄断市场，不能很好实现资源有效配置，制约了中国能源领域的健康发展。市场化资源配置将是未来中国油气体制改革的方向。页岩气作为新兴的非常规能源，如果继续沿用传统油气领域的管理和运营体制开发，必然困难重重。面临严峻的能源安全形势和环保压力，中国要实现自己的“页岩气革命”，必须打破常规，进行体制创新。

作为新兴非常规能源，页岩气的开发利用离不开完善的监管体系。美国页岩气革命成功的一个重要经验是，建立了较为完善的监管体系。一旦多元主体大量进入，政府必须在开放准入的同时，尽快完善监管制度和实施细则。目前中国传统油气领域监管体系薄弱，主要靠石油企业自律，缺乏专门的法律法规和国家标准。通过页岩气体制创新，可以推动全行业监管体系的建立。在矿权退出机制方面，通过建立专门的页岩气矿权管理制度，形成“以市场方式进入、以市场方式退出”的矿权流转市场，可以为探索常规油气矿权流转积累经验。

在现有管理体制下，中国油气资源的生产、运输及管理，甚至销售仍是国有石油公司主导，没有实现垂直分离管理，这种格局不利于充分有效地发挥市场竞争机制的作用。通过页岩气开发引入市场竞争机制，消除多种资本市场主体进入页岩气开发上游的政策壁垒，给予地方政府、地方国有企业、能源相关行业龙头企业，以及民营企业等市场主体平等进入机会和市场地位，有助于推动中国整个油气市场垄断格局的改革。因此，加快页岩气开发可以作为推进中国油气体制改革的突破口。

4 中国页岩气开发面临的问题与挑战

4.1 资源勘查及评价基础工作不到位

政府在基础资源勘查和评价方面所做工作不到位，以致资源情况仍未完全掌握，已有资源评价因缺少大量页岩气实地勘察及生产实践的一手资料，“家底”仍不清楚，增加了参与勘探开发企业的风险。

4.2 未建立开放的市场竞争环境

主要表现在3个方面，首先是管网发展滞后。中国页岩气资源地相对偏僻，基础设施很不完善，严重制约了页岩气规模化生产和外送，现行管网准入和监管机制难以真正实现不同气源的公平入网，大大增加了中间环节成本。其次，融资渠道不畅。页岩气勘采特点要求开发企业持续且稳定的资金投入，但目前金融和公司资本介入中国页岩气资源开发渠道有限，产业化推进困难。其三，社会化油服市场未形成。国内大部分油服公司均是三大油下属公司(绝对控股或存续企业等形式)，有利于中国页岩气产业发展的社会化、专业化的技术服务市场尚未建立。

4.3 现有体制机制存在缺陷

首先，缺乏顶层设计，缺乏统筹协调和有效组织。页岩气从勘查开发到利用，再到规模化形成产业，涉及9个政府部门，其职责划分并不明确，且各自工作缺乏有效协调。长期形成的政府和三大油企的关系，一定程度上弱化了政府政策的实际效果。其次，未建立持续的技术创新机制，特别是未实现和资本的有效结合，难以获得大量实践和支持，技术本土化和创新过程缓慢，导致了中国页岩气勘探开发成本高的特点没有根本改变。最后，未建立有效的矿业权配置机制。为避免与现有的常规油气区块重叠，已有的两轮页岩气招标区块均避开了资源富集区，优质资源未得到有效的配置。

4.4 政府监管缺位

中国页岩气产业目前政府监管缺位，存在无明确监管主体、体系不健全、缺少标准、力量薄弱、手段单一等问题。页岩气产业链涉及矿权监管、生产监管、市场监管、环境监管等多个关键点，且随着中国逐渐放开页岩气准入，不同类型的企业大量进入，对监管提出巨大挑战，将直接影响页岩气健康持续开发的进程。

4.5 未建立有效的地质资料及信息共享机制

对于页岩气勘探开发而言，油气地质资料上交使用机制的不完备势必造成各单位在地质勘查阶段的重复性工作投入和研究，影响页岩气勘探开发的效率和效果，尤其是对新进入页岩油气勘探的非传统油气企业和中小企业而言，将直接影响其页岩气探矿权有效期内的勘查效果以及能否继续拥有区块的探矿权，这将成为继页岩气区块矿权之后的第二个致命性关卡。

5 促进中国页岩气健康发展对策

页岩气是新兴的能源产业，中国要实现自己的“页岩气革命”，必须打破现有障碍，在管理体制、矿权管理、环境监管、市场利用方面进行综合创新，并从国家层面尽快做好页岩气发展的整体规划和顶层设计，统一政府、企业认识，汇聚各方力量，加快改革。具体建议如下:

1)建立健全油气法律法规，完善能源监管协调机制，明确各页岩气管理机构的职责分工和边界，真正做到政监分离，形成公开透明的页岩气管理体系。

2)尽快实现市场公开竞价、有偿取得页岩气矿权的管理制度，试行中央地方多级监管，充分考虑地方利益，发挥其积极性;严格区块退出机制，落实地质资料上交使用机制;完善矿权流转机制，进一步扩大准入。

3)明确页岩气开发主体，既要依靠国有石油企业力量，同时又允许不同类型的多种主体进入，实现“市场配置，多元投入，合理分配，开放创新”调动各方面积极性，提高页岩气对中国能源供应的保障能力。

4)建立合理灵活的页岩气对外合作模式，从目前单一产品分成合同扩大到技术服务、矿税制、回购及联合经营等多种与国际接轨的合同形式。

5)建立全生命周期的环境监管体系并强化环评制度，将页岩气开发与区域水资源规划和环境影响评估等结合在一起，全面评估当地页岩气开发的可行性;尽快完善环境标准，建立页岩气开发企业的污染物信息公开机制，引导公众广泛参与环境监管，加大对污染企业的处罚力度。

6)理顺页岩气上中下游产业链，提升页岩气市场竞争程度;积极鼓励多种资本投资和金融机制创新，实现混合所有制合作开发，加快管网和配套设施建设，加强以页岩气为原料的化工、发电等下游相关产业的培育;在坚持页岩气市场化定价方向的基础上，进一步完善定价和市场交易机制。

7)建立“国家页岩气地质勘查专项基金”，以金融债券等形式，广泛吸收社会资金，着重用于页岩气有利区块前期勘查和探明储量，降低商业勘查风险，所获得的地质资料数据须统一上报基金管理机构掌握，国土部对其中资源条件好的区块，公开有偿招标页岩气采矿权，所得收入归基金机构和投资人，实现地质勘查投入良性循环使用和市场运作。

8)将油服公司从国有石油集团体系中剥离，彻底改变油服公司和油公司目前既合作又从属的关系，以利于新进入页岩气的非传统油气企业迅速开展勘探开采，降低成本，培育社会化技术服务市场，尽快建立适合中国页岩气特点的技术体系。

9)建立国家级页岩气综合示范区。选择重庆、四川、贵州等条件较好的页岩气地区，中央部门负责设计规划，地方和各类型企业参与，在资源评价、勘探开发技术、利用模式、管理体制、政策支持和监管等方面综合试验、积累经验、迅速推广。

10)页岩气应成为油气体制改革的试验场、切入点和突破口。从国家战略层面统筹考虑并提出符合中国页岩气发展的总体方案，以及包括页岩气产业发展的主体、方向、路径、阶段和配套政策等在内的一系列制度体系。建议政府部门尽快组织深入系统研究页岩气上、中、下游整体发展方案和近、中、远路线图，做好顶层设计和制度创新。

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