新增耕地确权与流转收益分配中的法律问题

[摘要]土地整治势必会增加耕地，不可避免地会产生新增耕地如何确权、流转收入如何合理分配等问题。文章通过对具体事例进行分析，发现新增耕地确权和流转收益分配在实践中存在的问题，并提出了完善新增耕地确权与流转收益分配具体的对策。认为我国应在时机成熟时制定土地整治法律或行政法规，对包括新增耕地所有权在内的土地整治各个环节中的法律问题加以规范。

[关键词]新增耕地；土地确权；收益分配

近年来，许多地方通过控制农村土地用途，增加了耕地面积，提高了土地利用率，缓解了建设用地使用权的供应紧张。随之而来，新增耕地后续管理问题不可避免，主要涉及对所有权与使用权的处理以及与此带来的流转过程中收益如何合理分配等问题。

一、问题提出

某地地块因地势低洼，常被水淹而抛荒，为无主地，后因水利设施的建设，此地块经常露出水面，张家甸村民组村民开始持续了40多年的耕种。土地整治实施后，有关部门对此地复垦改造后新增耕地64.6亩。张家甸村民小组主张新增耕地为其所有，而其他村民小组则认为应当由全村集体所有。其他村民小组的村民认为新增耕地原为无主地，现政府出资复垦，张家甸村民小组无权独有，应交于村委会或乡政府。复垦后的新增耕地到底归谁所有？应归张家甸村小组还是全村集体所有？

在安徽省马鞍山市的整村推进项目中，腾出的宅基地复垦为新增耕地的，新增耕地的土地所有权由原先的村集体行使，仅仅在收益分配方面对原来的村民小组倾斜。但在土地整治前，该宅基地都是由村集体的各村民小组长期使用的。村民小组认为这些地块的所有权人应当是村民小组，流转的收益分配也应在各村民小组的村民内部分配。对于复垦后的新增耕地，村民小组与村集体是否都是流转收益的主体，以及各主体之间怎么才能达到合理分配？

二、新增耕地确权与流转收益分配中存在的问题

经过土地整治，势必会增加耕地，不可避免地会产生新增耕地如何确权，如若流转，收入如何合理分配等问题。这一系列的问题涉及到公众的切身利益，具体表现在以下四个方面。

（一）整治前土地权属不明导致新增耕地确权困难

土地整治中新增耕地确权原则上应和整治前的权属相一致。张家甸村民小组与其他小组对复垦改造后新增耕地的权属问题产生了争议，其根本原因在于土地未整治前该地块的权属不明确，该地块原为无主地，后因水利设施的建设，张家甸村民组村民开始持续了40多年的耕种。实践中类似的情况较多，皆因村民小组之间的土地界限长期不明确，导致了村民小组间对新增耕地的所有权产生了争议。把应当属于单个村民小组的新增耕地，被村集体其他成员主张所有权，从而导致村民小组的集体土地所有权受到侵害。

土地整治中之所以出现上述侵害村民小组土地所有权的现象，其首要原因在于待整治土地的所有权确权工作未到位导致的。村民小组是村内集体经济组织的一般形式。由于村民小组之间存在大量插花地、村委会在小组之间进行宅基地调配等原因，导致村民小组间土地界限模糊，为避免纠纷激化而未能进行所有权确权。同时，村民小组本身欠缺维权能力，对于土地不确权的现象听之任之，难以主张权利。

（二）新增耕地所有权确权登记制度方面存在立法不足

村民小组认为土地所有权应归村集体所有，主要是因为新增耕地的所有权登记制度的缺失导致行政机关不能及时按照法定程序确权到村民小组，使其他村小组成员对新增耕地权属产生错误认识。中央决定自2010年开始对农村集体土地所有权采取确权登记制度。在政策的指引下，到2012年底，我国各地完成了农村集体土地所有权确权登記发证的基本任务。但集体土地所有权的确权并非大功告成。最基层的所有权主体，即村民小组的土地所有权确权仍然是不尽人意，一些地方并未将村民小组作为所有权主体加以确权登记。不容忽视的是土地整理确权的工作的开展也面临着重重的困境，不仅缺少政策上的依据，还存在法律上的众多问题。土地整理权属调整的依据不仅不系统，并且法律权限极其有限。《物权法》等相关法律己确立了集体土地所有权制度，但并没有涉及集体土地所有权登记的问题需亟待解决。

