我国档案事业的发展动力与前景＊——从英美国家档案馆战略重点说起

聂云霞 王新才

（1.南昌大学历史系，江西南昌，330031；2.武汉大学信息管理学院，湖北武汉，430072）

1 引言

当前，我国档案事业的发展如同我国现阶段经济、社会的发展一样，到了一个新的转折点。从深层次看，我国档案学本土原创性理论越来越少，“边缘化”和“泊来品”越来越多；复合型、通用型人才的需求与单一型、“批量化”人才的“生产”形成档案人才结构性“短缺”与“剩余”的矛盾；档案部门不顾本地发展条件和实际需求，盲目跟风建设“数字档案馆”和风格一致的现代化档案馆建筑，在脱离实践发展要求，造成人、财、物极大浪费的同时，一味地“模式化”导致档案“特色化”渐渐消逝，大有舍“多元化”而逐“单一化”的趋势。这些问题的存在实则表明，我国档案事业已经到了一个“瓶颈期”，既存在向前的阻力，又缺乏新动力的推进。

为探索解决问题的途径，本文试着跳出档案事业“自我反省”的“老套路”，把视野拓展至欧美发达国家，以英国和美国国家档案馆战略重点为切入点，学习和借鉴英美国家档案事业发展的思路和经验，以期为我国档案事业发展找寻动力、展望前景。

2 英国、美国国家档案馆战略重点

2.1 英国国家档案馆战略重点

2009年，英国国家档案馆在其战 略 规 划——Embracing the Future，Preserving Our Past［1］中 指出，档案能为个人将现代生活经历融入历史背景提供丰富的历史源头，国家档案馆是档案财富保管人，在风险管理、公共服务、增强公众对政府信任、帮助政府提高信息管理能力、帮助公共部门转变保存和利用信息方式等方面有着重要作用。2011年3月29日，英国国家档案馆新上任的馆长奥利弗·莫雷指出，“我们的目标是收集并确保档案文件（无论是实体还是信息）的安全，使我们的祖孙后代可以尽可能便捷地使用这些档案信息”。未来档案馆将对组织机构进行改革，尽力提供高质量的服务［2］。

在信息时代和大数据环境下，数字化潮流席卷并改变着政府工作和社会生活的方方面面，一场数字革命正在掀起。在此背景下，档案保管者一方面面临着公众信赖度逐渐降低的现实，一方面又得满足结构化和非结构化数据海量增长所带来的存储、保管、利用等多元需求。英国国家档案馆认为这些都是无法忽视的挑战，唯以创新来应对。以社会用户需求为导向，英国国家档案馆将其愿景（Version）设计为：指导和变革信息管理方式；基于未来考虑，确保今天信息存在的安全性；为每个人，将历史引入每个人的现实生活中。

英国国家档案馆把其战略重点（Strategic Priorities）分为五个部分，分别是：推动传统服务向网络在线服务的转变；要让政府清楚自身需要保存的信息是什么，然后对其进行有效保存；确保政府能长期稳定地通过网络和数据连续性来获取重要的政务信息资源；通过革新和提高工作效率来改进我们的服务；正确部署人力资源、技巧、技术来传播我们的愿景。

2.2 美国国家档案馆战略重点

美国国家档案与文件管理署（the National Archives and Records Administration，下文简称NARA）在其制定的2006-2016年战略规划“Preserving the Past to Protect the Future”中指出，我们的愿景（Vision）是成为一个对社会信息需求捕捉敏感、反应敏捷的现代化信息机构。这一愿景正是对在政府管理、技术进步、公众宣言等全新发展趋势所带来的各种机遇的反映，为人们呈现了一个充满活力的、值得期待的21世纪档案馆。NARA将与其他联邦机构、私营部门、社会公众大力合作，通过公众自己的选择信息获取方式提供包括文件、数据及相关背景内容的任何信息需求服务。而上述愿景的实现将更加强调合作、创新和学习。美国公众和国际档案学界都知道，美国国家档案馆的使命（Mission）和动力（Drive）就是为公众提供公共获取联邦政府文件，以加强社会民主；通过了解更多的美国历史让公众能更加积极有效地参与到国家事务中。

