高速公路企业房产税和城镇土地使用税税收优惠问题初探

□吴屾屾(安徽省高速公路控股集团有限公司安徽合肥230088)

一、高速公路企业房产税和城镇土地使用税缴纳的现状

高速公路企业一般按照一个县（乡）设立一个管理区、50公里设立一个服务区的原则，这就决定了高速公路企业的房产和土地必然是按行政区划沿线设立。而且随着国家路网发展规划的要求，新建成通车路段不断增加，高速公路的密度不断加大，尤其是路网较为稠密的省份，例如安徽高速公路企业至少拥有30个以上的管理区和近60对服务区。因此，从高速公路企业房产和土地的分布特点来看，确实存在比普通企业多得多的应税资产。

(一)应税范围不断扩大，税率不断提高

近年来，我国房产税和城镇土地使用税的征税范围不断扩大，尤其是城镇土地使用税。自2006年国家修订城镇土地使用税暂行条例以来，各地纷纷出台和酝酿最新土地标准，新标准（土地标准至少提高2倍）是税负加大的主要原因。随着城市化进程加快及各地行政区划的不断调整，原先不征税地区例如偏远乡镇由不征税到征税；沿海、沿江繁荣城市征税标准显著提高等。这些税收政策的调整，使得高速公路企业税收压力不断增大。

(二)高速公路企业投资成本大，还本付息负担重

高速公路行业自20世纪90年代开始陆续由事业单位改制为企业，土地不再是国有无偿划拨。对于新征用的土地，要缴纳土地征用及迁移补偿费、土地复垦及补偿费、安置补偿费、耕地占用税、青苗费等，这些费用随着经济的发展呈现攀升态势，而且部分高速公路设计、建设成本较大（穿越山区、横跨河湖、上跨下穿铁路等），建成通车后公路主体需定期维护 （日常的养护、小修、大修、车道改扩建等），且维护成本远高于其他行业。除上市公司以外，有限收费年限获取的经营现金流无法弥补运营成本、利息支出与折旧，这无疑使高速公路企业承受着巨大的资金压力。

(三)高速公路企业社会性非配比支出比例较大

高速公路企业作为国有大型基础建设类企业，承担和履行着更多的社会责任。高速公路企业涉路经营管理需由交警、路政大队配合执法，交警、路政大队等人员工作所需的交警营房、路政大队公寓等与经营无直接关联的房产和土地通常由高速公路企业投资，相应的房产税和城镇土地使用税也由高速公路企业缴纳。此外，高速公路企业除了建设经营外，还承担一系列通行费的政策性减免任务。如绿色通道鲜活产品减免、重大节假日减免、军车减免等，对高速公路企业的经营积累来说又是一大折耗。

(四)高速公路企业享有税收优惠政策较少

高速公路与民航、铁路同属国有公共基础设施的交通建设企业，但根据有关政策，航空企业机场飞行区（包括跑道、滑行道、停机坪、安全带、夜航灯光区）用地，场内外通讯导航设施用地和飞行区四周排水防洪设施用地免征城镇土地使用税，机场道路中场外道路用地免征城镇土地使用税；原铁道部所属铁路运输企业（铁路局及国有铁路运输控股公司、铁路办事处、中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁快运股份有限公司）免征房产税和城镇土地使用税；地方铁路运输企业自用的房产和土地应缴纳的城镇土地使用税比照原铁道部所属铁路运输企业的政策执行，即免征房产税和城镇土地使用税。目前高速公路企业能够享受的法定城镇土地使用税优惠仅是个别省份出台的免税或减税政策，且都有优惠有效期。

二、高速公路企业享有房产税和城镇土地使用税税收优惠政策的合理性

高速公路企业的房产税和城镇土地使用税国家没有明确的法律法规规定实施减免，但是个别省市已经结合高速公路的经营实际对其房产税和城镇土地使用税出台或曾经出台过有关减免政策，这是值得参考和借鉴的。下面，笔者对高速公路企业适度享有税收优惠的合理性进行分析。

(一)部分地方税收法规提供了政策支持

目前，已有个别地区对高速公路企业执行房产税和城镇土地使用税税收优惠政策。例如：《江苏省地方税务局关于暂不征收省高速公路经营管理中心所辖高速公路有关地方税收的批复》（苏地税函 [2007]3号）规定，对宁连公路、宁通公路、机场高速公路、通启高速公路、宁淮高速公路（江苏段）、宁蚌高速公路（江苏段）的收费站、服务区自用的房产、土地，在2008年之前暂不征收房产税、城镇土地使用税，免征2006年车船使用税；《辽宁省地方税务局关于高速公路生活服务区房产及土地征免房产税、城镇土地使用税的通知》（辽地税函[2004]325号）第三条规定，鉴于高速公路服务区是为保证高速公路安全畅通，为过往司乘人员提供休息、补给服务的场所，具有一定的社会公益性质，因此，对为过往车辆提供免费服务的公共厕所、停车场、休息大厅等设施 （仅限于免费服务的部分）使用的房产和土地以及绿化带用地可免征房产税和土地使用税，但对饭店、旅店、商店、修理修配厂、加油站及其经营活动所使用的办公楼 （室）以及配套设施（包括锅炉房、配电室）均应依照规定纳税；广东省对服务区配套公共用地设施也有免征房产税和城镇土地使用税的有关政策。

另外，国家对从事公益事业、省级重点建设项目、从事公共设施建设等缴纳土地税有困难的纳税人也有减免政策。上述经验和举措都对高速公路企业房产税和城镇土地使用税优惠政策的普及提供了有力的政策依据。