（三）新增耕地流转收益分配中受益主体不明晰

关于土地整治权益分配问题，特别是各方在土地整治中的责权利的问题。大到国家的规范性文件，小到地区的具体办法，均不见明确、清晰的规定，这就造成实践中权利分配不均，进而产生新争议的现象。

土地整治中，由村民小组所有的未利用空地转化而来的新增耕地，由于整治前没有使用权人，整治后则面临如何确定使用者的问题。实践中会采取对集体外成员发包或在集体内部进行分配的做法，两种方式都是所有权人行使所有权权能的体现。然而当前许多地方是由村委会统一对外发包或对内进行分配的，这实际上侵害了村民小组的所有权，在该地区的整村推进项目中，对于那些腾出的宅基地复垦为耕地的，土地所有权由原先的村集体行使，仅在收益方面对原来的村民小组倾斜。该地区的基层干部称在土地整治前，都是由各村民小组长期使用的，从法律层面而言，这些地块的所有权人应当是村民小组。但长期以来，土地发证只发放到行政村村委会，并不细化到村民小组。因此，在土地整治后，新增耕地的经营管理由村委会负责，仅可能会在收益分配上对相关村民小组进行倾斜。

（四）“谁投资、谁收益”原则在收益分配上缺少具体实施的办法

关于土地整治利益的具体分配，无论是中央有关土地管理政策文件或规范性文件，或一些地区的具体操作实践，都没有明确各方参与主体在土地整治中的责任、权利与义务。因此，实践中容易引起因权利失衡而产生新矛盾。例如，一些地区按照“谁投资、谁收益”的基本准则，土地复垦后的新增耕地被确权到村集体，村集体把原土地的承包人进行任意调配。将新增土地作为“机动田”，由集体或村干部个人控制“机动田”的流转收益，把该收益当做增加村集体收入和个别村干部谋福利的手段，为以后的纠纷埋下伏笔。同时，国家土地整治的法律缺少对社会投资主体的责任、权利与义务的规定，因国家仅仅规定“谁投资、谁收益”的原则，缺乏具体实施办法，如果社会投资主体参与土地复垦项目后，对复垦的新增耕地可以享受的权利不明确，因而影响社会资本投资。

三、完善新增耕地确权与流转收益分配的对策探讨

（一）明确整治前土地权属便于新增耕地确权

近年来，以迁村腾地为主的土地整治工作在湖北省谷城县积极开展，谷城县的做法值得借鉴，其在整治开始前做好明晰权属的工作，采用具体问题具体分析的方法[1]：对土地整理前属于农民承包的林地、园地和低产农用地，整理后成为耕地的，其土地承包经营权不变；对整理前属于集体闲置建设用地或者未利用地，视地上物残余价值对原使用土地的单位或个人适当给予补偿，整理后增加的耕地重新发包给本集体经济组织内部符合条件的无地、少地农民耕种，或者由村组直接发包给种田大户规模经营；对整理前属于宅基地，迁建腾地复垦增加耕地的，一部分调整给迁建所占用土地的原土地承包经营者或宅基地使用权人；剩余部分仍归拆迁户承包经营；对跨村跨组迁村腾地的，采取土地承包经营权或宅基地使用权的等量置换、差额补偿办法进行局部调整。