为此，美国国家档案馆在未来几年的战略重点在于：第一，在政府领导改变或职能调整的过程中，确保对政府文件的连续性和有效性操作；第二，保存和处理文件，以确保公众的合法性信息需求得到尽快满足；第三，迎接政府部门电子文件大量产生所带来的挑战，以确保数字时代NARA使命的成功实现；第四，为信息利用者提供快速、便捷、安全地获取馆藏信息的“无障碍服务”；第五，增加公民获取馆藏信息的渠道；第六，提供更加先进的设备以满足信息利用者不断变化的信息需求。

2.3 英国、美国国家档案馆战略重点的特征

首先，都认识到数字时代对档案馆和档案工作的影响和挑战，并制定了相关战略部署，如英国提出要求传统服务向网络在线服务的转变，美国提出要确保数字时代NARA使命的成功实现；其次，两国国家档案馆都认识到保存和处理文件是档案馆最基本的使命，为公众提供信息服务是档案馆的价值所在；第三，都提出应不断更新设备，以满足利用者不断变化的信息需求；第四，都认识到提高工作效率、提供快速、便捷信息服务的重要性；第五，两国档案馆都强调政府在信息保存和利用中的作用。

3 中国档案事业发展战略重点与英美国家档案馆战略重点的比较

3.1 中国档案事业发展战略重点

中国国家档案局在《全国档案事业发展“十二五”规划》［3］中强调，应按照“确保档案安全，加快业务创新，狠抓基础建设，激发队伍活力”的工作要求，通过档案工作管理体制和运行机制的改革创新，促进档案事业全面、协调、可持续发展，更好地为党和国家各项事业服务，为人民群众服务。在此基础上，提出了“十二五”期间的战略重点：第一，构建法制统一、依法行政、有效监督、高效服务的档案法制工作体系，全面推进政务公开；第二，进一步加强档案基础设施建设，推动各地档案馆基础设施建设有极大的改善；第三，进一步丰富并优化各级档案馆馆藏，逐步实现馆藏档案资源的优化配置；第四，强化“国家重点档案抢救与保护专项经费”落实力度，确保国家重点档案抢救和保护工作的顺利实施；第五，加快数字档案馆及电子文件（档案）备份中心建设，完成国家数字档案馆建设总体规划的编制工作，对电子档案进行安全有效的管理；第六，加快档案整理鉴定的进度，依法开放应开放的档案，利用先进技术，为社会各界提供快捷、便利的档案利用服务；第七，加强档案安全体系建设，提高档案的容灾及灾备能力，确保档案安全；第八，加强档案事业自身的科学发展，提高档案工作为国家科学发展服务的能力和水平。

3.2 中国档案事业战略重点的特征及其与英美国家档案馆战略重点的比较

从上述我国档案事业发展“十二五”规划中，可以看出我国档案事业发展战略重点具有以下鲜明的特点：第一，重视档案法制建设，意识到“依法治档”的重要性和必要性；第二，重视档案馆藏资源的丰富和优化配置，强调档案馆舍基础设施建设；第三，重视档案保管和档案安全工作，并突出了国家重点档案抢救与保护工作，及电子档案备份中心的建设；第四，重视档案开放利用及档案事业的科学发展，提高档案工作的整体服务能力。

可见，中国和英美两国都一样，都认识到信息社会和网络技术对档案工作的影响，都采取相应的措施来应对数字时代的挑战，比如加强数字档案馆建设，对电子档案进行有效管理，利用网络提供在线档案信息服务等。

然而认真比较，中英美三国在战略重点中还是存在差异的：首先，在法制建设方面，中国尤为重视构建法制统一、依法行政、有效监督、高效服务的档案法制工作体系，提高档案行政管理部门工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，依法科学民主决策，而英美两国并未将其列入战略重点，而是作为最基本的工作准则；其次，在档案馆舍等基础设施建设层面，该内容是中国档案事业“十二五”规划期间的重点内容之一，而英美两国档案馆舍基础设施建设相对较好，在战略重点中并未提及；再次，从档案信息服务的角度，英美两国都强调要从公众/利用者视角去提供与改善服务，而中国则主要侧重于从档案馆自身发展去思考与规划，并未从档案利用者角度去换位思考；最后，从档案事业的发展主体看，英美两国都强调和突出了政府的角色和作用，认为政府既是推动国家档案事业发展的重要主体，也是国家档案工作的服务对象，而中国档案事业“十二五”规划中，单向强调了档案事业的发展对电子政府建设、政务信息公开的推进工作。

