公益小贷何处去

杨晓红

1月15日上午，深圳证券交易所内响起一声清脆的上市钟声，宣告资产证券化备案制后的首单产品——“中和农信2014年第一期公益小额贷款资产支持专项计划”挂牌上市。

这是中国公益小额信贷机构第一次登上证交所舞台。

这个产品以中和农信项目管理有限公司发放的农户小额贷款债权为基础资产，共募集资金5亿元，约占该公司总债权的四分之一。

据中和农信总经理刘冬文介绍，这笔融资，主要是为缓解每年一到春耕时节、小额放贷资金缺口骤然放大而筹备的。

“投资者起初并不了解中和农信，要花很多时间去反复推介。”据中和农信一名员工介绍，上市前，中和农信曾在北京、上海连续举行三次路演，每次都需要花大量口舌对公益小贷业务进行介绍。

事实上，这家隶属于中国扶贫基金会的公益小贷机构，已不止一次在公开场合形容自己是“孤独的马拉松长跑者”。

在它身后，是中国公益小贷20多年的坚韧长跑。如今，像它一样依然扎根农村、坚持小贷扶贫的同行者，已是寥寥无几。

曾经的繁荣

在社会扶贫领域，公益小贷20年前即已盛名在外。

1994年5月24日，易县扶贫合作社开始在河北易县西陵镇五道河村推广自己的小额贷款业务，方式很简单——通过村头喇叭宣传。这个机构是中国社科院农村发展研究所下属贫困问题研究中心课题组与当地扶贫办合作注册而成立的一家NGO。其使命就是实验从孟加拉引入的格莱珉金融扶贫模式。

正因为此，易县成为中国公益小贷历史上的一个标志性地名，而引入格莱珉金融扶贫模式的中国社科院学者杜晓山，日后也被冠以“中国公益小贷之父”称号。

最初，扶贫合作社工作人员曾担心：会不会有农户来申请贷款？结果喇叭一响，当天就吸引来了70多户农民。

“那时我在卖布、卖鞋，资金特别困难，这1000块钱可帮了大忙了。”五道河村村民朱秋菊当天就领到了第一笔公益贷款。

“最初引入公益小贷，主要是当时中国政府在扶贫过程中，感觉只给钱不行，容易让贫困地区和贫困群众养成‘等靠要习惯。而格莱珉金融扶贫模式，则可以解决扶贫资金的效率问题。”杜晓山表示。

孟加拉经济学教授尤努斯于1976年创立的格莱珉银行，在上世纪90年代初已然成功，并开始向其他国家输出经验。在多次前往孟加拉考察后，杜晓山决定将这种小贷扶贫模式引入中国。

易县地处华北平原西北边缘、太行山脉北端东麓，虽距北京仅180公里，但却是典型的“老、少、穷、旱”地区。1994年，它被列为国家级贫困县。

1993年10月，在尤努斯支持下，杜晓山带回了格莱珉银行信托基金的5万美元分期拨付低息贷款，同时获得了福特基金会5万美元的无偿资助，开始在易县着手公益小贷试点。

一開始，公益小贷一律复制格莱珉模式，包括推行“五户联保”、将贷款对象定为贫困妇女、坚持按周还款和小组会议制度等，单笔贷款严格控制在1000元以内。

运行一段时间以后，扶贫社发现中国的贫困状态并不完全等同于孟加拉，遂对其做法稍加调整，比如单笔贷款提升到2000元-4000元，不再要求按周还款等。

此后十年间，社科院贫困问题研究中心与当地县扶贫办合作，把小额信贷试点推广到了河南虞城、南召，陕西丹凤，河北涞水，四川金堂等县。

到1997年底，易县、虞城和南召三家县级扶贫合作社，贷款农户都已达到1500多户，实现了盈亏平衡。杜晓山认为，在1998年之前，作为社科院课题，公益小贷已经完成研究任务，“因为已经证实了格莱珉模式在中国完全适用，穷人是有信用的，是可以使用好贷款并如期还款”。

这项试验引起了中国政府关注。1997年起，国务院扶贫办在陕西商洛连续举办多期小额信贷培训班。此后，全国各地农村开始纷纷试点小贷扶贫模式。

据中国社科院农村发展研究所贫困问题研究中心统计，到2000年9月，全国已有10多个省份推行了小额贷款扶贫，资金总投入量约为60亿元左右，至少600多万户贫困农户获得资助。

“小贷扶贫模式，在当年完成国家提出的‘八七扶贫攻坚计划中，功不可没。”杜晓山称，上世纪90年代末期，主要由国际NGO与国内NGO负责操作的公益小贷项目，一度多达上千家，它们的资金来源主要为国际捐赠资金和国内政府配套的扶贫资金。

1999年，负责世界银行秦巴山区小额贷款扶贫项目的何道峰，以志愿者身份加盟中国扶贫基金会，担任秘书长兼法人代表。他将秦巴山区小额贷款扶贫项目带入中国扶贫基金会，成为中和农信的前身。

