以南海“政经分离”“四步阶梯”模式探索农村基层自治组织改革

2015-06-08莫仁边

中国管理信息化 2015年3期

莫仁边

（重庆电子工程职业学院管理学院，重庆 401331）

1 南海农村“政经分离”的背景

“政经分离”即政治管理体制与经济管理体制分离管理，从而让政治管理更科学，经济建设更专业。脱离以前用经济来衡量政治，用经济来要挟政治，用政治来制约经济发展的不正之风。

随着全国农村城市化进程的加快，原有农村“三位一体”的治理模式，使集体经济组织“绑架”了农村的党组织和自治组织，导致自治组织重经济发展而轻公共服务与社会管理。同时自治组织既是运动员又是裁判员，缺乏监督，与村民之间也缺乏信任机制，容易引发各种矛盾及腐败的滋生，导致社会的不稳定。这种体制一直以来困扰了农村基层的发展，成为农村经济社会和谐发展的绊脚石[1]。谁掌握了基层的行政权，谁就掌握了经济权，弱化了社会服务职能。

旧的管理模式已经不再适应现在的新环境与新机遇，很多学者与专家、管理者都在探索一种新模式来治理新农村，缩短农村城市化进程。农村改革的“三农”专家、中国社科院农村发展研究所研究员党国英提出，农村集体经济制度某种程度已成为拖延城市化进程的阻力。农村的发展模式与城市加快转型之间的矛盾已日益尖锐。村与村各自为政，土地资源利用粗放，环境污染问题多发，许多“低、散、弱”的落后产业仍聚集在农村[2]。

经济学博士、南海区委书记邓伟根根据实际情况梳理出南海农村当前面临的关键问题：①政经不分。经济组织和行政机构混淆在一起，引发一系列问题；②城乡二元分割突出。村里有村里的做法，城里居委会又有一套做法，差别明显；③农村利益导向存在偏差。不少村民只问分红，不顾风险[2]。其中“政经不分”的问题是解决所有问题的关键点。

2 南海农村“政经分离”的意义

南海的“政经分离”，把农村基层治理作为突破口，实现自治职能与经济职能之间的分离，确保集体经济不受其他因素的干扰，在体制上理顺了基层治理格局，对新农村建设具有重大意义：

（1）农村实现城市中社区化管理，城市服务扩展到农村，政府财政对农村公共服务承担了重大的责任。

（2）城乡之间基本实现公共服务均等化，特别是城乡社会保障一体化进展迅速，使城乡二元结构的关键环节之一开始被打破[2]。

（3）明晰了基层农村的治理格局，打破了农改城的发展约束，有利于村委会恢复其自治功能的本身，把更多的精力放到农村日常管理上。

（4）建立了集体资产使用权交易平台，有利于克服集体经济固有的“内部人交易”弊端[2]。

（5）农村产权逐渐明晰，有利于进一步深化改革[2]。

（6）盘活农村集体建设用地，节约农村土地的利用。

（7）建立农村集体资产交易平台和财务监管平台，在将集体经济组织从自治组织中剥离出来的同时，强化农村集体“三资”（资源、资产、资金）处理的公开性和透明性，让农村财务“干净”，“村官”清白[3]。

3 南海农村“政经分离”基层治理改革的“四步阶梯”

3.1 第一步：从“村改居”入手展开农村综合改革

南海区石联村实施撤村改居，并票选出社区干部，村党组织也过渡为社区党组织。社区党组织书记、社区居委会班子成员将不再兼任原村集体经济组织管理层成员，实现党组织领导下的政经分离[2]。

南海“村改居”的推进是全新一轮农村综合改革。“村改居”后设立社区居委会，区镇财政有补贴，改革也触及了南海农村体制的核心。政经分离之后，农村集体经济下一步将向自主经营、盈亏共担的风险经营转变[2]。

按民生优先的原则，南海将引导农村集体经济组织适度调整农村集体资产收益分配结构，优先为农村居民出资参保，探索农村居民保障从不稳定的分红式保障向稳定的城乡统筹式社会保障转变。