从物权的表现形式上看，确权是权利归属的确认。因此在农村土地整治过程中应学习谷城县的做法对新增耕地的确权要从历史出发，尊重历史。

（二）确立新增耕地所有权确权登记制度

《物权法》等相关法律已确立了集体土地所有权制度，但并没有涉及集体土地所有权登记的问题。对于不动产而言，权利的登记能使其产生公示的效果，从而具有对世性。权利登记使权利主体具体，权利客体确定，权利人在行使权利时能减少争议，排除外部干涉。应相关政策的指引，国土部门出台了相关文件初步确立了集体土地所有权登记制度，但这些文件性质上属于行政规章，法律效力层次过低。笔者认为，随着城镇化进程的推进，土地将成为农民最为重要的财产，为了激发农民的土地权利意识、解决农地纠纷，为农地流转创造条件，有必要在立法中规定完整的集体土地所有权确权登记制度。当前，我国正在进行统一不动产登记的立法工作，集体土地所有权登记制度应当成为其中的重要内容。在《不动产登记条例》中对于集体土地所有权的申请主体、登记机构、申请程序、登记机构的责任等规则应加以具体规定[2]。

（三）明确新增耕地流转收益分配中受益的主体

土地整治由于其牵扯国家、集体、农民及社会企业等投资实体的利益，所以各级政府应充分发挥自身的领导作用，而各相关机构也应从各自的职能范围上积极予以配合。尤其是关于新增耕地流转、收益分配等一系列涉及农民切身利益的事情上，必须要发挥好政策的杠杆作用，协调和维护好农民的权益。

各级政府在认定土地所有权成员资格方面，需坚持以法律为准绳，在稳定大局的前提下，更细化的明确各类土地所有权代表成员、集体经济组织成员应满足的条件，在充分权衡各方利益后，制定对各方利益主体都合理的分配制度，预防和制止侵犯弱势群体的利益现象的发生，从而才能在土地权益收益分配上彰显公平。例如：规定新增耕地流转后的收益中集体与农户（集体经济成员）的具体分配比例，防止个别村集体由于一些事由给村民少分或者根本不分钱款，预设界限，明确规则，从而减少纠纷[3]。

（四）增加对“谁投资、谁收益”原则的具体实施办法

笔者认为国家应通过相关的规范文件，把“谁投资、谁收益”的原则规定具体实施办法，明确参与土地整治各投资主体的权利与以往，以便充分调动社会投资主体积极性，推进土地整治的良性发展。

目前我国各地方自成一体的收益分配方式，应参考一些地区对土地整理收益分配制度作出具体实施办法，细化“谁投资，谁收益”的分配原则。同时，对我国《土地管理法》规定的土地整理“谁投资，谁收益”的基本原则，笔者认为应扩大解释，所谓“投资”不仅仅指资金的投入，还应包含土地的投入。因此土地使用权的转让费用应在新增耕地的流转收益分配中有所体现，否则会损害村集体和农民的合法利益。

四、结语

土地整治在我国己经开展了十几年，但指导新增耕地确权和收益分配工作主要靠国土资源部发布的规范性文件。新增耕地的确权与收益分配问题不仅是土地整治顺利开展的前提，更关系着农民利益的保护和农村社会的稳定。我国应当在时机成熟时制定土地整治法律或行政法规，对包括新增耕地所有权确权在内的土地整治各个环节中的法律问题加以规范。

参考文献

[1]陈相花.这块新上的“蛋糕”怎么分？———关于农村土地整治中新增耕地确权与流转收益分配的讨论[N].中国国土资源报，2012-06-20： 009.

[2]尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有权确认的若干问题探析[J].学术界， 2015，（201）：219.

[3]农村集体土地确权与流转问题研究[J].经济管理者，2015，（2）： 297.

[作者简介]李莹莹（1991-），西北大學法学院，法律硕士（法学）在读研究生，研究方向：经济法。

基金项目

本文系陕西省教育厅专项科研计划项目“陕西农村土地整治中的法律问题研究（项目编号：14jk1707）”项目的研究成果。