立案登记的四大辅助机制

文/杨炎辉

立案登记的四大辅助机制

文/杨炎辉

2015年4月1日，经中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过，最高法院向社会公布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。《意见》对十八届四中全会决定中作出的“变立案审查制为立案登记制”重大决策部署，从指导思想、登记范围和程序、立案监督等方面进行了具体要求，特别是在健全配套机制问题上进行了系统化的设计和安排，充分体现了立案受理制度改革顶层设计的科学性、周密性。

一段时间以来，由于人民法院内部考核指标不科学、外部地方行政机关的不当干预、社会舆论的裹挟影响等因素，实践中出现了案件受理标准不统一、立案审查过严、诉前调解期限过长等现象，“立案难”问题成为人民群众反映强烈的“六难”问题之一。为此，为充分保障当事人诉权，切实解决“立案难”问题，中央高度重视并史无前例地决策部署了立案登记制改革。立案程序是审判程序的前端阵地，立案制度是司法制度的重要组成部分。对于整个司法制度改革而言，立案登记制改革毫无疑问发挥的是一种“启辉器”“镇流器”的作用，正所谓“源澄而流清，源浑而流浊”，如果司法审判的“第一道关口”改革不彻底或者不到位，将影响整个司法程序运作、司法审判质效，进而给司法权威带来负面影响。同时，我们也要清醒地认识到，案件的起诉和受理仅仅是诉讼程序中的一环，正如在医学上主药经常要与辅药一起才能发挥出最好的功效，立案登记制改革绝不是一剂包治百病的灵丹妙药，要实现有效保障当事人诉权、促进司法审判的良性运转等改革预设目标，还需要尽快健全和完善如下四大辅助性、配套性工作机制：

第一，全面完善诉讼服务和指导机制。当前，一方面，我国经济发展进入“新常态”，在经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新形势下，各类矛盾纠纷不断涌现，人民法院受理的案件量逐年攀升，特别是基层法院的案件负荷量更是大幅增长。另一方面，人民群众存在维权意识高涨与诉讼能力较差的现实困境，当事人维权胜诉的迫切心理与诉讼程序的刚性规范存在内在紧张关系，在基层法院受理的案件中，一个普遍的现象是，当事人的证据保存和收集意识差、诉求庞杂化、情绪对立性强，法院对个案投入的司法资源多、耗时长。在当前尚不具备推行律师诉讼代理制度的情况下，要破解上述困境，确保立案登记质量和效率，可行的方案是尽快推进立案和诉讼服务部门的职能转型，即从立案审查转变成立案登记的同时全面整合诉讼服务资源，通过建立针对性、规范化的立案指导、程序指引、法律援助、取证协助、风险提示等工作机制，促进当事人提高诉讼能力，进而为下一步审判程序的展开打下良好基础。

第二，探索建立程序分化工作机制。尽管十几年前就有人说我国已经进入了“诉讼爆炸”时期，但目前似乎仍无法预见诉讼案件的具体峰值及其出现时间，而且随着矛盾纠纷日益复杂化、多元化，随着立案登记制的推进，可以预见的一段时间内诉讼纠纷将只增不减，如果人民法院没有一整套科学化、精细化的应对处理方式，全国各级法院都可能成为矛盾纠纷的“堰塞湖”。因此，针对不同类型、难易程度的案件，不能局限于专业化审判的既有管理思路，而要将诉讼法中的程序分化制度设计在实践中充分加以使用。以民事审判为例，首先是科学界定和适用简易程序、小额程序和普通程序，实现审判资源的有效利用和矛盾纠纷的高效化解有机统一；其次是充分发挥诉讼程序与非讼程序的作用，特别是要盘活督促程序、担保物权实现程序等非讼程序的便捷性，实现案件的科学分流；再次是推进调解程序和审判程序的分离，在内部机构上设立审前调解中心，案件在立案登记后除不适合调解的案件外，全面纳入审前调解程序，能达成一致的以调解方式化解矛盾，调解不成的，及时转入审判程序通过判决方式解决矛盾。需要特别注意的是，在调解程序中要坚持以宣示法律规则为中心的调解理念，而非“和稀泥”“结案了事”型的调解方式，只有这样才能促进公民的规则意识、法治意识有效提高，而不至于司法机关异化为当事人进行攻击性、报复性、功利性维权的工具，导致司法权威陷入迟迟不能树立的泥淖。

第三，健全诚信诉讼工作机制。近年来，在涉房、涉财产等案件中，基于逐利目的，当事人提供虚假证据、恶意串通损害第三人利益等现象时有发生，加之一些审判人员对该类行为未进行及时处置，一定程度上助长了不诚信诉讼之风。此外，个别社会成员通过变换方式反复无理缠诉企图实现不当目的，扰乱了审判秩序，浪费了国家有限的司法资源。因此，要建立和健全虚假诉讼、恶意诉讼的识别和惩治工作机制，明确妨碍诉讼的行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准和程序，做到发现一起、查实一起、处理一起，并通过建立诉讼诚信档案与社会征信体系的高度关联，发挥长效警示和制约作用，进而净化立案和审判环境，让司法资源在保障当事人诉权、维护合法权益的正轨上发挥应有效用。

第四，深化多元化纠纷解决机制。在世界各国，法院的审判资源都是有限的，不可能也不必要将所有的社会矛盾纠纷都包揽在法院一家身上。换言之，选择到法院打官司仅仅是化解纠纷的方式之一，且很多时候并不是最优方案。当前，之所以进入诉讼程序的案件数量居高不下，一方面是人民群众对于诉外的社会纠纷解决途径不熟悉、不了解，另一个重要的原因是，诉讼外解决纠纷机制自身发育不良，纠纷化解能力不强、权威性不足。为实现纠纷解决的及时性、便宜性，要通过财政资助与社会组织赞助等形式，为诉外解纷机构提供人财物的保障，进而激发人民调解、行业调解、行政调解等多元化纠纷解决机制的活力，同时要进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议等与诉讼程序的有机衔接工作机制，通过对调解协议进行确认等方式，间接提升诉外解纷机制的权威性，待诉外多元化解纠纷机制发展成熟后，可考虑将诉外调解文书直接赋予司法强制执行效力。唯有社会化、多元化纠纷化解机制的成长成熟，才能实现各类矛盾纠纷的合理有序分流，而非全部挤上法院诉讼这座“独木桥”。

立案登记制改革是一项以司法为民和保障诉权为核心的改革力举，给重塑司法权威和司法公信力带来了历史性机遇，同时也面临不少挑战，对于这一符合司法规律的顶层设计，各级法院必须坚决贯彻落实，特别是要理性看待改革初期的阵痛和困难，顺势而为，迎难而上，找到问题症结，完善配套机制，最终实现保障当事人诉权与维护审判工作秩序的有机统一。

责任编辑／郑洁