社区矫正检察监督中的问题及对策

唐海燕

内容摘要：刑罚轻缓化是刑罚执行的趋势。大量的轻缓型的刑罚执行都进入了社区矫正领域。新刑事诉讼法赋予检察机关刑罚执行检察部门对社区矫正工作的检察监督职责，但目前基层开展社区矫正检察监督工作存在着许多不足。需要加强指导、培训学习。

关键词：刑罚执行监督 社区矫正监督

随着我国刑事司法政策的调整，刑罚整体轻缓化的趋势日益明显，非监禁犯的适用范围也呈扩大趋势。大量的过失犯罪和一般轻微犯罪适用轻、缓刑的比例也日益有所增长，即使对于重刑犯在合适的条件给予其假释的待遇也会越来越普遍。相应的，进入社区矫正管理范围内的对象数量也会与日俱增。

检察机关作为国家的法律监督机关，根据有关法律规定，对于社区矫正执法工作，同样负有监督的职责。辖区内没有监狱或者看守所的基层警察院，虽然因为新刑事诉讼法的实施，工作格局和工作任务、工作强度都有了明显的变化。但其业务范围较大程度上覆盖社区矫正法律监督工作，可以说是基层院监所检察部门的一项主要业务工作。

笔者所在的淮南市检察机关最近就基层院开展社区矫正法律监督进行了一次调研，调研情况表明，我市目前现有监外执行罪犯880余名，已全部纳入社区矫正，司法行政机关（主要指县区司法局、司法所）对上述社区矫正人员进行了不同程度的执法监管工作，辖区五区一县检察机关监所检察部门对社区矫正工作依法开展了监督，执法工作开展总体是好的，但还存在着一定的问题，即有主观方面的，也有客观方面的，针对存在的问题，笔者所在的淮南市检察机关与司法行政机关共同出台了《会议纪要》，从地区规范执法的角度对社区矫正工作进行了规范。

一、社区矫正检察监督存在的问题

对于承担社区矫正工作的司法行政部门来说，执法工作中存在以下问题。一是尚未出台专门的社区矫正法律，社区矫正过程中的执法工作依据并不充分，司法行政机关在开展社区矫正工作时处于在责无权的境地。二是社区矫正工作全面展开的时间较短，矫正工作开展过程中出现的特殊情况没有处理依据、处理程序。三是监外执行数量的突然增加，司法行政工作人员的素质也呈现不适应的状态。甚至出现少数司法行政工作人员在开展社区矫正中违法犯罪的现象，在全国范围内，社区矫正工作人员犯受贿罪、玩忽职守罪已经有所耳闻。司法行政机关特别是既承担领导责任又承担具体社区矫正工作的市、县区司法局非常欢迎检察机关开展的非监禁刑执行检察监督。

对于检察机关而言，社区矫正法律监督工作过去是检察机关监所检察部门承担的监外执行检察工作的一项主要内容，检察机关通常的做法大都是局限于一年开展两次专项检察活动，法律监督手段滞后，效果不好。从当前法律规定（特别是检察机关执法规范要求）看，检察机关对社区矫正执法监督工作需要同步进行，执法工作需要进一步规范，这些都对检察机关基层监所检察部门提出了新的要求，也要求监所检察工作与时俱进。调研中发现基层监所检察部门与目前承担的任务还有诸多不能适应的地方，具体而言尚存在着三个主要问题。

（一）工作不规范

规范工作是程序正当的基本要求。当前基层检察机关社区矫正检察监督工作中不规范的地方主要表现在以下几个方面。

1.工作任务安排不规范。大部分基层监所检察部门没有全年工作计划，也没有制定切合自身实际的年度工作目标，工作基本上依赖于市院的推动。对自身工作缺乏准确的定位，既不知已更不知彼，所以对争先创优没有追求。基本没有季度工作安排，工作缺乏必要的节奏感，疲于应付。

2.工作日志记录不规范。日常工作记录不系统、不全面，记录内容不具体，甚至千篇一律，令人疑惑。没有开展必要的系统分析，分月、分季、分年分析基本都是空白。大量第一手资料没有得到应用的重视和整理，更谈不上从这些资料中发现工作规律和问题规律。

