云南省城镇供水行业市场化改革的适应性分析

卢 林,施永生,黄 昆,周宇坤

(1.昆明理工大学建筑工程学院,云南昆明 650500;2.云南省城镇供水协会,云南昆明 650000)

云南省城镇供水行业市场化改革的适应性分析

卢 林1,施永生1,黄 昆2,周宇坤1

(1.昆明理工大学建筑工程学院,云南昆明 650500;2.云南省城镇供水协会,云南昆明 650000)

针对云南省地处边疆、地形复杂、经济水平发展不高、供水设施不完善等特点,结合供水行业的特性和云南省供水行业市场化改革的进程,分别从基础设施条件、政策法规以及监管保障、水价机制3个方面对云南省城镇供水行业市场改革的适应性进行相关分析,提出云南省城镇供水行业市场化改革需以较为完善的供水设施为基础、以试点探索适合云南省省情的改革模式,增强行业竞争性,积极稳妥地推进市场化改革,逐步形成市场竞争和水价形成机制。

城镇供水;市场化;改革适应性;云南省

供水行业作为城镇建设的一项重要基础设施,是城市公用事业建设的关键。但是长期以来,在计划经济的束缚下,我国城市供水行业实行的是政企高度统一的管理体制,“企业政府办、领导组织派、投资政府拨、价格政府定、亏损政府补”的特征尤为明显[1]。随着社会经济的不断发展,这种僵化的体制在相当程度上制约了供水行业的进一步发展。在此背景之下,我国政府也出台了相应的法规和政策为市政公用行业市场化创造条件。党的十六届三中全会明确了包括城市供水行业在内的市政公用事业的改革方向,即引入竞争机制和市场规律,提高效率和服务质量。2002年,原建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。2003年7月,云南省政府也出台了《云南省人民政府转发省建设厅关于推进全省城镇市政公用事业市场化意见的通知》,并提出到2010年前全省城市供水设施的所有权、经营权转让率达70%,其中重点城市全部完成供水企业的产权制度改革工作。然而到2012年底,城市供水企业中,实际由政府控制的仍高达77.8%,说明鉴于云南省发展较为落后,供水行业起步晚,设施分散且不完善等特点,市场化改革的进程受到了极大的阻碍。因此,如何进一步推进供水改革,是一个亟须考虑和解决的问题。

1 云南省城市供水行业现状

1.1 供水设施现状

云南省城市供水企业2012年日供水设计生产能力为574.75万m3,已建设施日供水能力485.85万m3,城市平均日供水量为278.42万 m3,年供水量为101616.59万m3,建成水厂212座。

设市城市共有72家自来水厂,分属31家不同供水公司;供水普及率为93%;人均日综合用水量为187 L;平均日供水量为189.66万m3,其中昆明市平均日供水量为83.90万m3,其余各城市平均日供水规模仅为3.78万m3。各城市年供水量如表1所示,昆明市年供水量为30621.69万m3,占全省设市城市总供水量的44.2%。云南省第二大城市曲靖市年供水量仅3 800万m3,仅为昆明市供水量的12.4%。由于地形和城市规模的影响,城市供水规模分布极为不均。

县级水厂共140家,分属102家供水企业。各县城平均日供水量仅为0.76万m3,合计日供水量为77.58万m3,人均日综合用水量为134 L,约有37.3%的县城供水普及率不及90%,较之全国城市96%的供水普及率仍有差距。由此可以看出,云南省县城供水存在规模不大,人均日综合用水量较小的问题。

截至2012年底,城市供水管网总长为19083.42km,其中输水管长3531.31 km,配水管网长15545.11 km,供水产销差达24.66%。城市供水管网漏损的现象严重,究其原因,主要是管网建设时间较为久远,老化现象严重,加之管材质量差,造成爆管以及各种形式的明漏、暗漏。虽然近年来对管网的修复以及对新型管材的使用已经有上升的趋势,但是比例仍然很低。

表1 云南省各城市年供水量 万m3

1.2 用水类别

由于云南省经济发展较为落后,表现在供水组成结构上就是工业用水量较少,设市城市居民用水占总用水量的58.1%,工业用水量仅占34.6%,居民用水占主导地位,这一现象在县城里表现得更为明显,县城居民用水占比高达65.3%,工业供水仅占27.3%。由此可知,由于云南省城市供水行业的主要服务范围为广大居民的生活用水,基于供水行业的公益性和云南省居民收入较低的约束,水价的制定仅能保证保本微利,水价机制不能完全放开。并且由于工业用水的水价较之生活用水更高,作为供水公司主要盈利点的工业用水占总供水量的比例较小,导致云南省供水企业的盈利能力较弱。