(二)不违背国家税收政策的制定背景

高速公路企业受区位限制，其管理区、服务区的设立随收费道口位置而定，与经营活动的开展及收入的取得无必然联系。即使坐落在建制镇，车流量也可能很少，有的即使在郊区，但是车流量依旧非常巨大。大部分管理区处于偏僻区，收入与盈利与否无必然联系。此外，管理区存在大量非经营用地。高速公路建设时，出于工程对场地的特殊要求，征地面积比运营后实际使用面积要大得多；高速公路建成通车后，由于大多坐落于郊县，会有天然池塘、水塘、荒地、边坡及后期修建的高速公路延伸绿化带等，经营所需区域仅占很小一部分。服务区更是如此，大部分用地如停车公厕、沿路外围花坛等均为公共服务而设，生产经营用区域少之又少。因此，对高速公路企业实施税收优惠也是考虑到特殊实际，不会违背按照经济发展程度和城市化进程征税的政策制定初衷。

(三)缓解国有基建企业建设经营压力

为适应国民经济快速发展对路网规划的要求，高速公路企业还承接各种大型基础建设任务。高速公路企业以社会效益为主，建设投资大、回收期长，为带动和方便一些偏远地区经济，更是修建造价高、车流量少的高速公路或桥梁。从建设经营上看，除上市公司以外，高速公路企业普遍面临建设资金匮乏、资产负债率高居不下的状况。大多数企业由于利润额长期负增长更对资金融通产生循环影响，有限的收入远远不够还本付息。同时，重大节假日、绿色通道等通行费减免这一系列客观因素也加重了高速公路企业的困境。此外，从管理上看，随着路网的不断加密，新建管理区投入成本必然不断增长，老管理区管理众多新路段，又存在管理上的各种问题（人员数量、薪酬以及工作强度等），对于断头路的管理难度就更大。因此，对高速公路企业房产税和城镇土地使用税实施税收优惠，这是对高速公路企业强有力的政策支持，更是对国家基础设施建设企业间接的财政支持。

三、高速公路企业房产税和城镇土地使用税税收优惠的建议

结合高速公路企业房产税和城镇土地使用税缴纳的实际，在保质保量完成经营任务和履行社会责任的同时，急需进一步加大对高速公路企业房产税和城镇土地使用税的优惠范围和力度，以减轻高速公路企业作为社会性实业投资者的各种经营压力。

(一)完善高速公路房产和土地基础资料

房产税和城镇土地使用税征管工作的进一步细化 （例如安徽省2014年已经实施房产税和城镇土地使用税的明细申报，即逐条填写房产和土地原值、地价、坐落位置、使用年限、用途等基础信息，不再采用汇总申报），既对税务部门了解企业情况提供了更加直观的依据，又能使得企业可以罗列不同房产和土地的实际区位和特殊情况，使得税收优惠政策的实施更加有理有据。因此，高速公路企业不断完善和更新所属房产和土地纳税信息，将是税收优惠政策实施强有力的数据支持。

(二)出台税收优惠政策

1.税收减免。税收减免主要是对高速公路沿线范围的房产和土地直接实施减免，即对收费管理区、服务区等免征房产税和城镇土地使用税；对管理区土地按扣除相关公共用地、外围绿化、荒山荒地之后的面积免征城镇土地使用税；对配电房、泵房、中控机房等养护营运专用房免征房产税；对服务区餐饮、加油等营运用地用房以外的其他公共设施免征房产税和城镇土地使用税。

2.税率优惠。对高速公路企业，即使不对征税范围做减免，也应该考虑其社会作用，将其与房地产业、工业及其他高附加值行业区别对待，既可以提升企业行为的积极性，更可以一定的税收额持续保证国家财政收入。税率优惠主要为可以采取低于正常税率的标准计征房产税和城镇土地使用税，例如房产税可以按照原值的50%为计税依据，城镇土地使用税可以按照低于当地最低税率的标准征缴。

3.先征后返。对于营业税等其他地方税种，有的省份对基础建设类企业实施先征后返，对于房产税和城镇土地使用税也可以参照此举。比如，对高速公路企业可以采用按所属期正常征收，按一定周期返还税额作为财政资金投入，既保证税源的稳定性，也可以给企业一定的财政支持。此举不仅仅关系到主管税务机关，与主管财政部门、交通管理部门也必须进行沟通。

4.简易征收。考虑到高速公路企业遍布各地，各地的征税标准也不尽相同，且位置与投资、经营无必然联系，可以对于城镇土地使用税按照所属期采取统一低税率简易征收，不论是否在建制镇范围、不论土地极差大小，统一按照当地最低标准或其他较低标准计征。

(三)加强税收优惠监管

对于税收减免，税务主管机关对纳入减免范围的房产和土地进行事前考察确认和事后核准，对于不符合条件的房产和土地不允许随意计入免征范围；对于税率优惠和简易征收，税务主管机关日常申报时要与企业房产和土地备案明细信息进行核对，严格按照指定税率征收，不得混入其他业务类房产和土地借此享有此优惠；对于先征后返，在申报信息时进行核对，并在税收政策执行时会同财政主管部门进行核定，防止企业利用政策优惠进行非合理避税。

综上所述，房产税和城镇土地使用税税收优惠政策要根据各地具体情况来确定，既要考虑高速公路企业的经营实际，也要最大限度地考虑国家政策导向及税务机关的征管要求，在维护国家税源稳定的同时不断带动和促进高速公路企业的健康持续发展。