3.监督措施适用不规范，随意升格监督强度。本来对何种情形采取何种相应的监督措施，相关规定是比较明确的。各种不同监督强度的监督措施分别对应处理不同程度的违法违规行为。但是，基层院在开展监督工作中，普遍存在着人为随意升格监督措施的现象。滥用纠正违法意见书和检察建议书的现象非常普遍。检察法律监督的严肃性和权威性都被搁置在了一边。

4.报表统计不规范。登录报表系统的时间较为随意，及时登录报表系统填报工作尚未能做到，日常统计表格不统一，表格内容随意性大。某些地区还出现了人为调整报表报送时间的嫌疑，对个别案件有意识地安排在某个时间区间内报送。某些争议较大的事件又随意推迟报送。

5.内部工作流程管理不规范。监所检察工作整体上是“短流程”工作，而且主要是监督其他部门或机关工作，自身工作体现在发现问题上。大部分基层院监所工作部门都由本部门独自开展工作，发现的需要采取监督措施的也由本部门独自处理，较少地通过内部流程来控制事件处理过程和处理质量，与其他部门的互动少之又少。某些地区甚至出现了纠正违法意见书甚至检察建议的签发都非常随意，有的只是向分管领导口头汇报，不拟稿亦不用签发，代表本院的院印的使用也较为随手。

（二）工作不细致

1.较少开展现场检察。“看现场”是司法工作的重要方法，更是法律监督的重要方法。不到现场如何能够发现问题？对于罪犯执行而言，现场主要有工作、生活、生产三大现场。非监禁刑的现场虽无强制性，但由于非监禁的特点，罪犯自身生活更为丰富，工作更为自由，由此导致现场形态更为复杂。同时由于非监禁刑的重要特点就是自由受限程度大大降低，其他义务的重要性相对上升。由于非监禁刑自由受限程度较低，其他义务的履行情况相对难以考察。对于社区矫正执行机关而言，必须加强对非监禁刑执行情况的现场考察。作为刑罚执行的监督机关，刑罚在什么地方执行，监督就应该在什么地方开展。不到现场既难以了解罪犯的改造情况也难以评价社区矫正机关的工作开展情况。日前本市基层监所检察部门到达改造现场开展监督活动非常的少。大部分针对罪犯改造开展的监督活动都只是在社区矫正机关开展集中矫正活动过程中。针对社区矫正对象开展的谈话活动、志愿者帮教活动等检察机关很少具体开展监督。对社区矫正对象的个本情况掌握不具体甚至就没掌握。没有到过现场的监督，无论如何都会暴露出空泛的一面。

2.较少材料审查意识。作为监督者，对材料的审查是一项重要工作。审查材料的意识和审查能力突出体现出检察机关工作人员的工作素质。检察机关各部门都有着审查材料的要求，也都需要具备审查材料的能力。相对而言，基层监所部门的工作同志普遍存在着一个现象，即对于司法行政机关传来的数据、材料基本不予必要的审查就全盘接受，特别是对材料中出现的难以理解的现象或问题也不予追问。认为如果对材料进行审查就是对司法行政机关的不信任，甚至会影响到与司法行政机关之间的关系。当然也存在另外一种可能，就是自身缺乏必要的审查经验，不知道如何审查材料、审查材料的哪些方面，也不知道如何对审查的结果作出法律评价。

3.普遍没有立卷意识。检察机关的工作方法的一个重要方面，就是卷宗主义。案件办理工作一律以书面为主，凡案必有卷。卷宗就是办理所有案件的基础。基层院监所检察工作基本上都没有做到随时立卷，很少立卷甚至根本就没有立过卷。即使立了卷，卷内材料也难以称之为齐备，卷宗本身不能说明一个法律事件或者一个处理过的问题。一个法律事件发生后，不知道哪些是证明所需要的证据材料，也不知道从什么地方入手收集材料、证据，证据的确实充分也就更无从谈起了。对口头提出的各种纠正意见，也没有及时记录，导致口头真成了“口头”的东西，没有材料佐证曾开展过纠正活动。