1.3 财务数据

综合2012年云南省各城市供水企业财务统计表,设市城市的供水企业的利润总额为5114.16万元,在32家供水企业中,20家供水企业实现盈利,占总数的62.5%;而县城的供水企业实现的利润总额为-3038.95万元,实现盈利的供水企业仅为42家,占企业总数的40.8%,且都是小额盈利,盈利最大的为富宁县供排水公司,利润总额为293万元。但是由于供水设施的投资巨大,并且后期对管网的维护的费用不容小觑,因此各供水企业基本都处于负债的状况,总负债总额高达474216.5万元。虽然供水规模的扩大有利于增强供水企业的盈利能力,但是由于供水企业资不抵债的情况非常普遍,造成扩大再生产的能力很弱,导致无法提升自身的盈利能力,从而无法改变资不抵债的现实,由此形成了恶性循环。

1.4 供水企业的性质

云南省供水企业主要有股份制、国有控股、国有企业和民营企业几种形式。城市供水企业中实际由政府控制的占 74.1%,县城供水企业更高达78.4%,仅有少数企业属于私营和股份制企业,供水行业市场化改革任务任重道远。

1.5 云南省城市供水行业存在的问题

1.5.1 供水设施不足,设备陈旧老化

由上述现状可知,云南省城市(尤其是县城)现状供水设施,不论是供水的水量还是供水水质都存在难以满足城市的发展及人们的需求的问题。而供水工程作为市政基础设施的重要组成部分,在生产和生活中占有重要地位。供水设施的不完善将会阻碍经济的发展和居民生活水平的提高,加之近年来城镇化水平不断提高,导致用水量日益增加,供水范围不断扩大,也使得供需矛盾突出和管网配套设施跟不上城市发展速度的问题突显出来;在人们生活质量有了极大的提高的同时,健康意识也在逐渐加强,对供水水质的要求也愈来愈高,对水厂制水工艺也提出了更高的要求,对老旧水厂的工艺改造更加迫切。

1.5.2 建设资金短缺

由于近年来经济的快速发展,使得供水设施的建设始终处于滞后的状态,形成了面大、点多的“欠账”情况。给水工程是系统工程,一般工程量较大,就云南省而言,长距离、大高差引水的工程非常普遍,施工难度很大,所需的投资相对较多。据统计, 2010—2013年云南省各城市供水设施建设资金缺口高达41.4亿元。而长期形成的“城市自来水是社会公益福利性事业”的观念,未能把供水行业当成工业,未将自来水视为商品,使得市场机制无法在供水行业推行,造成不少城市供水行业一直处于亏损状态,靠国家财政补贴运营,形成了城市给水工程建设资金普遍严重不足的状态。

1.5.3 城市供水管理混乱

云南省城市供水行业主管部门涵盖了政府住建、水务、水利、规划、经济、城管等部门,管理机构混乱,城市供水行业上下级主管部门间的差异以及多部门协同管理的情况较为普遍。由于分散管理、多部门管理信息资料分散,缺乏沟通,导致决策缺乏全局考虑,各部门相互掣肘,极大地降低了工作效率,影响行业的正常发展;诸多行政部门也因此陷入了繁琐的事务性工作中无法摆脱,对企业行政干预过多,违反了市场经济要求“小政府、大社会”的要求,不利于供水行业走向市场。

1.5.4 政企关系不分

就云南省而言,由政府实际控制的供水企业超过70%,政企不分的现象十分突出,而一些进行了市场化改制的供水企业,虽然对政企分开这一目标进行了积极的尝试,但是政府部门出于原来政企不分体制的管理惯性,仍然要求市场化以后的供水企业按政府规划进行无条件承担投资和服务责任,许多要求不具备经济合理性,是政府自身的责任范围,比如政府要求给边远农村供水,要求超前的管网投资等等。这些不能实现经济合理性的投资和服务内容使得政府责任和企业责任之间界限模糊。企业如果响应政府要求将面临经济上的亏损,不响应政府要求则面临行政上的指责,因此在解决供水企业政企不分的问题时,需要的不仅仅是市场化的改革,更重要的是寻求一种制度来科学地界定供水领域的政府公益责任与企业投资收益权利之间的关系。