管理之困

“小贷扶贫项目一般前三年是蜜月期，再往后就会进入一个问题层出不穷期。”2008年，社科院在总结公益小贷扶贫经验时，曾如是表示。

“大量出现问题，除了跟中国NGO组织特殊的发展阶段、缺乏专业金融人才和管理人才等直接相关外，另一个主要的问题，来自于双重管理体制。”一位中国扶贫基金会人士表示，体制碍障是后来国内大多数公益小贷试点项目停滞的一大原因。

而这种弊端，在中国公益小贷萌起之初，就已种下因果。

当年大量的国际援助资金进入中国实验小贷扶贫，中国政府不能直接对接这部分资源，只能由官办NGO和新成立的民间NGO等机构承接下来。比如最初易县成立扶贫合作社时，此前并无先例，大家只能摸索着在县民政部门注册，而当时扶贫合作社社长，即是县扶贫办主任;基层扶贫社员工，也大多由当地政府工作人员兼任。

中国扶贫基金会虽说是一家全国性公益机构，可在2005年《基金会管理条例》出台之前，基金会都不允许在全国各地设立分支机构。因此，它也只能采取在当地注册NGO，再与本地扶贫办合作的方式开展公益小贷项目。

按照与地方政府的合作协议，通常由NGO负责技术管理与筹措试点资金，而政府负责对公益小贷项目进行监督管理。在项目实施之初，这一安排可以形成合力，彼此相得益彰，但待项目运行稳定，尤其是项目本身开始盈利并扩张壮大后，这种合作模式逐渐变味，地方政府干预越来越多。

中国扶贫基金会在四川阗中开展的公益小贷项目中，县扶贫办主任曾经擅作主张，用长毛兔代替小贷资金，直接作价贷给贫困农户。

在贵州晴隆县，还出现过扶贫合作社主任与会计勾结做假账、挪用小贷资金事件。事情暴露后，虽然中国扶贫基金会追回了投入资产，但项目也随之关闭。

河南南召项目区也曾在2000年发生丑闻，该县扶贫合作社被县扶贫办相关负责人的子弟或亲戚把持，其中一名信贷员违规放贷，造成大面积拖欠。

此后，南召县扶贫合作社对违规信贷员展开诉讼。这一举动，得罪了县扶贫办负责人，其率人强行接收当时该县唯一一个还由扶贫合作社控制的小店分社，要求对方交出账本。

最后此事引得中国社科院出面谈判，同意将该县南河店分社划归扶贫办管理，另两家分社脱离出来，由社科院直接管理。2002年，南河店分社因经营不善关闭。

此后，社科院所负责的其他公益小贷项目区，也相继出现大面积拖欠。

1999年，社科院为公益小贷项目在北京设立总部，开始派专人进行管理，结果在多个项目中发现还贷拖欠、公款私存、挪用等问题。

2005年4月，新出台的《基金会条例》允许全国性基金会可以下设分支机构。中国扶贫基金会借此收回了所有公益小贷试点地区的管理权，开始尝试公司化改制，正式告别公益小贷的NGO项目制时代。

资金之剑

2014年底，被中国小额信贷业界尊为“教父”的尤努斯再次来到北京，这已是这位满头白发的老人第七次来到中国。

尤努斯在中国小贷联盟会议上介绍，目前孟加拉格莱珉银行来自穷人的存款已达到17亿美元，超出发放的贷款额15亿美元，他戏称中国的小额信贷是“瘸腿的”，即只贷不存。

与格莱珉银行通过近40年自我积累所创造出来的充裕资金相比，中国小额信贷的资金来源问题，一直是悬在它们头顶的达摩克利斯之剑。

公益小贷在中国的兴起，源自国际资金的推动，加上政府积极介入。在地方，通常每新开一个小贷实验点，当地政府都会拿出200万元-300万元资金进行配套。这一资金结构，冲淡了小额信贷的金融属性。“公益小贷，说到底还是一种专业金融服务，它是利用资金滚动过程中产生的利润，来进行扶贫。”中国社科院农村发展研究所小额信贷研究室主任孙同全表示。

2003年前后，公益小贷的参与者们开始感到丝丝寒意。

最直接的感知，来自于国际援助资金的大幅减少。随着中国经济发展，国际社会认为中国已经强大起来了，于是援助资金开始撤出。另一方面，实验区扩张所带来的资金压力，以及與国内由于小贷试点区所出现的种种问题导致的热情下降交叠在一起，让公益小贷压力骤增。

同样面临资金压力的中国扶贫基金会，则在2005年完成管理体制改造，并着手开拓新的资金来源。“改制之前，我们只能做赠款，改制完成后，我们就可以向银行或其他机构融资了。”何道峰表示。2006年，中和农信从香港嘉道理基金会拿到了第一笔八年期无息贷款。同一年，该公司又从国家开发银行获得了1亿元资金的授信。