笔者认为，这些差异的存在，实质是中国与英美两国档案事业发展差距存在的主要原因：我国档案法制不健全，在档案工作中容易出现无法可依、有法不依、执法不严等法律乱象；我国各地档案馆舍建设，特别是中小型档案馆舍大都是20世纪60年代左右的建筑，很多功能设施已经不能满足档案管理现代化及信息服务的要求，应及时地改建、扩建或新建相应的档案馆舍及基础设施；与英美两国都提倡的以公民为中心的服务有所不同，我国档案信息服务虽然也逐渐认识到档案信息服务的重要性，但现阶段仍然把服务对象的重点偏向于政府部门，较少从面向社会、面向公民的角度去研究和解决档案信息利用问题；档案信息涉密的性质、国家战略资源的性质决定了无论是英美，还是中国，档案事业都带有一定的政治色彩，因此需要发挥政府部门在档案事业中的宏观调控作用，积极引导档案事业的发展，在促进档案事业发展的同时，推动政府工作效率的提高和政府亲民形象的塑造。

4 当前我国档案事业发展的三大阻力

4.1 档案信息需求不充足

档案信息需求不足，表面上看是社会公众没有或很少有档案信息需求，档案信息资源没有得到充分地利用。但实际上，我国档案信息需求不足，只是相对的不足，只是结构上的档案资源短缺导致社会公众的档案信息需求无法全面满足。具体来说，就是我国档案资源的总量是庞大的，但却没有各级档案馆网站提供利用的在线档案信息统计数据，而且很多档案网站（即便是国家档案局网站）提供的已公开的在线档案信息要么只限于目录级，要么只是政府文件性质的全文信息。

以在线档案教育资源为例，我国各级档案馆网站都没有开设教育类档案资源链接的服务，而相比之下，英国政府的网络档案馆目前已经有超过10 亿页（Pages）的档案教育资源，且有60多万原始档案文献被在线利用，有1.5万多的学生通过网络在线学习档案资源（2011-2012财年）。英国国家档案馆还设有专门的国家档案馆教育服务通道，经调查（PSQG 2011）有96%的访问者认为该服务工作“好”或“非常好”。而就档案信息网络服务而言，英国各级地方档案馆每年都会收到75万左右的远程档案信息服务的要求，且每年都有3千多万的档案馆网络访问量，这些访客中有26%并非英国本土访客［4］。美国则采用了ALIC的 OPAC（Online Public Access Catalog，联机公共检索目录）服务模式，在保障档案信息安全及检索标准统一的前提下，美国国家档案馆包含了8.9万多条目记录［5］，且该数据每天都在增加。这些条目类型多样，既包括书本、缩微胶片，也包括计算机光盘、声像材料等，这些资源提供给所有的美国国家档案馆会员及在线利用者使用，极大地方便了档案信息利用者，促进了档案资源的开发与利用。因此，美国国家档案馆的访问量也特别高。

从这个角度看，英美两国国家档案馆既发挥了档案馆作为档案资源保管基地的作用，更发挥了档案馆作为知识交流、传播与知识获取场所的价值，公众可以在档案馆、档案馆网站上查阅到所需的相关信息。而我国公众虽也有各方面的档案信息需求，档案馆及其相关网站也提供查询服务，但往往其所提供的信息并非公众所需要的。任意打开我国一个档案馆网站，映入眼帘的多是省市法规或政府文件。即便是国家档案局网站，其在线公布的档案也主要是“毛泽东档案系列”、“中国共产党党旗档案”、“共和国脚步”等系列档案，这些档案资源虽然也很好，但是与公众的现实生活和真正的信息需求多少还有点距离。

