涉案“灰账”之治

王丽娜

在既往司法实践中，涉案财物处置乱象丛生，近年更因重庆“打黑”风暴、湘西非法集资曾成杰案、浙江吴英集资诈骗案等相关资产处置争议事件，招致各界关注和质疑。

马年岁末，中央全面深化改革领导小组第八次会议审议通过了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（下称《意见》），直指刑事案件涉案财物处置“灰账”。

在既往司法实践中，涉案财物处置乱象丛生，近年更因重庆“打黑”风暴、湘西非法集资曾成杰案、浙江吴英集资诈骗案等相关资产处置争议事件，招致各界关注和质疑。

新规出台之后，执法和司法各环节的漏洞，能否借由探索中的涉案财物集中管理信息平台、处置信息公开机制等改革举措得以堵塞，还有待践行。而破解源头指向的政法经费保障体制之弊，仍需时日。

处置“案中案”

在司法实践中，涉案财物违法处置已是积弊。

广州市公安局白云区分局便衣侦查大队原副大队长曾某和该分局禁毒大队的警察于某和郑某，于2014年7月终审获刑，其中主犯曾某被判刑两年。事情起因于三年前抓捕涉毒案嫌疑人丁峰时，三人利用搜查、扣押赃款赃物的便利，非法占有丁峰佩戴的“对其有纪念意义”的金项链和私分赃款。

金链是丁峰母亲所送的生日礼物，其多次向公安、检察院和法院相关人员反映，并持续写信检举。据丁峰称，警方曾表示，如果确定金链是他所有，肯定会予归还，但后来警方出示的扣押登记清单中，金链未见登记。

在丁峰不断投诉下，案发两年后，广州市公安局纪委最终对曾某等人采取双规措施。

后经法院查明，曾某带领于某、郑某对丁峰实施抓捕时，由于某临时保管丁峰佩戴的金链，价值2.9万余元。曾某在随后对涉案车辆检查时，从车内挂包中取走8000元现金装入自己口袋，却被于某发现。后曾某授意于某可占有金链。两天后，在清点涉案款物时，经曾某同意，三人还决定将涉案赃款中的2.2万元私分。

按照公安部的规定，公安机关在对犯罪嫌疑人采取强制措施时，应当对其随身携带的与案件无关的财物进行登记，与犯罪嫌疑人共同签字确认后，通知家属领回。而扣押、扣留涉案车辆时，应当仔细清点车内物品，当场开列扣押清单。

事发后，曾某解释称当时由于办理相关手续，且人手不够，两天后才安排其他民警搜查和清点车上物品。

另一起案例同样发生在广东公安系统。2013年7月，时任揭阳市公安边防支队惠来边防大队览表派出所所长蒋育然指派该所武警林楚南等人巡逻时，在嫌疑人钟卫华等人的车上发现毒品、枪支。蒋育然和同事吴文伟到现场处理，查获现金110万元、枪形物5支、弹形物26发，毒品550余克。

期间，同案人吴文伟多次向蒋育然说情请求放人。因起意占有查扣的赃款，蒋育然串通四名同事擅自将钟卫华等人释放。事后，蒋育然把查扣的110万元赃款中的27万元分给四名同事，自己占有83万元。蒋还将查扣的枪支、毒品自行处理，并向上级隐瞒了此案的处理情况。

一个月后，钟卫华等人在湖南落网，这起贪污案才浮出水面。2014年10月，蒋育然因贪污罪、徇私枉法罪、非法持有枪支罪、非法持有毒品罪获刑20年，他的几名同事也分别获刑。

根据已公开的司法信息显示，类似案件在江苏、辽宁等办案机关都发生过。南京市公安局经侦支队原民警陈晓东，2008年在參与办理一项专案时，利用职务之便控制了涉案人员吴某的银行卡，在获悉密码后，陈晓东安排朋友从该卡中提现79.7万元并存入自己账户。2010年至2012年，陈晓东还代表办案机关与有关单位共同扣押了吴某所负责经营公司的1449万元。期间，陈晓东声称可以帮助返还部分扣押款给涉案单位，向吴某索要120万元的好处费，后吴某举报此案案发。陈晓东因贪污、受贿罪获刑18年。