（三）队伍不适应

1.机构不健全，人员偏少兼职较多。目前本人所在市仅一个县院和一个区院设立了监所检察部门，其他各基层院都是兼职开展监所检察工作，没有专门机构。除县院外，各基层院基本都为1人甚至1人还是兼职开展工作，连个兼职内勤都没有。

2.工作缺乏主动性，基本处于应付状态。不愿主动开展工作、不想接触社区矫正对象等现象较为明显。

3.新的法治理念尚未树立，轻视程序、轻视流程。《刑事诉讼法》修改后，人权保障理念日益深入人心，程序价值和重要性也日益得到普遍的认同。通过适当的程序对工作流程进行控制并进而达到控制案件办理质量、控制案件办理节奏、保证案件办理公正公正，已成为司法工作的基本策略。按照法定程序和流程开展工作不仅是保证工作质量的重要方面，也是保护监所工作人员的重要方面。通过程序进行流程控制、多人审核，既可保证案件办理质量又可平衡监督强度。但是我市基层院监所部门的工作同志对程序的价值认识不够，普通存在着对程序不熟悉、工作流程控制不严格的问题。个别地方甚至出现了纠正违法意见书和检察建议等重要法律文书都没有经领导签批、代表检察机关的本院印鉴使用随意的现象。

二、社区矫正检察监督存在问题之成因分析

（一）重视程度不够

既有领导重视不够的问题也有监所部门的认识问题。由于监所检察工作是较为纯粹的监督工作，一般不具有实体或程序上的决定性作用，大部分都是提示、提醒、督促，对其他部门而言也不具有推动程序流转的动能，因为或多或少在检察机关内存在着监所检察部门是二等部门的想法。从领导的角度说，全院工作没有不重要的。但是人的精力是有限的，工作要求也不一样，不可能要求领导做到所有的工作都平均对待，所有工作都平均对待的领导也不一定就是好的领导艺术。工作总是有轻重缓急，更可能的是急事先办、重点的事集中精力办、涉及面大的事全体动员办，在人员调配安排、物力财力投入等方面自然不会向监所部门倾斜。从而出现即使领导在思想认识上对监所部门的工作是重视的，但实际工作中表现出来的却是放在后面的现象，各级检察机关历年向同级人民代表大会报告工作时，少有监所检察工作的报告。对监所部门机构设置争取的力度不大，不足以打动有关部门同意设立监所检察部门。在人员调配上，将一些年龄偏大或其他工作兼职较多的同志安排负责监所检察工作，甚至将安排到监所检察部门工作作为对老同志的一种让其“休养”的安排。从基层院监所部门工作人员来说，也存在着重视不够的问题。不少同志将自己边缘化。在监所部门不能办案，开展监督工作名义上很风光，实际上处处受制于人，只能建议无法处理。兼任其他部门工作的同志则将较多精力放在另外的部门，将监所检察工作当作短期突击的任务来开展，在上级有安排的情况下就突击一下，没有安排的时候就放任自流，不能主动开展监督。没有通过自身的努力争取领导的重视，反过来又抱怨领导重视不够，没有以“有为”来争取“有位”，至少也要争取在领导心目中的位置，但是不少地方连本院领导重视也没有争取到，开展监督工作没有得到领导的指点或调教。工作中出现“单独干，干不了；请人干，没人帮”的可怜局面。实干精神和自尊心都受到了伤害，陷入负循环。

（二）学习不够，习惯于照老经验办事

新《刑事诉讼法》虽说颁布实施了，但由于新《刑事诉讼法》赋予了监所检察部门较多新职责，同时也对监所检察部门的工作方法和内容进行了调整，需要进行深入学习才可能真正掌握刑事诉讼法提出的要求。基层院从事监所检察工作的同志，特别是一些年龄较大的同志，实际上还没有真正掌握新《刑事诉讼法》、《社区矫正实施办法》及2013版《检察机关执法规范》对监所检察工作的新要求，有些新业务在全市范围内尚未开展。而基层监所检察部门监督的对象——社区矫正工作也是一项新的工作，在全国全面开展时间也不太长。无论是实际从事社区矫正工作的司法行政部门还是基层监所检察部门对此都或多或少存在陌生感。对于监所部门常用的“四个办法”也知之不多、不全、不透，因而工作只能依赖老经验，偏偏老经验适应不了新形势，弄得基层一些同志手足无措。