3.2 第二步：在“村改居”的基础上，全面激活基层自治组织的服务职能

村民改成居民、行政村向社区居委会的转变是社会管理的主体平台，南海创新社会管理的当务之急是激活基层自治组织的服务职能。之前推行的“村改居”措施能否取得阶段性成果也需要基层自治组织服务配套。

随后南海区探索思路出现，即基层政经分离，将自治组织从政经混合的状态中解脱出来[4]。基层政经分离为社会建设搭建了主体平台，目的就是要将自治组织的公共服务职能激活。市场能办的事交给市场，组织能办的事交给组织，社会能办的事交给社会。集体经济组织本该市场化，按经济规律运作。为了实现基层自治组织服务职能的充分发挥，采取了人才资源、信息技术创新准两大措施。

3.2.1 将社工人才纳入人才战略

基于社会建设与管理相关研究较为薄弱的情况，南海区已与华中师范大学联手成立国内第一家社会管理创新博士后研究基地。把社会工作人才队伍建设纳入人才立区战略，探索社会工作人才职业化管理，优化队伍结构，提高工作待遇。

政府加大采购力度，考虑将整合资源、探索社区联手，将类似的社区服务扩大服务面和影响力，以政府投入引导更多社会资源参与，培植社会组织。

3.2.2 信息技术创新社会管理手段

南海区大力建设的“南海一点通”电子政务平台，实现“网络行政”有助于政务工作流程的再造，提高办事效率。今后“南海一点通”将逐渐辐射到社区服务。

3.3 第三步：深化体制改革创新发展模式，推动基层自治组织服务职能与社会管理创新，经济社会转型

在经过“村改居”及“政经分离”之后，村居为群众提供公共服务的本来面目得以理清。南海区探索的基层社会管理创新也是要通过理顺基层各类组织的关系，最终向所有居民提供均等化的高效服务。

在创新社会服务机制方面，南海区将建立社会服务购买机制。出台政府购买服务的相关政策，按照城乡统筹、政府团购的要求，编制政府购买服务“年度目录表”，纳入财政预算和政府采购范围[5]。同时引导和鼓励公共服务社会化、专业化和市场化运作，吸引民间资本和社会力量投资或捐助。

3.4 第四步：基层自治组织服务职能与社会管理创新——区社工委和村(居)集体经济管理办公室挂牌成立

全区推进政经分离之后，南海农村管理体制改革采取进一步举措——区社会工作委员会、区村（居）集体经济管理办公室挂牌成立。

南海区社会工作委员会（以下简称区社工委）是围绕社会建设和管理成立的机构，与南海区城乡统筹局联动。区社工委的职责主要是统筹、协调、指导全区社会管理创新各项工作的开展，包括整合理论资源、政府各职能部门资源、镇街和社区的基层资源以及社会资源，尤其是推动基层自治组织更好地实现自治职能[6]。

南海区村（居）集体经济管理办公室则是对原村（居）集体经济监管体制的深化改革。该办公室将更多地从政策层面提供指导，引导集体经济组织按照经济规律实现自管、自治和自我发展，与自治组织彻底分离。

除在区级设立这两个机构，也将在8个镇街陆续设立相应新机构。这是南海深化整个农村管理体制改革，也是深化政经分离改革的举措。设立社工委和村（居）集体经济管理办公室，可以视为南海对前期政经分离的回应，是对推进自治组织和经济组织各司其职的进一步探索[6]。

图1 南海“四步阶梯”的改革措施

4 南海“四步阶梯”模式实施后的五大成果

4.1 财务监管平台全面铺开，让财务干净村官清白

“政经分离”是把农村集体经济组织从自治组织中剥离出来，形成村（居）党组织、自治组织和集体经济组织“三驾马车”齐驱的局面，以此将“三资”（资源、资产、资金）纳入财务监管平台，即南海选择以农村财务监管平台配套农村集体资产交易平台的运作模式，将农村财务监管“前移”，对“三资”实行在线实时监控[3]。有效地破解事后监管的困局，保障农村集体资产和财务安全。

实施财务监管平台，消除很多村干部坏思想。农村集体资产交易平台让村里的土地、物业得以公开招租，集体资产增值大幅提升，财务监管平台又保障了财务规范运作，而村民理财小组则是定期查看、监督。