2 云南省供水企业市场化改革适应性分析

2.1 云南省供水行业市场化进程

早在1997年,宾川县自来水公司就率先进行了市场化改革的尝试,其他如昆明市、曲靖市、弥勒市、师宗县等城市也在相关文件的指导下纷纷完成了市场化改革。通过实践的检验,有些企业运营状况良好,企业效率得到了明显的改善,同时也出现了部分供水企业运营亏损,政府不得不进行回购的情况。

总体来说,云南省城镇供水行业市场化的进程可分为两个不同的阵营。一个是昆明市引进国际战略投资者威立雅水务共同设立的合资公司,双方共同组建合资供水企业——昆明通用水务公司,改制后的昆明通用水务公司以供水生产为主体,采取集权和分权相结合的管理方式,构建核心层、紧密层和松散层3个层次,非独立法人单位和内部管理机构按分公司形式实行事业部制管理,形成了跨行业、多产品、多经营方式的大型企业集团。其余城市供水行业的市场化改革仍处于探索阶段,改革的方式也呈现出多样化的状态。从调研中发现,28家改制企业以散点状分布于全省11个地级市或自治州,涵盖了大部分地级市或自治州,却没有一个地级市或自治州能够全面、深入地开展;对于那些规模较大、相对容易吸引社会资金、市场化条件较好的企业本应成为市场化改革的先行者,而实际情况则是进行市场化改革的城市供水企业的平均日供水量仅为1.21万m3,甚至低于全省城市供水企业1.45万m3的日供水量,也就是说一些基础设施不好,条件较差的城市在改革中却走到了前面,这种本末倒置、违背市场规律情况的出现对于市场化的积极推进造成了很大的负面影响。改革需要先行者和不断的尝试,但是时至今日云南省对于供水行业的市场化改革没有系统的规划,仍然处于一种无序的状态。

2.2 市场化改革的适应性分析

2.2.1 基础设施条件的适应性分析

尽管近年来国家对于云南省的城镇供水行业给予了很大的支持,有很多城镇借着这股东风,其供水设施已有了极大的改善,设市城市供水普及率达到了93%,超过一半的县城供水普及率超过95%。但是,云南省城镇供水设施建设水平两极分化严重,总体水平较之全国平均水平仍存在着较大的差距。截至2012年底,约有37.3%的县城供水普及率不足90%,部分县城的供水普及率甚至仅有42.86%; 21%的县城日人均综合用水量不足100 L。若以供水基础设施的完善程度作为判定是否可进行市场化改制的条件,云南省已有一批城镇具备了这样的条件,但是放眼全省,“水不够喝,喝不上安全水”的城镇也比比皆是。故笔者认为,为了促进供水行业的良性发展,对云南省供水行业进行市场化改革的时机已经到来,但是改革切不可实行“一刀切”。根据地区之间的差异,改革可分为两个层次:供水基础设施较好的城镇积极推进市场化改革;供水设施较差的城镇借助《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》中对中西部地区基础设施建设的倾斜,加快完善基础设施的脚步,为之后进行的市场化改革奠定基础。

2.2.2 政策法规以及监管保障的适应性分析

除了国家发布的相关政策法规外,云南省也出台了相关的文件作为供水行业的市场化改革的地方支撑。不管是国家的相关政策还是云南省发布的改革意见和实施办法均属于部门的规章范畴,并无实际的法律地位,不能成为约束地方政府的有效法规,而且这些政策也仅仅是指导性政策,对于如企业改制和优惠、市场准入与退出机制、监管依据等关键问题缺乏可操作的实施办法,也未明确地方政府的实施权限,给地方政府落实相关的政策带来了很大的困难,造成了有政策但无作为的情况。而且由于各地经济、社会发展水平不一,各地的供水行业的发展水平、市场化基础的不同,各地政府对政策的需求也是不同的,所以对各城市供水行业市场化改革的进程和政策体系不能统一要求,但是现有的政策文件中并没有体现出根据地方特点区别对待、分阶段实施的要求。