说到这里，有人就拿档案馆利用率（利用人次）说话了。他们认为档案资源利用率还是比较高的，比如2007年一个县级档案馆一天接待的档案利用者超过500 多人［6］。按照这个数据，档案资源利用率确实不算低。可是，仔细分析，这些利用者主要是库区移民，他们查询档案主要是为了据此得到政府给予移民的经济补偿。也就是档案资源利用率的高低，根据资源类型、时间节点、政策法规等因素的不同会出现不同变化，上述某县级档案馆移民档案的案例，就属于特例，在某个时间节点、根据国家相关政策、某类型专门档案利用率较高。但是对于档案馆藏的大多数资源来说，是不存在特例的。根据湖北省档案馆2012年统计的查询利用人次，该馆该年度共接待利用单位1076家，利用者2004 人次（其中外国利用者66 人次）［7］，也就是说平均每天接待5-6人次。该数据基本代表了我国综合型档案馆档案利用率的状况。

两组数据，一个是每天超过500人次的利用率，一个是每天5-6 人次，差距之大，除了时间、政策上的原因之外，更深层的原因在于我国档案馆更多注重大的、宏观层面的档案资源开放利用，对于公众真正关心且需要的小范围的、专门的档案资源开放较少。一言以蔽之，我国公众的档案信息需求是实际存在的，但是人为障碍太多，而阻碍越多、越大，公众有效的信息需求表达机会就越少。

4.2 技术应用较落后

档案信息需求的相对不足，还受制于我国档案事业发展中技术的应用。长期以来，档案人头脑中都有着“重技术，轻管理”的印象，但是现在这种说法并不切实际。因为我国大部分档案馆在先进技术应用方面，已经远远落后于国外档案馆，特别是在档案在线服务、数字档案馆建设方面。就如上文中提到的美国国家档案馆使用“OPAC”技术用于公众的档案查询与利用，极大地方便了公众。在档案在线利用方面还为个人设置了专门的“Room”，提供了个性化的服务窗口和界面，公众检索所需档案信息可输入“标题”、“关键词”等多种方式，就如在数字图书馆检索信息一样。而反观我国档案馆网上查询服务，大多是从档案工作者角度制定的检索窗口，比如需要输入“案卷号”、“目录号”等，这些专业检索项对于普通的档案利用者显然是陌生的。而要达到像查询图书馆信息一样查询档案馆资源，就必须要使用先进技术保障馆藏档案信息的安全，这些技术至少目前在我国档案馆界还没有应用。

此外，我国档案事业发展中，对于档案技术的研究、开发和利用的重视程度也不及英美，从上文英国和美国国家档案馆战略重点中可以看出，两国都明确提到了要利用先进的技术和设备满足公众的信息需求。但我国现阶段仅侧重于把技术力量用于档案资源的备份研究方面，特别是近年来很少有档案方面的新技术、新设备的发明与使用，即便是在电子文件管理中，我国也只是理论上的贡献多于技术方面的贡献，更缺乏从档案利用者角度去研究和运用相关技术了。在档案馆实际业务中，往往听到很多人“自豪”地说“这是引进某国最先进的技术”，全然不顾及引进技术和自主研发技术的差别所在。

4.3 制度设计不合理

如果说档案信息需求不足、技术应用较落后多少带有点客观性质，那么制度设计的不合理则体现了主观因素对我国档案事业发展造成的阻力。

我国档案事业制度设计不合理，主要体现在：档案开放制度、档案利用制度没有为档案利用者“制造”方便。现有的相关档案制度中，主要是从档案部门的角度出去设计，比如档案馆上班时间为周一和周五，恰是普通公众正常上班的时间，如果要去档案馆查阅相关资料，不得不请假。又如，在档案开放利用方面，只是规定了档案利用者在利用档案时应该注意的事项，却没有明确规定档案部门是否应该承担可开放、应开放档案而未开放的责任，把更多的行政自由裁量权留给了档案部门，社会公众由于信息权益无法保障而处于相对弱势地位。如此恶性循环，一方面档案部门服务意识得不到加强，一方面社会公众档案信息需求无法表达、无法满足，进一步拉大了档案部门与公众之间的距离。