第二年10月，国家开发银行再次为中和农信提供了10亿元微小贷款扶贫资金的授信。这些资金的注入，对中和农信无异于雪中送炭。

据中和农信总经理刘冬文介绍，目前该公司资金有70%已来自于银行贷款、其他机构的低息贷款和自有资金，20%多来自于地方配套资金，只有少量属于捐赠款，主要用于公益小贷的相关培训。

然而，其他同行者却大多没有如此顺利。

2004年12月，社科院农村发展研究所在京注册成立北京市农发扶贫基金会，意图对旗下公益小贷试点项目集中管理。

2014年夏天，北京市农发扶贫基金会将所属四家扶贫合作社转让给中和农信。同年底，社科院旗下的所有小额信贷项目均结束其历史使命。

与北京市农发扶贫基金会类似，早期公益小贷先行者，由于项目结束或资金短缺，相比其兴盛期已十不存一，少量幸存者也大多规模甚小。

“就是近年来国家鼓励发展的商业小贷，也一样面临着资金压力，更不用说公益性小贷了。”中金公司董事总经理贝多广透露，尽管金融监管部门为分散风险，要求商业小贷公司的资金来源，只能是自有资金和向银行融资，且融资资金不能超过资本金的50%，但全国近9000家商业小贷公司，目前实际能向银行融到资金的比例不到三分之一。

向何处去

与小额信贷融资难密切相关的，则是其身份难题。

让杜晓山至今耿耿于怀的是，2002年，南召扶贫合作社在完成第一阶段实验任务、刚开始盈利时，当地税务部门就找上门来，要求其按照企业所得税和营业税缴纳数十万元的税款。

“照这样收下去，用不了多久，南召扶贫社就会被收垮。”杜晓山非常着急，后来社科院通过中国人民银行、国务院扶贫办等上级机构，拿到“免税”批示后，南召扶贫合作社才向县里要回了部分税款。

中国扶贫基金会也一直有同样的困惑，“我们不以营利为目的，成本还很高，像我们这类公益性小贷，能否获得政府税收优惠呢？”

直到2010年，这一困惑方才初步解开，财政部专门下发文件，同意中和农信和中国扶贫基金会举办的农户自立服务社从事农户小额贷款取得的利息收入，享受营业税和所得税优惠政策。

“如果金融监管部门承认公益小贷是一种特殊的金融机构，那么我们就可以享受金融机构同等待遇，比如获得低息的支农贷款、同业拆借等等，这些都可以极大化解公益小贷融资难问题。”刘冬文表示，仅国家财政每年通过金融机构发放的支农贷款一项，就多达数百亿元。只要具备合法身份，这些对公益小贷机构而言，无疑是一大资金来源。

不可否认的是，公益小贷持续20多年的实验，直接推开了中国农村金融市场大门。

鉴于公益小贷机构前期实践的成功，2005年10月，央行在山西等五省份启动“商业性小额贷款公司”试点，希望在多年推动大中型金融机构深入农村市场效果不佳之后，能探索出一条借商业小贷公司解决“三农”领域和基层中小企业融资难的新路子。

2006年，中国银监会放宽政策，允许在农村地区设立村镇银行、贷款公司和资金互助社，继续推动金融服务向农村地区渗透。

2008年5月，银监会和央行联合发布文件，对小额贷款公司的性质、资金来源、监督管理等作出详细规定。商业小贷公司自此蓬勃发展。

据国务院扶贫办日前公布的数据，包括各大金融机构的小额信贷业务，小贷资本已经连续三年翻番，至2015年底预计可达到2000亿元。这其中还不包括数量众多的商业小贷公司。

截至去年年底，全国商业小贷公司已达到近9000家，资本规模接近数千亿元。

然而，央行对山东商业小贷行业的研究显示，近五年，小贷公司贷款额度已日趋大额化，单笔贷款资金50万元以上的占比，已接近90%。“这与当初国家政策设计时，由小贷公司来进一步解决农村融资难的初衷相去甚远。”贝多广认为，这主要是因为商业小贷公司的逐利性所致，而这也正凸显了公益小贷存在的价值。

据贝多广分析，目前中国农村至少还有70%-80%的金融服务空白。“这也是为何小贷公司和近年互联网公司频繁向农村发力的原因。”他称，中和农信目前也只是开拓了农村市场的1%。

孙同全认为，未来随着农村经济发展，贫困人口分化，传统公益小贷五户联保的形式将越来越难持续，而个人信用贷款将成为主体。

为适应新形势，公益小贷机构必将面临转型。“要么转为金融合作社形式的基层金融互助组织，要么转身为商业小贷公司。”在孙同全看来，互联网技术的应用，将加速这一进程。

贝多广则认为，“无论新入局者，还是最早的初创者，从公益小贷入手都没错，但要想做大，更大范围地解决农村中低收入人群的金融服務，最终出路仍是实行公司化运作。”

就此而言，已经摆脱旧有发展路径的中和农信，无疑是一个榜样。转身为社会企业以后，中和农信目前已覆盖全国16个省份133个县、总资产近20亿元，其大于30天的风险贷款率仅为0.27%，远低于普通金融机构的4%。正因此，它敲出了中国公益债权上市的第一记钟声。