我国供水行业的市场化改革就是在法律体制尚未健全,政策规范和经验积累不足的情况下启动的,加之当时对于国际经验的理解人云亦云、实地考察时了解不全面以及中长期政策目标的缺失,导致了不同地方政府改革的混乱,在改革过程中涌现出了很多问题。如沈阳市自来水业改革的失败源于对行业特征浅薄的认识和错误的改革动机;成都市自来水六厂是国家试点的BOT项目,也是世界银行的融资典范,运作程序可谓规范,仍然以失败而告终,根源在于项目模式选择的错误,而纠正路线性的错误将会付出极大的代价。

因此,就目前现行的政策法规体系而言,云南省供水行业的市场化改革并不适宜大规模的推进,宜采取审慎的态度,而当务之急则是需尽快建立健全政策实施的技术指南,增强政策的可操作性。

2.2.3 水价机制与市场化改革的适应性分析

据统计,2012年云南省设市城市居民用水平均水价为2.13元/m3,县城居民用水平均水价为2.01元/m3,而2012年全国35个大中城市平均水价为2.18元/m3,说明云南省的水价并未因为经济的落后而有所降低,其水价水平与全国的水平相当。

而且云南省物价局在2013年6月发布了《关于积极推进水价综合改革有关问题的通知》,要求到2015年底前,云南省范围内的县城以上城市公共供水实行“一户一表”计量用水的用户,均实行阶梯水价,各级水价应根据当地水资源紧缺程度和供水成本合理制定。其中:第一级水价按照弥补成本的原则制定,维持较低价格水平,并保持相对稳定;第二级水价按弥补供水企业正常合理成本并获得合理收益确定;第三级水价在第二级水价的基础上,进一步体现水资源稀缺程度和补偿环境损害成本。阶梯水价的全面实行意味着云南省供水行业的水价机制改革走在了全国的前列,为供水行业的市场化改革提供了必要条件。

2.3 云南省供水行业市场化改革的建议

2.3.1 完善供水基础设施

人们一般认为供水行业作为垄断行业有着巨大的利益,企业必然有很强的意愿进入供水行业[2]。殊不知,虽然供水行业的收益稳定,但是在水价机制尚未放开以及供水规模效应并不明显的云南省,其收益率却是很低的。加之在经济和生活水平不断提高的同时,必然催生着不完善的供水设施的改造及建设步伐,由于供水行业的高投资低回报使得投资的回收期高达数十年,同时又限于《市政公用事业特许经营管理办法》中对特许经营年限最高不超过30年的规定,导致了社会资金及私人企业在改革中望而却步,本应通过市场化改革达到拓宽新建设施投融资渠道的目的难以实现。

因此,云南省供水行业要进行市场化改革的首要任务即改善现状供水设施严重不足的状况,建立起完善的供水设施,为进行市场化改革提供可实现的基本条件。

2.3.2 以政府为主导,逐步引导多元化的投资

云南省设市城市供水规模普遍偏小,平均日供水量为3.86万m3,县城一级城镇平均日供水规模值仅为0.73万m3,规模化的效益并不明显,财务收益较低,很难吸引社会逐利资金的投入,加之供水设施建设投资巨大,如果供水设施的建设资金仅由供水企业承担,现状单一的融资体制将会导致企业大量的负债,而且受资金水平的制约,易使工程不能尽快实施,建设标准降低,潜在地增加了公共风险。这显然违背了市场化改革中实现投资主体多元化的目的,因为它否定了政府的政策性投资在投资结构中的重要作用,而对于公益性很强的供水行业,政府政策性投资不仅可以带动资本市场,降低融资成本及项目风险,而且对于培育各种性质的投资主体也能起到积极的作用。

因此,在供水设施建设投融资方面,政府应积极充当引导者,制定有利于吸引社会资本的方法,利用政策性投资的投资带动作用,改善投融资结构,而非简单地退出投资主体,因为要使供水行业的市场化改革取得成功,政府的角色是减少,但绝不会消失,在供水行业市场化的过程中,任何简单的“一刀切”政策,必然会使改革从一个极端走向另一个极端。