5 未来我国档案事业发展的三大动力

我国档案事业要取得实质性的进步与发展，除了要冲破现有的阻力，还必须有新的动力。结合我国档案事业发展现状和我国社会经济发展实际，笔者认为中国档案事业发展有三大推动力。

5.1 社会需求是外在牵引力

随着我国社会民主进程的发展和《政府信息公开条例》的颁布实施，公众知情权逐渐得到保障，公众对档案信息需求日益增多。而满足社会公众各方面的档案信息需求本身就是档案工作的基本要求和终极目标，也是档案馆存在的根本动力和价值体现。

档案是工具价值和信息价值的综合体，档案不仅能为权益保护提供证据，人们在利用档案信息的过程中也能产生经济效益和社会效益。显然，英美国家档案馆不仅认识和发现了档案的重要价值，而且认识到社会有效需求对档案事业的促进作用。比如英国通过“档案意识提升运动”，一方面提升了公众档案意识，一方面吸引了新的档案利用群体。我国有些档案部门往往感叹门庭冷落，却很少从社会热点和公众感兴趣的角度主动开发档案信息资源，吸引公众到档案馆、档案网站去利用档案信息。也有学者批评一些档案部门“跟风走”，国家政策是什么、社会公众关心什么，档案部门就提供哪方面的推送服务。笔者认为，档案馆特别是档案编研部门和档案利用部门，就应该跟着社会热点和国家政策走，因为“热点”和“政策”就是社会信息需求的走向，也是档案信息价值发挥的最佳时刻。不然，置社会热点和国家政策不顾，埋头于自己的业务整理和内部编研，显然是不合时宜的，也不是面向社会发展档案事业的科学做法。当然，档案事业发展必然不能只顾眼前，而是要坚持满足社会长远档案信息需求为基础，同时满足现实的、短暂的档案信息需求。

因此，不管是社会长远的信息需求，还是现实短暂的信息需求，都是档案事业向前迈进的牵引力。

5.2 不断创新是内在动力

创新是任何一项事业的“保鲜剂”。我国档案事业也需要持续不断地创新，才能保持经久不衰的活力。创新包括制度创新、观念创新、技术创新、服务创新等多方面。

制度创新涉及到我国档案事业管理体制的革新，而革新体制就关系到档案事业的组织机构设置、人员编制管理等深层次的问题。因此，对其改革将面临来自社会各方面的阻力，难度非常大。但体制不创新，我国档案事业将得不到实质性的发展与进步，所以难度再大、阻力再多也要进行。

观念创新就是要把“官本位”的思想转向“民本位”思想，档案工作要“接地气”，要多从社会公众角度思考档案工作的重心，摒弃怕担责任的想法，加大档案开放的力度。

技术创新既是对档案保管技术的创新，更是对档案利用和档案信息服务技术的创新。时间的推移和新技术、新载体的出现给档案保管带来新的挑战，必须对现有档案保管技术进行适时创新；而档案利用服务的创新，也需要信息技术作为支撑。档案部门要利用新技术开展档案信息服务，通过发展数字档案馆，开展档案信息网上在线服务等。

服务创新除了在技术上要求档案部门利用先进技术、先进设备满足公众的档案信息需求外，还要求档案部门在服务时间、服务方式等方面创新。比如打破现有的、固定的档案馆作息时间安排，设置灵活的、弹性制的工作时间。还可根据社会信息需求，开展主动推送服务，或者根据利用者实际需要开展送档上门服务，改变被动的“你来我调”的档案服务模式等。当前，档案信息服务创新的重点在于借助先进的信息技术开展档案信息网络在线服务。

5.3 社会环境改善是综合推动力

档案事业的发展不是孤立存在的，它的发展必然受制于社会政治、经济、科技、文化等多方面因素的制约，这些因素构成了档案事业发展的社会环境。当前，我国社会综合环境总体良好，民主进程加快，经济水平得到较大提升，科技发展迅速，中国文化的世界影响力正在加强。