中国人民大学法学院诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东表示，涉案财物的处理极为重要，涉案财物既涉及刑事诉讼的证据，又决定定罪处罚的性质、标准，还涉及当事人的财产权利。

陈卫东说，长期以来，执法司法机关在对涉案财物查封、扣押、冻结、处理时，“具有一定的随意性，随意扩大扣押范围，认定标准不严，财物保管不当、丢失损毁严重，甚至出现不登记、非法侵吞占有等司法腐败现象”。因此，非法处置涉案财物的问题最终引起决策层的注意，被纳入新一轮司法改革范畴。

中国政法大学诉讼法研究院名誉院长樊崇义认为，涉案财物处置中的弊病与司法程序中对公民财产权的保护不够有关，长期以来的观念是重人权轻财权，重定罪轻量刑，重自由刑轻财产刑。

多年来，对于涉案财物处置缺乏系统性规定，相关制度散见于一些法律法规中。直到2006年和2010年，最高检察院和公安部分别专门出台单项规定。但却依然没有解决司法实务中界限不清、程序混乱、缺乏透明等问题。

2011年3月起，公安部开展为期九个月的涉案财物管理问题专项治理，发现存在涉案财物管理问题的案件约6万件。

利益驱动之恶

不只是个别执法办案人员单独起意或者串通合谋，有些案件还揭出长期存在于司法机关的潜规则：用涉案资产弥补办案经费不足和受利益驱动办案。

2007年，河北省高邑县公安局刑警大队原大队长薛某以“高刑”账户名设立“小金库”，其资金来源于同年刑警大队参与联合办理“7·25”专案期间收取的涉案款项，包括当事人的案款、暂押款、保证金，及无人认领的电动车等折价款，共40余万元。

薛某称，“小金库”用于办案期间到外地的花费、专案组办案费用、修车、加油等。而按照规定，办案经费应从高邑县公安局账务列支。

“小金库”存在五年后， 2012年3月因遭遇中央开展“小金库”专项治理，薛某指使内勤将“小金库”的账目、票据全部烧毁，试图掩盖事实。2014年7月，薛某因贪污“小金库”中的3万元用于个人消费，被判处刑期两年半。

受利益驱动办案是执法司法机关非法处置涉案财物的一大痼疾。据陈卫东介绍，有的地方因经费不充足，曾将涉案资金挪用盖办公大楼，“有一些地方，谁办案财产就归谁处置，地方财政还会将罚没资产按比例返还给办案机关”。

据呼和浩特市新城区检察院检察委员会原专职委员、检察官滑力加观察，上世纪90年代末期之前，因政法机关经费保障不足、收支挂钩，受利益驱动办案的现象最为严重。

“那时候，各机关都有‘小金库或罚没收入账户，一些地方还出现极端的假立案、把民事经济纠纷案办成刑事案件的情况。上世纪90年代已经确立了涉案赃款赃物随案移送，并由最终由结案单位上缴国库的原则。但有的刑事诉讼机关办完案子，赃款赃物不移送或少移送。有些地方，政法机关为了争夺利益纠缠不清。”滑力加说。

在1995年，吉林省高级法院《关于赃款赃物、罚没款随卷移送和处理问题的请示》中，还可以看到当时政法机关的争议。吉林省高级法院称，“我们认为：根据有关规定，凡应随卷移送赃款赃物的案件而未移送的，一、二审法院不予受理。”

滑力加和受访的法学专家都认为，政法经费保障体制是造成涉案财物处置乱象的体制性因素。

1982年，财政部出台《关于罚没财物管理办法》，规定政法机关和行政执法机关，因办案需要增加的费用，由案件主办单位定期编报用款计划，财政机关核准后在入库的罚没收入中20%至30%以内掌握退库。

此后政策变更，财政部及有关部门明确不能提成、不能退库。从1998年起，政法部门开始落实“收支两条线”，明确罚没收入是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须上缴国库;公、检、法部门的业务支出，由财政部门确保必要的经费开支。