2.3.3 逐步完善市场竞争机制和水价形成机制

对供水企业进行市场化改革的初始动机是原有体制的低效率,而真正促进效率的提高的方式是市场竞争机制的引入[3],如果没有对原有垄断型市场结构进行重组,只是简单地将国有企业的垄断经营转变为民营企业或公司合作企业的垄断经营,仅注重财政包袱的卸载和外部资本的引入而不注重有效竞争机制的构建,实际上只是一种利益的再分配。因此,在对供水企业进行市场化改革的过程中,培育竞争机制成为重中之重。结合云南省自身的特点,完全私有化的模式可能会出现过度竞争的情况,导致设施重复建设,最终导致整个行业都不能正常盈利甚至亏损,从而造成资源的巨大浪费。

通过私营企业在供水设施经营层面的引入,政府依然属于投资建设者,大部分资产属于政府当局的模式。通过私营企业的准入竞争和政府对企业在运营管理过程中的监管,增强运营过程竞争,最终达到提高运营和管理水平的目的不失为一种合理的改革方式。

合理的水价能够起到降低需水量、对水资源进行有效分配的作用,也可促使供水企业降低管网的漏损率,提升经济效率。因此,完善水价形成机制对市场化改革的成败起到了至关重要的作用。根据国家相关的政策规定,城市水价是基于成本的定价,供水的成本一般包括水资源费和制水成本,其中制水成本占据很大一部分的比例,为了避免企业维持较高的成本而提高水价,政府需要建立供水成本合理性的监管体制,正确把握企业的真实成本,并通过比较统计数据对企业提出提高效率的要求。在制定出合理水价后,在有条件的地区要积极推行阶梯水价制度,充分发挥水价对节约用水的作用。

2.3.4 通过试点探索适合云南省省情的改革模式

世界银行指出,“公用事业是天然垄断性的。因此,除非它们受到调控和管理,否则,私营公用事业经营者就会像垄断者一样,限制产量并提高价格”[4]。对于消费者而言,水具有“不可拒绝性”,价格再高也必须得消费,因此供水行业具有公益、公共属性,但对于追求利益最大化的民营企业来说,普遍服务意味着经济上的损失,使得它们最终违反供水行业普遍服务可承受性原则,供水安全性的风险大大增加,这就意味着消费群体的利益可能相对或绝对地受到损害,对于消费能力较弱的云南省城镇居民的影响尤甚,改革方式的确定将直接影响到广大民众最基本的利益。

对于云南省而言,地区差异较大,改革的复杂性不言而喻,切不可将改革简单化。我国水务市场化改革多年的探索,已形成了百花齐放的改革局面,主要方式有:引进国资背景大型水务投资公司的合资经营方式;引进民营资本的合资经营方式;公司制改建方式;职工持股方式;国有、民营、职工等资本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式[5]等。因此,在对云南省供水行业进行市场化改革时,应遵循因地制宜的原则,在改革过程中可先选取部分条件较好的城镇进行市场化改革的试点工作,为改革大范围的铺开提供可借鉴的实践经验,打下坚实的基础。

3 结 语

供水行业的市场化改革能够促进行业运营效率、拓宽融资渠道。但是实际的改革过程涉及政治经济体制、投融资体制、价格体制、政策法规体系、产业管理体制以及政府职能转变等诸多方面,需针对区域的特点制定适宜的改革措施。为此,笔者在充分总结云南省供水行业现状的基础上,分析了云南省供水行业市场化改革的适应性,并对改革的进程提出了相关的建议,以期能对云南省供水行业的市场化改革有一定的启发。

[1]邹敏.中国供水行业市场化改革:进展、问题与对策[J].公共管理,2012(6):1-32.

[2]王岭.市场化改革下的中国城市供水行业[J].经济体制改革,2013(2):43-47.

[3]汪永成.公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制[J].江海学刊,2005(1):90-96.

[4]世界银行.变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997.

[5]李智慧.瞩望水务改革新时代:兼论深化改革面临的系列重大课题[EB/OL].[2014-05-01].http://www.cnwaternews.com/newscenter/2014-5/1-089tm.htm.2014-05-20.2.

F407.9

A

1003 -9511(2015)01 -0032 -05

2014-10 -08 编辑:陈玉国)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.008

卢林(1989—),男,湖南祁东人,硕士研究生,从事市政给排水、市政公用行业市场化研究。E-mail:dulumi@qq.com

施永生(1957-),男,上海人,教授,从事水处理理论与技术、水污染控制、城市给排水工程研究。E-mail:dalumi@126.com