社会政治文明程度高，公众民主意识高、民主权利得到保障，社会档案信息需求就高；经济水平提升，则档案事业发展经费就有保障，就有更多、更稳定的资金投入到档案事业的重点发展领域，比如数字档案馆建设、国家重点档案抢救等。当然，并不是说国家现有的档案投入经费不足，而是我国目前的档案经费支出结构有待调整和优化。比如在我国国家档案局2013年预算中，全年财政预算为3.1亿多元人民币，而纳入财政预算的共有8个部门（见表1），其中非直接性档案业务管理性质的单位就有4 个；在职人员774人，离退休职工428人［8］，由此而负担的社会保障和就业、住房保障支出部分（约为2847万元人民币）占到总预算的9%左右。

国家档案部门的现状还不是“机构庞大、人员臃肿”的情况，许多县一级的档案部门只有几个人，忙于应付。如果对我国现有档案事业机构进行适当精简，或对现有非直接档案管理业务性质的机构进行改制，实行市场化运作和企业化管理，那么在现有经费总量不变的前提下，就把精简、裁减和机构改制中节省下来的资金用于档案信息服务方面，相信我国档案事业的局面也会有新的进展。科技、文化的发展对档案事业的影响自然不必多说，档案事业是依靠科技支撑的文化事业，我国科技、文化整体水平的发展对档案事业的推动作用是全面的，是由内而外、由表及里的，因此任何时候都不能忽视科技和文化因素对档案事业的影响。

表1 纳入中国国家档案局2013年部门预算编制范围的单位

6 三重视角下我国档案事业发展的前景展望

比较英美国家档案馆战略重点，综观我国档案事业发展现状和“十二五”规划，未来我国档案事业发展任重道远。

从我国档案事业体系发展看，总体上，我国档案工作还需要扩展、完善与提高，还需要朝着由城市向农村、由机关向基层的方向深入发展；档案管理的法制化、规范化和现代化建设还需要进一步加强；档案资源建设应更加注重农村档案资源、民生档案资源的收集、开发和利用工作，面向社会建设和规划档案资源，档案事业才能更有“底气”和“地气”；档案学理论研究应拓展视野，加强相关学科的交叉与融合、加强档案事业传统与现代化的共生发展；加强档案人才的培养和教育，为档案事业提供强大的智力支持和建设力量。

从历史与现实的角度看，档案是一个国家民众权利的重要保障，档案是社会发展的记忆和人类文化遗产的承载者。只有加强和保证档案文化的多样性建设，重视档案文化遗产的长期保存与有效传承，才能满足社会多元化的信息需求、才能有更多档案文化的创新、才能维护世界文化的丰富多彩。当下，电子文件和数字档案逐渐增多，加强档案标准体系建设尤为紧迫。这里的标准不是强制性标准，因为强制性标准是统一管理意识的体现，与档案事业的多元发展和档案文化的多样性要求相背离。因此，这里的标准是推荐性标准，档案资源所有者可以自由选择相关标准，哪个标准好用就用哪个。

从科技推动的视角看，云计算、云存储、云服务是当前档案事业发展中必须要重视的技术问题，如何迎接“云”带来的各种挑战，如何利用“云”更好地服务于档案工作，这是当前我国档案事业发展所不得不去面对和解决的问题。

［1］Embracing the Future，Preserving Our Past［EB/OL］.http://www.nationalarchives.gov.uk/，2013-10-26.

［2］For the Record;For Good［EB/OL］.http://www.nationalarchives.gov.uk/search/search_results.aspx?，2013-10-28.

［3］中华人民共和国国家档案局.关于印发《全国档案事业发展“十二五”规划》的通知［EB/OL］.http://www.saac.gov.cn/zt/2011-01/14/content_12721.htm，2013-06-05.

［4］The National Archives.Help with your research［EB/OL］.http://www.nationalarchives.gov.uk/records/.

［5］Archives Library Information Center［EB/OL］.http://www.archives.gov/research/alic/tools/online-public-access-catalog.html，2013-11-08.

［6］人民网.中央档案馆新闻发言人郭嗣平谈“党的档案事业发展”［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/66888/66889/15030323.html，2013-06-18.

［7］湖北档案信息网.政务公开［EB/OL］.http://www.hbda.gov.cn/news.do，2013-06-26.

［8］中华人民共和国国家档案局.国家档案局2013年部门预算［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20130418/7845c441d7d812d9f70701.pdf，2013-11-2.