但是，因一些地方财政经费不足等因素，这一财政返还政策的影响数年难消。樊崇义称，“一些地方仍然存在多罚多得，少收少得的财政返还制度，这种不正当的规则有严重的弊端。”

一名司法观察人士还称，有一些司法机关在争取重大案件的异地指定管辖时，也存在利益因素，“除了中央拨款的办案经费外，还涉及涉案财物的处置”。

而近年来，对于一些重大案件，地方政府干预涉案财物的处置成了另一推手。如湘西非法集资曾成杰案、浙江吴英集资诈骗案等，都可见地方政府在法院判决之前插手的影子。重庆打黑事件中的资产处理更是“乱象升级版”，创设“黑恶案件财产刑执行机制”，即由法院委托公安机关专案组，对生效判决的涉案资产予以执行。

2013年10月，最高检察院检察长曹建明在《关于反贪污贿赂工作情况的报告》中提到， “一些地方受利益驱动办案、违法扣押冻结处置涉案财物，在办案中仍存在严重侵犯当事人合法权益等问题。有的以权谋私、滥用权力。”

阳光化趋势

新一轮司法改革，在深化司法体制和运行机制改革之际，另一个重点即为完善人权司法保障制度。

《意见》称，规范刑事诉讼涉案财物处置工作，事关正确惩治犯罪、保障人权的大事。“这些年来，司法不公、贪赃枉法的一个突出问题就发生在刑事诉讼涉案财物处置的过程中。”

尽管目前《意见》并未公布，但改革方向已经明确：尽快探索建立涉案财物集中管理信息平台，完善涉案财物处置信息公开机制，各级党政部门不得干預涉案财物处置过程。

在司法实践中，涉案财物处置往往要跨部门、跨地域进行，政策性、操作性要求很高。为推进执法规范化，公安部此前曾要求公安机关在2012年底前，将涉案财物管理全部纳入执法办案信息系统，网上实时动态管理。2013年10月起，全国检察机关也统一业务应用系统并全面推行，即包括涉案物品的信息获取。但是，跨越公检法三机关的涉案财物信息平台目前尚未建立。

樊崇义表示，搭建集中管理信息平台的原则是公开、透明，首先是在公检法内部公开，从查封、扣押涉案财物到最终上缴国库的所有处置全程记录，以供查询流转信息。其次，对于一般案件的涉案财物处置信息都应网上公开，一些不适宜向社会公开的可在公检法内部公开。

除此之外，建构涉案财物司法保障制度迫在眉睫。樊崇义发现散见于30多部法律法规中的相关规定“抽象笼统，且互相矛盾”。比如，涉案财物的定义、定位是什么，如何区分涉案财物和赃款赃物等并不明晰，在各环节的执行上更是模糊。

樊崇义建议，建构完整的司法保障制度，首先应从立法上厘清涉案财物的定义、认定标准和范围。其次，抓紧制定涉案财物司法保障制度的实施细则，严格规范搜查、扣押、登记入库、保管、移送等各环节，形成完整系统的制度。且查封、扣押、冻结适用的程序和法律文书都要更加明确。另外，建立物权运转过程中的司法审查制度，实行司法监督。

京都律师事务所律师邹佳铭则认为：“涉案财物非法处置后，事后救济很难。最根本的还是设立司法审查原则。现在侦查阶段对涉案财物采取的查封、扣押等措施，是公安机关实施的行政行为，缺少司法审查和约束。”

在邹佳铭看来，前期审查、事中程序控制、事后追责，才是更加有效合理的制度。如果不可避免地发生了错误或者存在非法处置，要给当事人明确的救济途径，“检察院虽有监督权，但往往被虚置和流于形式”。

需要看到的是，这一轮司法改革已着力于改善司法经费保障，提出地方司法机关的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。但在樊崇义看来，这一改革措施仍不够彻底，“还未斩断地方司法机关和地方财政的利益关系”，他建议应尽快将政法经费纳入中央财政预算，由中央财政统一保障。