4.2 南海“政经分离”实施后，积极鼓励外来人员参与自治

广东很多地方，外来工的大量涌入使外来工的人数甚至超过本地居民，他们的利益诉求也随之成为广东农村不得不管的“村里的事”。

但由于体制的原因，外来人员参与本地事务的情况很少。平时搞一些文艺活动、免费体检、就业培训等，都是组织本村的村民参加，外来人员都不能享受。实际上，像就业培训这样的活动应该是所有居民都能享受到的社区服务。

农村的自治职能与经济职能绑在一块，外来人员无法参与，因为有经济组织，涉及到本地利益这一块，外来人员加入，村民会有意见。一旦把经济职能分开，本质是本地村民祖宗留传下来的家业，由本地村民自己来管理。而外来人员在这里居住一定的时间，可以参与到自治组织的管理，这样既不影响本地村民的经济利益，也有利于外来人员迅速融入本地。让外来人员参加自治，有利于本地人与外来人员的融合。

4.3 “政经分离”给基层“松绑”，实现自治职能与经济职能分离,率先建立农村集体资产管理交易平台

南海的制度设计中，“政经分离”首先要实现自治职能与经济职能之间的分离，以确保集体经济不受其他因素的干扰，公开透明，按市场规则运行。基层组织也各自“回归”，村委会干部回归到社会管理和公共服务的职能上。

“政经分离”只是第一步。随后，南海还在全省率先建立农村集体资产管理交易中心，达到规定额度的集体资产必须进入中心进行管理交易，使集体资产得以“信息化”管理和“阳光化”交易[7]。另外，还建立了村（居）集体经济财务平台，将集体资产、资金、合同、债券等全部由第三方会计师事务所进行管理。

“两大”平台的建立，初步实现农村集体资产所有权、发包权与经营权的“三权分离”，实现了集体经济公开透明运营，有效化解了引发农村不稳定因素的症结。

4.4 立足农村最基层管党治党，经联社年内全面建立党支部

南海区将出台相关决定，首次系统化加强和创新全区村（居）基层党组织建设，重点举措包括：①经联社年内全面建立党支部，并纳入“两新”组织管理范畴；②以村（居）党建统筹基层各类党建，实施党组织网格化、精细化管理；③全面建立“党员志愿服务队”等社区服务平台，探索社区党员“社工化”[8]。

加强和创新社会管理，主导者就是村（居）基层党组织。在此前“政经分离”农村改革理清基层自治组织与经济组织的分工关系后，南海当前正在原有思索的基础上，率先强化基层党组织的领导核心地位，让强化基层党建与“政经分离”并行，以此构建社会基层治理新格局，深化社会建设。

“政经分离”后率先强党建，南海全面启动“政经分离”农村改革，将中国基层组织3个架构之中的自治组织和经济组织，从原有的“混合”转变为“分离”，并有明确分工，自治组织（村委会）管服务，经济组织（经联社、经济社）抓经济。

4.5 借势“政经分离”，深化社会建设

南海区区委组织部准备探索建立“社区理事会”，以村（居）党组织为核心，汇集辖内政府社会工作部门、居委会、企业及热心居民，分界别开展基层服务。在城市社区全面建立“社区服务中心”，整合党政、第三方、社会以及村（居）等多方服务资源[8]。

一系列的制度背后，是一个以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理新格局。在这个格局之中，强化党组织为核心，追求“治以自治”，让群团组织、社会组织等各尽其能。

图2 南海改革取得的五大成果

5 未来发展规划

南海农村改革的思路是要逐步实现“6个转变”：①农村体制由政经混合型体制向政经分离型体制转变；②社会管理从农村管理型向城市社区型转变；③农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变；④村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变；⑤农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变；⑥农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变[5]。

南海再用5年左右通过城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务和社会保障等5个方面，推动城乡统筹发展[2]。

按南海政经分离的设想，未来南海农村基层组织将形成自治组织和集体经济组织并驾齐驱的格局。村民办事到社区服务中心，集体资产发包和日常财务管理要到农村集体资产管理交易中心，农村的财务管理到农村财务监管中心。所有的事务将公平、透明操作，杜绝权力寻租空间，避免造成农村的不稳定因素[2]。