（三）考核机制不完善

考核的目的是为人促进工作，可以说考核机制就是工作的指挥棒，考核也是一种规范，在某种意义上来讲，考核考什么，基层的同志的精力就会向什么方倾斜。制定考核指标肯定是要结合现实，但太过将现实就视作工作的努力方向，那么考核就会出现令人难以理解的现象。现行监所部门工作考核机制实际上要求监所部门提出纠正违法、检察建议越多越好，办理监管场所职务犯罪案件越多越好。不仅如此，还要求各项考核指标逐年都要有所上升。这种考核的机制的前提是相关部门总是会出现问题，而且问题还会逐年增加，所以监所检察工作过程中发出的纠正违法、检察建议等才会逐年增加，查办监管场所职务犯罪案件才会有所成绩。显然这种思路是不真实的。假如某地司法行政机关或监管场所工作很规范、机制很完善、工作效果好，那么那个地方反而没有能够发出检察建议或纠正违法意见书的可能。相应地，司法行政机关也罢，其他各有关机关也罢，也都在努力地完善各项工作机制，努力地减少不规范、不合法的地方。通过考核将过多的精力引向发纠正违法意见书或检察建议显然逻辑上存在着难以克服的障碍。

三、改进社区矫正检察监督工作的建议

要从根本上扭转基层监所工作的被动局面，可能还需要较长的时间，但近期可以从以下几个方面入手，尽可能快地提高基层监所检察工作水平。

（一）加强督促指导

市级院作为检察系统内承上启下的机关，无论是人员素质、工作能力还是工作经验、工作规范化程序都远在基层院之上。市级院本身也承担着指导、督促的责任。经常性的督促指导，既可以发现普遍存在的问题，也可以最快地就问题提出解决的方法，帮助基层院有关同志掌握必要的工作方式方法。

（二）加强培训学习

集中培训是解决普遍存在的问题的一个较为合适的办法。更重要的是要根据自己的实际情况认真自学。既要学习监所检察业务，也要学习其他检察部门的业务。如羁押必要性审查工作在刑诉法修改前基本都是由侦监、公诉部门承担，现在新《刑事诉讼法》要求监所部门也要开展羁押必要时审查工作，这就需要学习点强制措施适用的知识。又如侦查工作，以前都是自侦部门、民行部门或控申部门开展，监所检察部门基本没有侦查任务，但新《刑事诉讼法》赋予了监所检察部门新职能里面就有侦查羁押场所职务犯罪的任务，这就要求监所部门的工作人员至少要懂点侦查知识。

（三）加强数据信息交流平台建设

目前基层监所检察部门监督工作中存在的一个突出问题，就是与社区矫正工作机构的数据难以做到一致。当然产生这一难题的原因是多方面的，其中也不乏由于社区矫正人员的动态性与检察机关工作的时效性间的差距。但另一个重要原因，就是基础信息不完备。在检察和司法行政部门间，互相不清楚对方掌握的数据，进出的人员信息也没有做到共享。解决这个问题，可以通过出台共同文件的方式将双方需要的对方给予支持的环节加以明确，对双方掌握的各项社区矫正人员信息实行共享，建立定期通报制度，保证双方数据的一致性和准确性，同时也保证对重点人员加强监督管理。

（四）修改当前的考核标准和考核方法

考核既然是规范之一，就需要有前瞻性，能起到引导工作开展的作用。建议将当前重视的纠正违法转向日常监督管理。考查工作日志的完整、法律事件材料收集的准确性和完整性、社区矫正对象出现的负面事件等。以日常工作考核为主，以特别事件考核为辅。考核方式也可从上级集中考核转变为基层院定期互相评查。基层院互相评查既可以发现真实的问题，也可以相互学习借鉴，有利于共同提高。